最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00725號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00725號

上訴人

臺南市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

林瑞成律師

被上訴人

涂忠勇

訴訟代理人

蔡文斌律師

上列當事人間因設置喪葬設施事件，上訴人對於中華民國92年12月11日高雄高等行政法院92年度訴字第361號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人擬於座落臺南市○區○○段28之2地號公墓用地上興建「崇德紀念堂納骨塔」，乃檢具相關文件於民國89年5月26日向上訴人提出申請，經上訴人完成文件審查，並於89年12月8日會同相關單位至現場會勘結果，核與臺灣省喪葬設施設置管理辦法（以下簡稱管理辦法）第7條第1項規定不符，乃於90年1月5日以南市民調字第200541號函否准所請。被上訴人不服，提起訴願，經內政部將原處分撤銷，命上訴人另為適法之處分。嗣經上訴人重為處分結果，於90年7月16日南市民禮字第222351號函准予設置，被上訴人乃向上訴人所屬工務局申請建造執照，上訴人始發現系爭土地屬都市計畫公共設施用地中之公墓用地，公墓用地可否興建設置納骨塔及申請設置之程序，應依行為時都市計畫法第30條及行為時臺灣省獎勵興辦公共設施辦法（以下簡稱獎勵辦法）第8條及第17條等相關規定辦理，上訴人乃於91年6月5日以南市民禮字第09102203170號函（下稱原處分），撤銷准予設置之處分。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件被上訴人於原審起訴主張：按行為時公共設施公墓用地，申請設置納骨塔其有效之法規有二個，一為臺灣省獎勵興辦公共設施辦法第2條規定，另一為臺灣省喪葬設施設置管理辦法第5條規定，此二條法規均為併存之獨立法規，投資人得依獎勵辦法第2條前段規定選用獎勵辦法申請設置納骨塔，亦可依該獎勵辦法第2條但書規定，選用管理辦法申請設置納骨塔，均為適法。上訴人以被上訴人所申請設置之「崇德紀念堂納骨塔」僅依管理辦法申請，而未加以選用獎勵辦法申請為由，逕行撤銷上訴人前所核准被上訴人之申請設置納骨塔事件，則其處分顯已違前揭獎勵辦法第2條但書之規定及管理辦法第5條之規定。又獎勵辦法係規定凡合乎獎勵項目之公共設施用地，均可依其指定目的申請辦理。並非針對公共設施公墓用地而訂定，故為廣義法。而管理辦法係僅針對喪葬設施設置方可適用，故為狹義法，基於狹義法優於廣義法之法則，縱然前揭2條法令相牴觸，被上訴人所依循之管理辦法亦應優先適用，上訴人未審及此，顛倒優先程序，而加以撤銷處分，則其處分難謂無違誤。又被上訴人申請設置之崇德紀念堂納骨塔係座落臺南市○區○○段28之2地號，據上訴人稱該土地於45年10月6日都市計畫即公告確定編為「墓一」公墓用地，且該公墓用地並未有不得設置納骨塔之規定。又該「墓一」公墓用地業已全區開發，故亦無上訴人引用之「投資興建尚未開發之公共設施用地，應依省、市政府所訂獎勵投資興辦公共設施辦法規定辦理」之限制。上訴人將系爭土地視為未開發之公共設施用地而加以處分，顯與事實不符，則其處分應為違法。按私立公墓（包含靈（納）骨堂塔）得由私人設置，此觀墳墓設置管理條例第5條、第9條、同條例施行細則第14條及依該條例第29條規定訂定之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第5條規定即明。而由上開管理辦法第7條第1項規定可知，對於屬於都市計畫內已劃定為公墓用地、靈（納）骨堂（塔）用地，上開管理辦法並未排除不得依該辦法申請設置喪葬設施，且反而限制較少。是上訴人主張系爭土地為都市計畫公墓用地，不得逕依上開管理辦法申請設置，顯然曲解法令。再者，按墳墓設置管理條例及上開管理辦法，係針對公墓（為公共設施之一）之設置，所為之特別立法。而依據都市計畫法第30條規定訂定之臺灣省獎勵興辦公共設施辦法，係針對政府認為有必要時，獎勵私人或團體興辦公共設施所為之立法，並非特別針對屬於公共設施之一公墓用地設置所為之立法；且其對於私人或團體在無須政府獎勵投資下，申請設置私立公墓時，並未限制不得依據墳墓設置管理條例與上開管理辦法申請辦理。則被上訴人在無須政府獎勵投資下，依墳墓設置管理條例與上開管理辦法相關規定，申請在已經為上訴人劃定公墓用地之系爭土地上，自行設置納骨塔，依法並無不合。上訴人以內政部（77）台內民字第664525號函解釋令，主張公墓用地未列為獎勵私人或團體投資興建之項目，不得准許由私人設置靈骨塔，被上訴人申請時，都市公墓用地已列為獎勵興辦公共設施項目之一，被上訴人如欲在系爭土地興建納骨設施，自應依上開獎勵辦法之規定辦理。惟查，上開行政解釋令係針對公墓用地『保留地』所為之釋示，本件系爭土地係屬於公共設施公墓用地，並非保留地，兩者情形不同，上開行政釋示可否適用於本件，尚有疑義。況且，上開解釋令之位階，為行政規則，並非法律，該行政釋示內又未提及墳墓設置管理條例之相關規定，是否妥適，亦有疑義，自難僅以該行政解釋令即認定被上訴人應依上開獎勵辦法之規定申請辦理。系爭土地係經上訴人劃定之公墓用地，顯然上訴人已對於周圍環境，該地座落區位之需求等加以評估過，縱使未以之設置靈骨塔，亦作為土葬之墓地用。而系爭土地從46年起即公告作為土葬墓地用迄今，且系爭土地與附近居民之住宅相鄰甚近，以現今民眾之觀念，認為靈骨塔對於周遭環境之影響，比作為土葬之墓地小，且可發揮之經濟效益亦較大，從對於系爭土地之附近居民影響程度言，將系爭土地改為設置靈骨塔，影響應較小，且較容易為居民所接受。況且，系爭土地作為土葬使用，目前已趨飽和，上訴人亦認定應積極改革以後埋葬方式，才能節省墓地之需求，此有上訴人工務局提供之主要計畫第2次通盤檢討案資料可稽；另依自由時報92年6月19日之報導，上訴人所屬殯葬管理所為改善臺南市崇孝塔老舊設備，提出貸款整修計畫送交議會審議，希望同意墊付辦理，所長蕭光志並表示公用靈骨塔亦已不敷使用。故如確為達到系爭土地之效用，並符合附近居民之要求，以維持上訴人所主張之公益，將系爭土地改設置靈骨塔，反而較能達到。是原處分所欲維持之公益顯然並未大於許可設置所欲維持之公益。又都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。下列經都市計畫主管機關列冊或都市計畫書規定有案之土地，為非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之公共設施用地，應非屬都市計畫法所稱之公共設施保留地：（一）經依都市計畫法第30條規定所訂辦法核准由私人或團體投資興辦之公共設施用地。（二）依都市計畫法第61條第2項規定，已由私人或團體於舉辦新市區建設範圍內，自行負擔經費興建之公共設施用地。（三）配合私人或團體舉辦公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設事業劃設，並指明由私人或團體取得興闢之公共設施用地，此有內政部（87）台內營字第8772176號行政函釋可稽。是上訴人主張公共設施用地與公共設施保留地屬於同一概念，顯有誤解。按都市計畫法第47條所稱公墓，依公布施行在後之墳墓設置管理條例第2條第2項規定，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施，同條例第5條更明白規定「私人或團體得設置私立公墓」，而靈（納）骨堂（塔）為公墓之必要設施之一，墳墓設置管理條例第9條第7款及同法施行細則第14條第1款亦分別定有明文。是關於公墓（含靈骨塔）此項公共設施依墳墓設置管理條例得由私人設置，應無疑義。而墳墓設置管理條例對於私人或團體申請設置所應具備之文件以及核准程序亦均有明文規定。職是，私人或團體依據該條例之規定，申請在經政府指定為公墓用地之私人土地上設置公墓，政府機關應無不予准許之理由。又依最高行政法院75年度判字第1448號判決意旨，經政府指定為公墓用地之公共設施保留地，於政府未取得該土地所有權前，其所有人在不妨礙指定目的之使用範圍內，得依墳墓設置管理條例申請設立公墓。則本件被上訴人所有之系爭土地並非留供各事業機構、政府或鄉、鎮市公所取得之公共設施保留地，且被上訴人亦無須政府獎勵投資，願意自行投資，依上訴人指定之目的，根據墳墓設置管理條例以及依上開管理辦法，在系爭土地上申請設立納骨塔，依法並無不合。另據都市計畫法第30條規定訂定之臺灣省獎勵興辦公共設施辦法，在91年10月1日業經公布廢止。而上訴人於90年3月5日依地方制度法第19條第3款第5目規定，對於喪葬設施之設置，亦制定公布臺南市喪葬設施設置管理自治條例，其規定之內容與臺灣省喪葬設施設置管理辦法之規定幾乎相同，顯見在上訴人自治範圍內，就公墓之設置，亦允許私人或團體依據該條例之規定申請設置。「依法行政」固為行政機關應予遵循之準繩，惟有瑕疵之行政處分非必均得無限制予以撤銷；如受行政處分之相對人業已對該行政處分之存續生有信賴，而行政機關事後之矯正將因此增加受行政處分之相對人之負擔，復非促進公益所絕對必要，則行政機關即不得任意予以撤銷，以保障人民對於行政行為之信賴（參照最高行政法院87年度判字第525號判決意旨）。本件上訴人於90年7月16日作成准予被上訴人設置納骨塔之授益行政處分，已構成國家意思有效表示之「法的外觀」，亦形成被上訴人信賴之基礎，被上訴人因信賴該行政處分，已與系爭土地之地主達成土地買賣之合意、與建築師事務所簽立新建工程設計監造合約，並支付費用請求原在系爭土地上興建墳墓者遷移，被上訴人又無行政程序法第119條規定信賴不值得保護之情形存在，是為保障人民因信賴而生之既得權利，上訴人實不得反於被上訴人之正當信賴，撤銷原准予設置納骨塔之行政處分。內政部營建署82年9月7日82營署都字第13610號函，係該署針對都市計畫公墓公共設施「保留地」可否准由私人設置靈骨塔，將其在77年4月24日簽復意見所採理由書面資料檢送內政部民政司。依內政部（87）台內營字第8772176號行政函釋對於公共設施用地、公共設施保留地在適用臺灣省獎勵興辦公共設施辦法或促進民間參與公共設施法之區別並未提及。系爭土地為公共設施用地，但非公共設施保留地，該函釋之見解可否適用在系爭土地，恐有疑義。又內政部營建署82年9月7日82營署都字第13610號函所附之書面資料，第一點表示公共設施應由政府機關規劃用地並取得開闢，則非盡然；按公墓為公共設施之一，墳墓設置管理條例既然規定私人或團體得設置私立公墓，顯見公共設施並非一定須由政府取得用地並開闢。另該函所附之書面資料第3點又表示：「如以公墓為公共設施亦得由私人設置，而靈骨塔則為公共設施之必要設施之一，並參考改制前最高行政法院75年度判字第1448號判決意旨靈骨塔亦得由私人設置，而據以論斷得准私人於其所有都市計畫公墓公共設施保留地興建靈骨塔，則其他公共設施如學校，依私立學校法規定，亦得由私人申請設立，都市計畫劃定之學校保留地，其土地所有權人如均申請自行設立私立學校，政府辦理之學校所需用地勢將難以取得，足見上述論據，實有可議之處」云云，顯有不當之連結。按私人申請在公墓用地上設置公墓，或私人申請在學校用地上設置私立學校，法律均有規定需符合一定條件始得設置，並非任何人申請均可准許由政府取得用地並開闢；且關於政府如何取得私人所有之公共設施用地，都市計畫法以及相關之法令亦均有詳細規定，不可能因人民之申請設置公共設施就會影響政府對需用地之取得，私人究否可在公共設施用地上設置公共設施，與政府對需用地之取得，係屬二事，二者並無一定之關連性。墳墓設置管理條例既然規定私人或團體得設置私立公墓，行政機關自不得以無關連之原因加以限制等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：系爭土地於臺南市都市計畫土地使用分區編為「公墓用地」，依都市計畫法臺灣省施行細則第4章「公共設施用地」第36條第12款，明文將墳墓用地列為公共設施用地。另依行為時都市計畫法第30條規定，都市計畫範圍內，公共設施應由政府負責興辦，除政府認為「有必要」時，得獎勵私人或團體興辦公共設施。而臺南市殯葬管理所對臺南市納骨塔需求調查，臺南市目前公私立納骨塔位尚可供應20年內之需求，故在臺南市公共設施用地範圍內，上訴人實無必要再獎勵民間投資興辦納骨設施。類似案件內政部於77年12月30日以（77）台內民字第664525號已解釋在案。被上訴人申請時間為89年5月26日，其時仍適用臺灣省相關法令，亦即獎投部分仍應適用臺灣省獎勵興辦公共設施辦法，其中臺灣省政府於79年10月8日以79府建四字第159805號函，就該辦法第3條第5款規定，核定都市計畫公墓用地為獎勵興辦公共設施項目之一，故被上訴人如欲於臺南市公墓用地範圍興建納骨設施，應依上開獎勵辦法之規定辦理，即依該辦法第8條向上訴人申請投資，獲准後再依第17條與上訴人簽約以及完成其他規定程序後，始有設置之申請，上訴人於90年7月26日以南市民禮字第222351號函「准予設置」之行政處分未審及獎投部分，已屬瑕疵行政處分，上訴人以原處分撤銷原「准予設置」處分，為適法之處分。被上訴人所陳上訴人未審及上開獎勵辦法第2條但書規定乙節，按該條文前段之規定及其精神檢視，其前題係指欲「獎勵」興辦公共設施，故被上訴人僅就但書解釋，並不恰當。另被上訴人若申請案地並非於臺南市都市計畫公墓用地，自得逕依臺灣省喪葬設施設置管理辦法申請設置，但本件係位於公共設施用地內，即應先符合都市計畫法第30條及相關獎投規定辦理，亦即依前述申請、核准、簽約等步驟完成後，始申請設置；故相關涉及法令僅有程序問題，並無廣義或狹義法之問題。另被上訴人所陳公墓用地並未有不得設置納骨塔之規定，但其設置仍應合於法令規定，就都市計畫法第30條及臺灣省獎勵興辦公共設施辦法均僅以是否為公共設施用地為基礎，其是否已全區開發並非上訴人審查依據，故被上訴人所陳該「墓一」公墓已全區開發，似與本件無關。原處分撤銷原准予設置之處分已考量行政程序法第117條不得撤銷之情形，且被上訴人之申請案仍處於規劃投資階段，並未取得建築執照，亦即尚未動工興建，撤銷其設置許可應不致有行政程序法第117條但書第1款對公益有重大危害之情形，另被上訴人有無同條第2款信賴利益不值得保護之情形，尚須舉證釐清，惟被上訴人申請案地位於戶口繁盛區不足一百公尺，此類「鄰避」設施設置，以目前社區居民意識高漲之社會，完全依法設置尚且為居民抗爭，更何況為瑕疵行政處分所為之設置許可，故其信賴利益顯然未大於原處分所欲維護之公益。依內政部營建署92年7月9日營署都字第0920039573號函之規定，公共設施保留地係指都市計畫內已劃為公共設施用地而尚未由公用事業機構或各級政府所取得者，即公共設施保留地為公共設施用地之一種。次按有關被上訴人申請設置納骨堂時，「殯葬管理條例」、「臺南市喪葬設施設置管理自治條例」均尚未公布實施，當時仍引用墳墓設置條例、臺灣省喪葬設施設置管理辦法，被上訴人申請案地若屬非都市計畫土地，當然可逕依上開管理辦法提出申請，惟其申請案地屬都市計畫土地，仍應先適用都市計畫法相關規定，另臺南市雖訂有臺南市喪葬設施設置管理自治條例，但其係因精省後，所有臺灣省法規即將失其效力，上訴人依地方制度法應訂定自身之法規以為因應，以免產生無法令可依循之現象，其相關立法意旨並未改變。復按被上訴人申請案地雖為私有土地，但其於臺南市都市計畫內已劃為公墓用地，依都市計畫法臺灣省施行細則第4章「公共設施用地」第36條第12款將墳墓用地列為公共設施用地，而公共設施原則上應由政府負責興建，若政府因能力不足而該公共設施又顯有必要時，則政府可依都市計畫法第30條之規定訂定獎勵辦法，獎勵民間來興辦，故被上訴人當時申請設置納骨堂案，應先依都市計畫法第30條，符合臺灣省獎勵興辦公共設施辦法之規定，與上訴人訂定獎投契約，再依臺灣省喪葬設施設置管理辦法申請設置，方符法制，上訴人未依前述程序即逕依上開管理辦法審查而准予設置，違反都市計畫法第30條之行政處分，本應撤銷，類似案件內政部於77年12月30日以（77）台內民字第664525號已解釋在案。是以，本件被上訴人提出公墓用地設置納骨堂既符合其使用分區規定，土地又為私人所有，為何仍需政府同意「獎勵」始得設置，實係對有關「獎投」之誤解等語資為抗辯。

四、原審判決無非以：系爭土地屬台南市都市計畫範圍內之公墓用地，於70年間由上訴人將南山公墓（含系爭土地）編為墳墓用地乙節，業經上訴人陳明在卷，復有該土地使用分區證明書影本附卷足稽，洵堪認定。按「都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」業經內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋在案。而系爭土地乃公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得之土地，故為公共設施保留地，亦據上訴人陳明在卷。又私人或團體在其自己所有之土地，而經政府指定為公墓用地之公共設施保留地，於政府未取得該土地所有權前，設立私人公墓，不得謂有妨礙指定目的之使用，依都市計畫法第51條前段規定之反面解釋，自非不得准許（最高行政法院75年度判字第1448號判決意旨參照）。本件系爭土地係都市計畫之公墓用地，為公共設施用地，且為公共設施保留地，揆諸前揭法律規定及說明，私人或團體在私有之公墓用地上，設立納骨塔，不得謂有妨礙指定目的之使用，故被上訴人申請在系爭土地上，設立納骨塔自非不得准許。又依行為時臺灣省獎勵興辦公共設施辦法訂定之依據及行為時都市計畫法第30條修正之立法理由觀之，足見行為時都市計畫法第30條為獎勵興辦公共設施辦法訂定之授權依據，而該獎勵辦法則為獎勵興辦公共設施之依據。再由行為時都市計畫法第30條第1項前段規定政府機關「認為有必要時」，「得獎勵」私人或團體投資辦理公用事業及其他公共設施，並未規定私人或團體投資辦理公用事業及其他公共設施，必須接受獎勵始得興辦，益證上開法規均未限制都市計畫之公共設施用地，於興辦公共設施時，須強制接受政府機關獎勵始得興辦。又都市建設，如全賴政府主動辦理，恐財務負擔較重，力有未逮，為求運用民間財力物力，協助興辦公共設施，以加速都市計畫之進行，此乃行為時都市計畫法第30條之立法目的，而內政部77年12月30日（77）台內民字第664525號函釋認私人投資興辦公共設施，須接受獎勵始得興辦，為增加法律所無之限制，且與獎勵之目的係在鼓勵私人參與興辦公共設施之意旨亦不相符。至於興辦公共設施之監督與管理，可由主管機關於審核申請案件時加以審查，或透過其他管理法規（如上開管理辦法）加以規範，尚不得假借上開獎勵辦法之規定，另為不必要之限制，故上開函釋乃增加法律所無之限制，法院自得拒絕適用等語為由，認被上訴人之主張有理由，判決撤銷原處分及訴願決定。

五、上訴人上訴意旨略謂：原審判決理由以都市計畫法第30條第1項前段並未規定私人或團體投資辦理公用事業及其他公共設施，必需接受獎勵始得興辦，顯認為私人或團體投資辦理公用事業及其他公共設施，被上訴人得於系爭土地設置喪葬設施，惟原審判決理由另一方面又認為主管機關於審核申請案件時，得對興辦公共設施之監督與管理加以審查，或透過其他管理法規加以規範，顯又認為上訴人對被上訴人申請於系爭土地上設置喪葬設施，得以個案審查或訂定管理法規加以若干限制，原審判決理由自屬矛盾，其判決為當然違背法令。上訴人於原審主張都市計畫公共設施，有不可排除他人共同使用之特性，因此無法課以任何人應主動提供之義務，亦無法透過自由競爭市場，提供大眾消費，故依都市計畫法第42條及第48條規定，公共設施應由政府機關規劃用地並取得開闢，以供市民共同使用，惟鑒於公共設施項目繁多，所需建設非常龐大，都市計畫法第30條爰規定當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，但為免滋生流弊，該條同時規定，必需由省（市）政府統一訂定獎勵辦法及收費標準，據以執行，原審對上訴人上開主張，並未於判決理由中記載不採之理由，顯有判決不備理由之情。上訴人於原審主張都市計畫法第三章及第四章將都市土地規劃為各種使用分區及公共設施用地，並分別訂定其使用管制規定，各種公共設施除依前述規定可於公共設施用地興闢外，尚得在符合土地使用分區管制規定下，由土地所有權人於有關使用分區內興闢，是以興建公共設施所需用之土地，非必然即為都市計畫設施之公共設施用地，同理，依法得准許由私人或團體興辦之公共設施，亦非即准許其於公共設施用地興闢，惟原審對此主張並未於判決理由欄內記載其意見，因此原審判決有判決不備理由之違法。上訴人於原審提出臺南市目前之納骨塔可滿足20年以上之需求之主張及證據，故上訴人無須再獎勵民間投資興建，然原審對此亦未於判決理由欄內記載不採之理由，有判決不備理由之違法。又原審認為私人興辦公共設施，需接受獎勵始得興辦，為增加法律所無之限制，與獎勵之目的係在鼓勵私人參與興辦公共設施之意旨不符云云，而置被上訴人申請設置殯葬設施事件，具有公益性質，其應為公益負擔，及上訴人應依法經由獎勵民間投資，達成興辦公共設施之法定義務於不論，故原審判決顯有適用法規不當之情形等語，爰請判決廢棄原審判決，駁回被上訴人第一審之訴，或發回高雄高等行政法院更為審理。

六、本院按：墳墓設置管理條例係針對屬於公共設施之一之公墓所為之特別立法，私人在自己所有之土地，雖該土地經政府指定為公墓用地之公共設施保留地，於政府未取得該土地所有權前，在不妨礙指定目的之使用範圍內，依據墳墓設置管理條例申請設立公墓，非不可准許。本件被上訴人向上訴人申請興建「崇德紀念堂納骨塔」之系爭土地，屬臺南市都市計畫範圍內之公墓用地，於70年間由上訴人將包含系爭土地在內之南山公墓編為墳墓用地，依內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋意旨：「都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地」則系爭土地亦屬公共設施保留地等事實，業經原審審認無誤，且至被上訴人提出申請時，上訴人等行政機關尚未取得系爭土地之所有權，則原審法院認被上訴人等私人或團體在私有系爭公墓用地上，申請設立納骨塔，不得以有妨礙指定目的之使用為由，否准其申請，適用法規尚無違誤。次按本件行為時之都市計畫法第30條第1項係規定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其獎勵辦法，由省（市）政府定之」，亦即政府在興辦公用事業或公共設施，若認有必要時，得獎勵私人或團體投資，惟其並未規定私人或團體投資興辦公用事業或公共設施時，必須接受獎勵始得興辦。是原審判決認定私人或團體在都市計畫之公共設施用地上興辦公共設施時，並非須強制接受獎勵始得興辦，本件被上訴人在不妨礙政府指定之目的使用系爭土地，在無須政府獎勵下，於系爭土地上設立靈骨塔，應非不得准許，內政部（77）台內民字第664525號函函釋，乃增加法律所無之限制，且與獎勵之目的係在鼓勵私人參與興辦公共設施之意旨亦不相符，原審拒予適用，核無不合（司法院釋字第137號、第216號解釋參照）。至於興辦公共設施之監督與管理，原審判決認定可由主管機關於審核申請案件時加以審查，或透過其他管理辦法加以規範，其意應係指私人或團體申請興辦公共設施時，應否准許，或如何加以監督、管理，相關管理法規若已有所規定，如上述之行為時臺灣省喪葬設施設置管理辦法規定，主管機關既可以透過該等管理法規予審查或規範，不應再以獎勵辦法另加法律所無之限制，否准申請，兩者間並無矛盾可言。按都市計畫法第40條及第48條固然分別規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地」、「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。」然該二條僅是在規定，公共設施用地應由政府機關規劃，而公共設施用地中之「公共設施保留地」應由供公用事業機關或各該管政府機關依徵收、區段徵收或市地重劃方式取得，並非規定所有「公共設施用地」須由政府機關取得，並所有「公共設施」須由政府機關開闢。參酌上開內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋意旨，系爭土地雖屬臺南市都市計畫範圍內之公墓用保留地，惟依墳墓設置管理條例以及依該條例第29條規定頒訂之「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等法規，在系爭土地由相關機關取得所有權前，仍得由被上訴人申請設置靈骨塔。末按「墳墓設置管理條例」以及依該條例第29條規定訂定之「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等法規，既未授權行政機關可以納骨塔在所轄地區已可滿足20年以上之需求為由，否准私人申請設置靈骨塔之申請，原審縱漏未說明不採理由，亦不影響判決結果，尚難認原審判決有不載理由之違法。至於原審判決雖未就上訴人其他主張事項逐一論述，理由有所簡漏，惟因事實已臻明確，自不影響判決結論，亦不得認該判決違法。綜上所述，原審判決撤銷原處分及訴願決定，核無違誤，上訴意旨聲明廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異