最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01272號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01272號

上訴人

凱文維妮人力資源管理顧問有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡進良律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年4月23日臺北高等行政法院92年度簡字第905號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性者，係指該訴訟事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。

二、上訴人係從事就業服務業務之私立就業服務機構，受雇主劉淑娟委任以陸紹由為受監護人之名義，向行政院勞工委員會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，案經被上訴人勞工局調查，發現上訴人未依「私立就業服務機構許可及管理辦法」第21條規定，於接受劉淑娟委任辦理仲介外國人來華工作事宜，卻未主動與劉淑娟簽訂書面契約，並載明規定事項，違反就業服務法第40條第1款規定，經移被上訴人審查屬實，乃於92年8月8日以府勞二字第09220177600號處分書，依同法第67條第1項規定，處罰鍰新臺幣6萬元，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回。

三、上訴意旨略以：（一）原處分依據就業服務法第40條第1款規定處罰上訴人，惟該條文中之「未有規定」事項，並無明確規定，尚無法推論出就業服務機構代理雇主向行政院勞工委員會申請聘僱外勞而獲得許可以前，即必須與雇主簽定書面契約，原審判決與法治國家「法律明確性原則」有所牴觸。（二）原審判決實質上對於前開第40條第1款規定是否牴觸法律明確性原則，完全置之不論，與行政程序法第4條、第5條及司法院大法官會議第524號解釋意旨有所牴觸。（三）依上訴人行為時即87年6月修正發布之私立就業服務機構許可及管理辨法第21條第2項規定，關於書面契約記載內容之規定，應係行政院勞工委員會許可外勞引進後才有必要進一步磋商約定，此觀民法第568條關於居間契約報酬請求限制規定之意旨可明，原審判決有判決不適用法規或適用不當之違背法令情事云云。核其上訴意旨，係在爭執就業服務法第40條第1款規定，牴觸法律明確性原則。其所涉及之法律問題意義重大而有加以闡釋之必要，應屬法律見解具有原則性，應准予上訴。

四、惟按憲法中法律保留原則，有層級化之保留體系，並非一切自由權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，其受法律規範之密度及有關授權明確性之要求程度，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。其中剝奪人民生命或限制人民身體自由者，其處罰種類、內容及限度，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，至於刑罰構成要件，原則上固應以制定法律之方式為之，但對於輕度有期自由刑之構成要件則非不可由法律明確授權以命令為補充規定（例如刑法第117條、第192條第1項、懲治走私條例第2條第1項）；涉及人民其他自由權利之限制者，例如罰鍰，其處分之構成要件及法律效果，除由法律加以規定外，亦得以法律授權主管機關發布命令為補充規定。其授權條款固均應符合具體明確之原則，惟其間明確性程度之要求則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。又法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違；若法律僅為概括之授權者，並應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。（司法院釋字第313號、394號、402號、432號、443號、第522號解釋意旨參照）。

五、次按「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。．．．。第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、辦理仲介業務，未依規定與雇主或求職人簽訂書面契約。」、「違反．．．第40條第1款．．．規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為91年1月21日修正公布之就業服務法第34條第1項、第3項、第40條第1款及第67條第1項所明定。又「本辦法依就業服務法第35條規定訂定之。」「營利就業服務機構為雇主仲介外國人或依規定仲介香港或澳門居民、大陸地區人民在臺灣地區從事本法第43條第1項第7款及第8款規定之工作，應與雇主簽訂書面契約。前項書面契約應載明左列事項：一、費用項目及金額。二、外國人或香港或澳門居民、大陸地區人民入境後之交接事宜。三、外國人或香港或澳門居民、大陸地區人民之遣返、遞補事宜。四、違約之損害賠償事宜。」亦分別為87年6月30日修正發布之「私立就業服務機構許可及管理辦法」第1條及第21條所明定。查上開「私立就業服務機構許可及管理辦法」係依據就業服務法於91年1月21日修正前之第35條授權所訂定，雖然本件行為時就業服務法已經修正，而上開「私立就業服務機構許可及管理辦法」未及時修正，但修正後之就業服務法第34條第3項仍就私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，授權中央主管機關定之，故上開「私立就業服務機構許可及管理辦法」於本件行為時仍有其法律授權依據，其中第21條第1項規定「營利就業服務機構為雇主仲介外國人或依規定仲介香港或澳門居民、大陸地區人民在臺灣地區從事本法第43條第1項第7款及第8款規定之工作，應與雇主簽訂書面契約」，適與前揭就業服務法第40條第1款規定「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、辦理仲介業務，未依規定與雇主或求職人簽訂書面契約」相呼應，基本上均要求私立就業服務機構辦理仲介業務，應與雇主簽訂書面契約，雖然行為時就業服務法已經修正，但修正後第46條第1項第9款及第10款規定之工作相同於修正前第43條第1項第7款（家庭幫傭）及第8款（為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關指定之工作）規定之工作。因而從法律整體所表現之關聯意義可以推知立法者有意授權中央主管機關，就私立就業服務機構之許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項，包括辦理仲介業務應與雇主簽訂書面契約有關之事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，不因「私立就業服務機構管理及許可辦法」未及時跟隨就業服務法修正而受影響，其中有關違反就業服務法第40條第1款之處罰要件，基本上限定為「辦理仲介業務，未依規定與雇主或求職人簽訂書面契約」，受規範之私立就業服務機構僅從就業服務法第40條第1款規定之文字，無須查考上開管理辦法，即可明瞭其辦理仲介業務，應依規定與雇主簽訂書面契約，並預見如有違反，包括根本未與雇主簽訂書面契約，及雖有簽訂書面契約，但其內容不符合法令規定之應載明之事項，均將受同法第67條第1項之處罰；至於執行此基本規定有關之細節性事項，包括仲介什麼對象、從事什麼工作始須與雇主簽訂書面契約，書面契約應載明什麼事項等，則委諸上開「私立就業服務機構許可及管理辦法」第21條加以明定，已明確規定授權訂定之處罰要件須與仲介業務及書面契約有關，無論母法本身規定之處罰構成要件或授權訂立處罰要件之範圍及內容均非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，自難謂有違法律明確性原則。尤其該管理辦法第21條第1項將母法所謂「私立就業服務機構」限縮為「營利性之私立就業服務機構」，排除非營利之私立就業服務機構（參見同辦法第3條），「辦理仲介業務」限縮在「仲介外國人或依規定仲介香港或澳門居民、大陸地區人民在臺灣地區從事本法第43條第1項第7款及第8款規定之工作」，更符合具體明確之要求。

六、至於「營利就業服務機構為雇主仲介外國人或依規定仲介香港或澳門居民、大陸地區人民在臺灣地區從事本法第43條第1項第7款及第8款規定之工作」，究應於何時與雇主簽訂書面契約？從就業服務法第40條第1款規定書面契約之本旨在於保障雇主或求職人之權益，並為釐清私立就業服務機構與求職人或雇主間之權利義務，以免私立就業服務機構本其專業知識，而對雇主或求職人之權利有所侵害等情觀之，解釋上應於雙方就委託辦理仲介上開人士來台從事上開規定之工作，達成合意時，即應簽訂書面契約，否則何者為委託人、雇主？何者為受委託之私立就業服務機構及其從業人員？費用項目及金額如何？違約之損害賠償事宜為何？均難以確定，恐有礙主管機關對私立就業服務機構之管理及雇主或求職人權益之保障。尤其營利性私立就業服務機構之員工迭有離職而將其承辦之案件一同帶走之情形，如果該就業服務機構未於接受委託之初與雇主簽訂書面契約，則於發生履約糾紛或違反法令規定時，即難以釐清責任歸屬，此觀行政院勞工委員會於88年9月16日以 (88)台勞職外字第0903729號函釋：「邇來有私立就業服務機構之員工離職，其承辦之案件亦隨之帶走，原私立就業服務機構並未告知雇主及辦理終止委任手續，致雇主申請案件逾期辦理或發生其他糾紛．．．。為減少發生爭議糾紛及釐清責任歸屬，私立就業服務機構接受雇主委任辦理仲介外國人來華工作事宜，應依法主動與雇主簽訂書面契約」等語自明。故私立就業服務機構於接受委託之初至少應與雇主簽訂記載「費用項目及金額」、「違約之損害賠償事宜」之書面契約，始能防範或減少行政院勞工委員會許可聘僱外勞以前有關事務發生爭議。上訴人主張私立就業服務機構代理雇主向勞委會申請聘僱外勞而獲得許可以前，尚無必要與雇主簽訂書面契約云云，核不足採。又上開「私立就業服務機構許可及管理辦法」第21條第2項規定書面契約應載明之事項並非僅涉及主管機關許可聘僱外勞後簽約雙方之權利義務關係，其爭執上開管理辦法第21條第2項第2款至第4款規定之契約應載事項，於勞委會許可聘僱外勞以後才會發生，於其許可前無須簽訂書面契約云云，誠屬因噎廢食，自不足取。何況本件上訴人係因接受委託後根本未與雇主簽訂書面契約而被處罰，並非因書面契約記載之事項不完全而受罰，自無庸論究於行政院勞工委員會許可聘僱外勞以前，私立就業服務機構與雇主簽訂書面契約之必要內容為何。

七、綜上所述，原審判決所適用之法規並無違反法律明確性原則，自無判決不適用法規或適用不當之違法情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異