最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01621號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01621號

上訴人

鉅眾國際事業有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

嘉義市政府

代表人

甲○○

上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國93年3月10日高雄高等行政法院92年度訴字第1340號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人接受訴外人陳錦春委託以其父陳博為受監護人名義，於民國（下同）九十一年七月三日向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提出聘僱外籍勞工之申請，惟上訴人申請時提供之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，經勞委會送請核發名義人財團法人彰化基督教醫院（下稱彰化基督教醫院）鑑定結果，其上之筆跡與診治醫師字跡不同而屬不實，勞委會遂於九十二年三月十三日以勞職外字第○九二○二○二○六三Ｂ號函移由被上訴人查處，經被上訴人查處結果認上訴人違反就業服務法第四十條第八款規定屬實，乃依同法第六十五條第一項規定，以九十二年七月二日府社勞字第○九二○○五○八四五號處分書裁處被上訴人罰鍰新台幣（下同）三十萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴主張：㈠上訴人於九十一年六月底間接受雇主陳錦春委託，以陳博為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，經上訴人於九十一年七月三日正式向主管機關提出申請許可，而經勞委會於九十一年七月八日以勞職外字第○九一○六一三三四九號處分准許申請人陳錦春招募外國人乙名，在嘉義市○區○○里○○○街三九號七樓二從事家庭監護之工作。復上訴人於同年十月間亦受勞委會准許聘僱印尼籍外籍監護工來台受聘，僱於陳錦春指定地點工作。惟前述來台工作之外國人（姓名：ＭＡＳＩＲＯＨＳＩＴＩ、國籍：印尼、性別：女、護照號碼：ＡＥ６６２５９６）於受僱後未滿二月，即因故離職而遭遣返回國。原委託人陳錦春竟轉由委任其他仲介公司業者續行申請他人來台工作，並未由上訴人接手後續工作。然上訴人竟於九十二年三月十三日接獲勞委會以勞職外字第○九二○二○二○六三Ｂ號函以提供不實診斷證明書為由，移由被上訴人查處，依就業服務法處分上訴人罰鍰三十萬元，上訴人實難甘服。

㈡依行政程序法第七條及第八條之規定，行政機關所為之行政行為應依比例原則及誠實信用方法，並保護人民正當合理之信賴。行政機關受理人民（含機關、法人團體）申請許可案，依行政處分之類別上，乃屬「形成處分」，亦即對一個非經審查不得從事之行為所作成的同意為之的決定。而根據該行政處分對於上訴人產生「有利」或「不利」之法律效果，亦可稱為「授益處分」。本案上訴人之委託人及上訴人，經受勞委會七日之受件審查後而公告許可之處分，自是依法受有法律效果保障及可信賴之合法處分。㈢行政處分之效力具公定力、確定力、對人民之拘束力、對國家之拘束力，通說基於信賴保護原則，基本上廢棄對象愈合法、授益性質的處分，對行政機關限制愈嚴格，否則將破壞「依法行政」及「信賴保護」等原則。然行政機關受理人民申請而其應依職權調查事實及證據，進而審查准駁與否之行政程序，其廢止之要件與效力亦有所不同（參酌本法第一百二十三條），不得由被上訴人於許可核准文公告後任意藉由發現瑕疵或有重大疏漏而斷然公告廢止，而造成法之不安定性，亦侵害當事人權利。㈣本案之診斷書係由上訴人委託泰豐醫管公司李嘉文協助雇主載病人至彰化基督教醫院就診所開立，其交回至上訴人時連同建保卡及診療費收據，且經初步審查該診斷書病名、醫師囑言、巴氏量表分數、醫生簽章、醫院關防等均有簽章，不疑有他，遂才送件至中央主管機關申請，並經中央主管機關審查後核發許可之處分，又本案於司法機關調查中，相關人李嘉文當庭陳述該違背委託行為係個人所為，上訴人實屬不知情之受害者。足證上訴人依委任關係委託其代辦之事項於法並無不合，亦無與其共同犯罪。況依民法之代理關係觀之，代理人之個人不法行為與本人無關，無實質牽連關係，上訴人於本案中亦為受害者自不待言。退萬步而言，縱上訴人因業務上之一部分工作委任他人完成，就文件之來歷出處，雖無故意犯行，亦不造成過失之責（因該類文書證明資料非專業技術人員或調查人員或審查機關查核，即他人無從發現其真實與否），被上訴人不得以上訴人違反禁止規定或作為義務，即予以裁處。況如前述，上訴人已在在證明上訴人已盡舉證之責，亦直接證明本件係按主管機關之行政程序辦理手續而獲得許可，上訴人顯無過失之可言，上訴人更無違反行政程序法第一百十九條第一款情事，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人則以：上訴人所檢附之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，業經彰化基督教醫院於九十一年十二月二十六日以九一彰基病歷字第九一一二○四二號函稱該證明書之筆跡與診治醫師字跡不同等語，是上訴人受雇主陳錦春委託辦理聘僱外國人之申請許可事項所檢附之診斷證明書，應可認定為不實之資料。「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服務機構名稱一欄有上訴人之具名，並有專業人員王金川（許可證號：000668）之印文，則上訴人提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。「行政處分與刑事判決原可各自認定事實，刑事裁判所認定之事實及其所持法律上之見解，並不能拘束行政機關所為之行政處分。」為勞委會八十六年一月三日台八十五勞職外字第二四○九九七號函釋在案。故「偽造」不實診斷證明書與就業服務法第四十條第八款所規定私立就業服務機構「提供」不實申請資料之行為態樣未合，故上訴人訴稱「李嘉文已當庭陳述偽造不實診斷證明書係他個人所為」，並不影響本件違法事實之認定。依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。復為行政院勞工委員會職業訓練局九十二年四月二十九日勞職外字第○九二○○七五○八五號函明釋在案。本件雇主陳錦春於談話紀錄中與上訴人負責人乙○○之證言雖有不一致之情形，然上訴人接受雇主陳錦春委託辦理聘僱外國人之申請許可事宜，確屬不爭執之事實。上訴人既將受託事（即代辦陳博診斷書之開具）委託李嘉文代為辦理，對李嘉文有關業務之執行，自當盡其必要之管理監督義務，李嘉文未確實將受監護人帶至醫院就診，即以上開不實之診斷書交予上訴人供作雇主陳錦春外籍監護工之申請，上訴人就此「提供不實診斷證明書」一節，自難脫免未盡管理監督義務之疏失故上訴人違反就業服務法第四十條第八款規定之部分，按其情節係屬應注意並能注意而未注意之情形。然被上訴人僅以同法第六十五條第一項規定科處罰鍰之最低額三十萬元，是符合比例原則，於法並非無據，亦無逾越權限之情事等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件外籍家庭監護工之申請人陳錦春及受監護人陳博係居住嘉義市，惟訴外人李嘉文提出之診斷證明書係由彰化基督教醫院所開具，則倘若李嘉文僅係單純陪同受監護人就醫之司機，何以捨棄受監護人平日就診醫院而遠至彰化基督教醫院開具診斷證明書，其於常情已有所違背！尤其本件申請人陳錦春係因上訴人代表人乙○○告訴伊彰化基督教醫院醫師較好，故伊才會選擇彰化基督教醫院等情，業據陳錦春於警訊時陳述甚明，則以目前能通過巴氏量表測定之受監護人，其病情幾為全癱而無自主能力之病人，業據被上訴人訴訟代理人於本院審理時陳述甚明，是倘若本件受監護人陳博之病情達到足以符合申請外籍監護工之程度，實無大費週章，遠赴彰化基督教醫院受檢之必要！而上訴人既為私立就業服務機構，其受委任辦理外籍家庭監護工之申請，本於其專業本即有較高之注意能力，更應對受監護人受檢情形有所認知並進行必須之瞭解及查證行為；然以李嘉文並無任何之醫事經驗，惟上訴人之代表人非但委託李嘉文辦理診斷證明書之申請，更推薦陳錦春選擇彰化基督教醫院，尤其李嘉文事實上並未親自陪同受監護人陳博前去彰化基督教醫院就診，業據李嘉文於警訊時陳述甚詳，凡此種種均悖於常理！然而上訴人代表人對於本件取得之證明有否經合法手續檢查，竟不聞不問，漫不加察！是上訴人對系爭由李嘉文提出之診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。至上訴人代表人於本院審理時雖提出受監護人曾於九十一年六月十三日至彰化基督教醫院之就診紀錄資為爭執，惟僅以該次之門診病歷資料，並不足以申請外籍監護工，為上訴人代表人所是認；而李嘉文自九十一年六月起至同年十月止，即從事偽造診斷證明書等犯行達數十件，業經臺灣屏東地方法院九十二年度訴字第三四五號判處有期徒刑一年八月，復經本院調取該刑事判決書附卷可稽，由此足見即令受監護人曾至彰化基督教醫院就診，然因該次就診係專為申請外勞所為，其又僅為一般門診，尤不足為申請外籍監護工之依據，是上開就診無非係形式之掩護，實則受監護人並未作巴氏量表之檢測甚明，而上訴人既委託李嘉文辦理診斷證明書之申請，則對受監護人之受檢過程，非不能注意，其竟未注意，自有過失甚明。再者，李嘉文於其所犯偽造文書犯行偵審程序中雖陳稱上訴人係屬不知情之業者云云，然刑罰與行政秩序罰之規範目的及構成要件迥不相同，上訴人雖未該當刑罰構成要件行為，然上訴人既委任李嘉文辦理系爭診斷證明書之申請，即負有監督其受檢過程之注意義務，而竟怠於注意，其有過失，諉無足辭。上訴人訴稱受監護人有向彰化基督教醫院掛號就診，且本件係李嘉文之個人行為，上訴人並無過失云云，並無可採。再按就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要；是上訴人受訴外人陳錦春委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人陳博之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，而依前開所述，上訴人就其提出系爭偽造之診斷證明書實有過失，是上訴人主張即令勞委會都未能辨識系爭診斷證明書之真偽，而爭執其無過失云云，尚難採取。

五、本件上訴意旨略謂：本案上訴人之委託人及上訴人，經勞委會七日之受件審查後而公告許可之處分，自是依法受有法律效果保障及可信賴之合法處分；行政處分之效力具公定力、確定力、對人民之拘束力、對國家之拘束力，通說基於信賴保護原則，基本上廢棄對象愈合法、授益性質的處分，對行政機關限制愈嚴格，否則將破壞「依法行政」及「信賴保護」等原則；本案之診斷書係由上訴人委託泰豐醫管公司李嘉文協助雇主載病人至彰化基督教醫院就診所開立，李嘉文當庭陳述該違背委託行為係個人所為，上訴人實屬不知情之受害者。退萬步而言，縱上訴人因業務上之一部分工作委任他人完成，就文件之來歷出處，雖無故意犯行，亦不造成過失之責（因該類文書證明資料非專業技術人員或調查人員或審查機關查核，即他人無從發現其真實與否），被上訴人不得以上訴人違反禁止規定或作為義務，即予以裁處。況如前述，上訴人已在在證明上訴人已盡舉證之責，亦直接證明本件係按主管機關之行政程序辦理手續而獲得許可，上訴人顯無過失之可言，上訴人更無違反行政程序法第一百十九條第一款情事。綜前主張之行政授益處分部分等，均未為原審所判斷，顯屬重大違誤判決不備理由。請求廢棄原判決等語。

六、本院查：

㈠「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人受訴外人陳錦春委託以陳博為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人陳博之診斷證明書既屬虛偽，並上訴人就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則上訴人有違反就業服務法第四十條第八款規定之行為甚明。因將被上訴人依就業服務法第六十五條第一項規定，對上訴人裁處最低額之三十萬元罰鍰之處分及其訴願決定均予維持，駁回上訴人之訴，認事用法核無違誤。

㈡次按行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款所謂「判決不備理由」係指原判決就訴訟標的有關之攻擊防禦方法漏未審酌論斷而言，若原告起訴指摘事項與其訴訟標的無關，受訴法院本無庸加以斟酌，其未於判決理由中予以論斷，亦不生「判決不備理由」之問題。本件上訴人係因不服被上訴人以其違反就業服務法第四十條第八款規定，而依同法第六十五條第一項規定，以九十二年七月二日府社勞字第○九二○○五○八四五號處分書裁處罰鍰三十萬元，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，其訴訟標的顯係上開罰鍰處分是否違法而應予撤銷，核與勞委會於九十一年七月八日以勞職外字第○九一○六一三三四九號函准許申請人陳錦春招募外國人乙名，從事家庭監護工作，旋由上訴人於同年十月間受勞委會准許引進印尼籍外籍監護工來台受僱於陳錦春指定地點工作等授益處分之效力如何，其廢止是否將破壞「依法行政」及「信賴保護」等原則無涉，起訴意旨主張被上訴人於核准聘僱後，不得任意藉由發現瑕疵或有重大疏漏而斷然公告廢止云云，已逾越其訴訟標的範圍，原審自無庸加以斟酌論斷，上訴意旨指摘原判決漏未審酌其所主張之授益處分部分，顯屬重大違誤，判決不備理由云云，容有誤會。

㈢原判決就上訴人接受委任辦理聘僱外國人之申請許可事項，提供不實之雇主診斷證明書，如何具有過失，已詳述其得心證之理由，上訴意旨猶爭執其無過失，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚難謂為適法之上訴理由。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異