最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01392號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01392號

上訴人

三陽國際人力資源管理顧問有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

雲林縣政府 臺灣省雲林縣斗六市○○路○段515

被上訴人

號

代表人

甲○○

上列當事人間因就業服務法事件，上訴人不服中華民國93年3月21日高雄高等行政法院93年度訴字第21號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋在案。依該號解釋，認應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，雖推定其有過失，然仍可舉反證證明其無過失，而無須負責，合先敘明。上訴人公司業務運作向由業務人員自行負責承攬接洽，於收齊申請外籍監護工所需之資料後，交由公司行政人員，再由公司行政人員審核確認資料完備後，始向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提出申請。上訴人公司之行政實際上僅能就業務員所提之資料為形式上之審查，不能為實質審查（例如發函「財團法人彰化基督教醫院」（下稱彰化基督教醫院）查證系爭診斷證明書是否偽造）。又診斷證明書係從事醫療業務之醫生所開立，此種證明文書皆完成於診療終了後，質言之，此種證明文書皆係受監護人接受醫師診療後所開立，並經該醫療院所審核後，於該診斷證明文書上蓋立其印信，以昭公信，社會上一般人皆會認為該診斷證明書為真正。從而，上訴人公司之行政人員就形式審查並無違誤，本即可相信該診斷證明文書之真正。從而，若僅依形式審查前開診斷證明書，不僅係上訴人，即連主管機關勞委會亦無法辨識其真偽，則若以此論以上訴人有所過失，顯為過苛。準此以言，上訴人實已盡一般理智而謹慎之人所應有之注意，原審認上訴人有應注意而未予注意之過失，顯有違誤。次查仲介公司旗下之業務專員，與仲介公司之間，其性質應較類似承攬關係，非僱傭關係。查本案之診斷證明書係業務員徐雅琪瞞著上訴人與雇主張榮冠接洽並私自找門路，取得診斷證明書以獲得其個人之業績與收入，上訴人之內勤人員實完全不知徐雅琪所交付之資料竟有偽造，故違反就業服務法第40條第8款之行為人為徐雅琪，而非上訴人。是以，就業服務法第65條第1項既未規定處罰法人（即上訴人），則原審將從業人員執行職務之行為，視為法人之行為，而僅一律處罰法人，有違比例原則。（二）且行政法上雖無同刑法之罪刑法定主義之規定，但依據憲法第23條法律保留之精神，如欲剝奪人民之財產權，必須有法律之明文規定始得為之。而法人在法律上具有如自然人般之權利能力，其為獨立之個體，如欲就法人財產作相當程度之侵害，亦需有法律之明文規定，例如民法第28條、第188條或公司法第23條等規定，均係就法人應連帶負損害賠償責任之規定明文化。除此之外，法人並無需為其受僱人之不法行為負連帶責任，此亦有鈞院50年度判字第110號判例可參。同理，就業服務法第65條並未明文將從業人員之行為視為法人之行為，並規定只處罰法人，由此顯見該條文之處罰客體並不僅限於法人而已，只要是行為人均有可能成為處罰客體。本件之行為人為上訴人之業務人員徐雅琪，並非上訴人，被上訴人所為裁罰，顯然違反就業服務法之規定。徐雅琪並非上訴人之代理人或使用人，因此原審依民法第224條規定，將業務員之行為視為法人之行為而處罰上訴人，其判決適用法規顯然錯誤，上訴人並不須為徐雅琪之個人之過失行為負責。（三）上訴人除遭被上訴人依就業服務法第65條處新台幣（下同）30萬元罰鍰之外，另遭勞委會依同法第69條第1款處停業1年之處分，然此二法條顯係法律競合，故應依吸收或從一重之法理解決，從而，本件已依就業服務法第69條第1款處上訴人停業1年，則不應再處上訴人30萬元之罰鍰。準此，被上訴人處上訴人30萬罰鍰之處分，顯有違一事不二罰原則，理當撤銷。（四）本件原處分機關處分前，並未給予上訴人陳述意見之機會，其僅依上訴人之從業人員徐雅琪之訪談記錄，即認定上訴人有違反上開規定之行為，然徐雅琪與本案有利害關係，其所言根本為卸責之詞，但原處分機關不僅未通知上訴人陳述意見，僅憑徐雅琪之訪談紀錄，即認定上訴人提供不實管道於徐雅琪，使其取得不實之診斷證明書，原處分機關之處分顯屬輕率且違法，其認定過程有明顯重大之瑕疵。（五）綜上所述，原審將業務員之行為視為法人之行為而處罰上訴人，其判決適用法規顯然錯誤，且上訴人已盡其監督注意義務證明自己並無過失，上訴人並不須為徐雅琪之個人之過失行為負責。為此請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

二、被上訴人則以：本件上訴人之從業人員徐雅琪於訪談紀錄中曾述及其經由上訴人公司所提供之資料，而聯絡李先生（應為張榮冠下同）帶訴外人高錫卿之受監護人高林蕊至醫院就診，之後曾打電話至彰化基督教醫院求證，又稱有關李先生之資料是上訴人所提供，上訴人曾說若沒空可請李先生帶受監護人至醫院就醫以開立診斷證明書。本件申請資料「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱欄有上訴人之具名，並有專業人員乙○○之印文，則上訴人提供不實診斷證明書向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工之客觀事實，足堪認定。此復有蓋行政院勞工委員會職業訓練局外勞作業組收文章之雇主聘僱外籍勞工申請表，及雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書影本等附原處分卷可稽。次查本件受監護人高林蕊之診斷證明書雖非上訴人所偽造，惟既係上訴人以受委託私立就業服務機構名義，為雇主高錫卿提出申請外籍家庭監護工時所附上，且係其業務人員徐雅琪委託第三人李先生代辦取得，上訴人對於其業務人員徐雅琪及第三人李先生仍負有適當選任、指示及必要抽查等監督義務，乃上訴人未盡到監督注意義務，至第三人李先生取得偽造之診斷證明書，並經由業務人員徐雅琪交予上訴人申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。上訴人既屬公司組織之私法人，其從業人員因執行職務所為之意思表示及行為，依勞委會92年4月3日勞職外字第0920012086號函示，其效果應直接歸屬於上訴人。故上訴人對其從業人員執行職務行為，應直接負其法律責任。本案訴外人徐雅琪既為上訴人之業務人員，依民法第224條規定，上訴人自難解免過失之責，上訴人復未能舉證證明自己已盡監督注意義務無過失，揆諸司法院釋字第275號解釋意旨，即應受處罰，上訴人主張其無過失及非處罰主體，核無足採。又本件上訴人係違反就業服務法之規定，應負行政罰之責任，與上訴人所舉民法第28條、第188條及公司法第23條等規定，係就法人應連帶負損害賠償之民事責任不同，因此與法律是否就法人與受僱之行為人應負連帶賠償責任作明文規定無關。另參照司法院釋字第503號解釋「．．．除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外．．．。」是本案上訴人違反就業服務法第40條第8款之規定事項，被上訴人依同法第65條第1項之規定，處罰鍰30萬元罰鍰，勞委員會遂依被上訴人所為之處分及同法第69條第1款規定，處上訴人停業1年之處分，於法並無不符，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張本件係因業務員徐雅琪於辦理訴外人高錫卿委任辦理聘僱外籍監護工，在上訴人不知情下，私自聯絡訴外人張榮冠，取得偽造診斷證明書，然係其業務員徐雅琪之個人行為，上訴人並不知情，亦未提供訴外人李先生任何資料給徐雅琪，被上訴人僅聽信徐雅琪片面之詞，且未注意就業服務法並未規定從業人員之行為視為法人之行為，即遽認上訴人有過失而予以處罰上訴人，顯有未合云云；然查，本件上訴人係受訴外人高錫卿委任，向勞委會提出申請聘僱家庭外籍監護工，有「雇主聘僱外籍勞工申請表」上訴人印文、代表人乙○○之印章可參，並為上訴人所不爭，則依就業服務法第40條之規定，上訴人於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務；而上訴人據以向勞委會提出申請聘僱家庭外籍監護工之診斷證明書係屬偽造，並非彰化基督教醫院所開立之事實，亦為兩造所不爭執，並有彰化基督教醫院92年1月17日（92）彰基病歷字第9201050號函附原處分卷可稽，是訴外人徐雅琪既為上訴人之業務人員，依民法第224條：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」規定，上訴人自難解免過失之責；況上訴人對於業務人員提供之診斷書並未盡查核之義務，揆諸司法院釋字第275號解釋意旨，自應受處罰。是上訴人主張本件係業務員徐雅琪個人行為，非上訴人行為，被上訴人僅聽信徐雅琪片面之詞，且未注意就業服務法並未規定從業人員之行為視為法人之行為，即遽認上訴人有過失而予以處罰上訴人，顯有未合云云，並不足採。（二）至上訴人另主張行政秩序罰法草案第5條規定：「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」其既未經立法院完成立法程序，僅屬草案階段，自無拘束原審法院之效力，併予敘明。（三）綜上所述，上訴人之主張並無可採，則上訴人受訴外人高錫卿委任以高林蕊為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人高林蕊之診斷證明書既屬偽造，且未能舉證證明其並無過失情事，是被上訴人以其違反就業服務法第40條第8款規定，依同法第65條第1項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；上訴人起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，因而將訴願決定及原處分維持，並駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第5條第1項、第2項第1款、第4款、第5款、第34條第2項、第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」就業服務法第40條第8款、第65條第1項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院釋字第275號解釋『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰．．．．．．。』故私立就業服務機構違反第40條第8款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．．．．另依民法第535條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」勞委會92年4月29日勞職外字第0920075085號函釋在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第42條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第35條、第36條、第39條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第40條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第40條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管機關之地位，所為闡明法規原意所為之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第40條規定意旨相符，本院自得予以援用，合先敘明。查本件上訴人係私立就業服務機構，接受訴外人高錫卿委任辦理以高林蕊為受監護人名義聘僱家庭外籍監護工之申請許可事項，而於91年8月16日檢附雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書等文件，向勞委會提出申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會調查發現上訴人提出申請時所提供之彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，並非該院所開立，乃於92年3月12日以勞職外字第0920202023Ｂ號函移被上訴人查處；經被上訴人審查上訴人違章屬實，乃以上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，轉據同法第65條第1項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。查上訴人之從業人員徐雅琪於訪談紀錄曾述及其經由上訴人公司所提供之資料而聯絡李君帶高錫卿君之受監護人高林蕊君至醫院就診，之後曾打電話至財團法人彰化基督教醫院求證，又稍有關李君之資料是由上訴人公司所提供，公司曾說若沒空時可請李君帶受監護人至醫院以開立診斷證明書。另李本件申請資料「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受託私立就業服務機構名稱一欄有上訴人之具名，並有專業人員乙○○之印文，則上訴人有提供不實診斷證明書向行政院勞工委員會申請聘事庭外籍監護工之事實，洵屬無效。原判決認被上訴人以上訴人違反就業服務法第40條第8款規定，依同法第65條第1項規定，裁處上訴人30萬元罰鍰，訴願決定予以維持，均予不合，因而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴，經核於法並無違誤，上訴意旨仍執前詞並稱上訴人已受勞委會依就業服務法第69條第1款處停業1年之處分，被上訴人又依同法第65條處30萬元罰鍰，有違一事不二罰原判云云，惟查就業服務法第69條所定停業處分係就特別重大違法情事或多次受罰處分之加重處分，原無違一事不二罰之情形，況二者處罰之性質與種類不同，自無礙於同時採取不同之處罰方法與手段，是被上訴人為達行政相的，對上訴人為罰鍰之處分，自無不合，訴願決定及原判決均予維持，於法均無違誤，上訴聲明求予廢棄原判決，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異