94年度判字第01793號｜行政：水利法｜裁判日期：94 年 11 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第01793號上　訴　人　大鴻股份有限公司代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　王東山律師被上訴人　經濟部代　表　人　甲○○ 上列當事人間因水利法事件，上訴人對於中華民國93年5月24日臺北高等行政法院92年度訴字第2725號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人以上訴人擅在臺中縣霧峰鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，違反行為時（下同）水利法第78條第1項第3款規定，依同法第92條之1第1項規定，以91年5月10日經授水字第09120264420號處分書處上訴人（受處分人欄誤載為乙○○，經被上訴人92年3月11日經授水字第09120264420號函更正）罰鍰銀元2萬元（折合新臺幣6萬元），並限於91年8月31日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（上開處分書之科處罰鍰部分，嗣經被上訴人以91年11月15日經授水字第09120215460號函將上開處分書之處罰鍰部分予以撤銷；惟限期91年8月31日前回復原狀等部份，仍予維持）。旋被上訴人所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）人員自91年9月1日起至同年10月15日間，逐日至上訴人上開違規地點複查結果，發現上訴人未於91年8月31日前回復原狀，乃依水利法第92條之1第2項規定，以91年9月16日經授水字第09120266640號等計45件處分書，按日處上訴人（受處分人欄誤載為大鴻實業股份有限公司，經被上訴人92年3月 14日經授水字第09220203680號函更正）罰鍰銀元6千元（折合新臺幣1萬8千元）。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定「關於經濟部91年5月10日經授水字第09120264420號處分部分之訴願不受理。其餘部分之訴願駁回。」上訴人仍不服，遂循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人認定上訴人違反行為時水利法第78條第1項第3款規定，並非適法。⒈本堆砂石為合法參加訴外人大洋、大屯砂石開發股份有限公司（經由被上訴人所屬水利署第三河川局許可），所採取之砂石原料為合法採取，並非盜（濫）採，亦無侵占所有地。本堆置理應於90年7 月28日前搬運完畢，奈何90年7月28日百年水災桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置形成一孤島，所有道路皆不通，使上訴人處於根本無履行原處分所載義務之可能。況上訴人在90年6月提出申請臺中縣霧峰鄉○○○段985－26Ａ烏溪河川公地，擬沿現有河床銜接至北勢湳IK＋540越堤路「運輸便道」案，未經核准，有第三河川局90年6月28日總收文為證。就事實與法理言，第三河川局不准似已肇成上訴人砂石堆置搬遷延宕主因之一。既不准開設便道，卻連續告發科罰，如此行政裁量、便宜行事，實難令上訴人信服。⒉水利法第78條規定：「主管機關為保護水道應禁止事項…在行水區內擅採砂石、堆置砂石…」。若被上訴人指摘就「足以妨礙水流」之構成要件部份，上訴人認其有不當擴張解釋該款之情事，理由為依據水利法施行細則第138條規定：「所稱水道防護範圍，係指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地…」同施行細則第142條規定：「所稱行水區，係指二堤之間之土地，或未築堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」上訴人本堆砂石實際位置為第三河川局規劃定案公布之「河川區」，並非「行水區」。⒊被上訴人指摘上訴人所為，係違反水利法第92條之1第1項，認上訴人所為已致公共危險。惟「致生公共危險」者，以實際上須有具體危險之發生為要件，具體危險之有否，應依社會一般之觀念客觀予以判定。上訴人堆置砂石位置非屬行水區，不符「具體危險之發生」要件。而台電（公有）電塔、輸油管高架橋等其他設施於被上訴人所謂「行水區」設立者，比比皆是，竟處上訴人堆置砂石行為，顯有差別待遇。⒋再目前法令並無讓砂石業者得合法堆放砂石之處，上訴人等業者動輒得咎，如申辦變更為礦業用地，則至少需2年時間，曠日廢時；且系爭砂石堆置約54萬2千442 立方公尺，所需砂石堆置遠超過2公頃以上土地，縱目前被上訴人所屬礦務局已輔導完成變更編定者75場，惟即使全部用作堆置砂石，約可堆置砂石4萬立方公尺。㈡本件「連續處罰」違反一事不二罰原則。綜上本件純係不可抗拒災害及主管機關不當行使裁量所致。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：㈠上訴人主張原處分有違一事不二罰法理一節；查上訴人堆置砂石之行為，前經被上訴人於89年12月26日、90年4月20日、7月27日及91年5月10日分別對上訴人開立處分書，處以罰鍰及限期回復原狀，因有違一事不二罰原則，被上訴人乃以91年11月15日經授水字第09120215460號函將上開3件即90年4月20日、7月27日及91年5月10日處分書之處罰鍰部分予以撤銷。惟限期回復原狀等為符信賴保護原則，應予維持。被上訴人爰至上訴人未依被上訴人91年5月 10日經授水字第09120264420號處分書所定期限回復原狀，被上訴人依行為時水利法第92條之1第2項規定，分別以91年9月16日經授水字第09120266640號等45件處分書，按日處上訴人罰鍰銀元6千元（折合新臺幣1萬8千元），係屬執行間接強制之執行罰，無涉及一事二罰之情事。㈡上訴人訴稱不准開設便道，被上訴人卻連續告發科罰，另上訴人堆置砂石實際地點為第三河川局規劃定案公布之河川區，並非行水區一節；查系爭堆置砂石地點，依臺灣省政府79年8月4日府建水字第153989號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，上訴人所為堆置砂石係屬行為時水利法第78條第1項第3款規定之禁止事項，要不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再查，本件上訴人堆置砂石之行為曾經被上訴人90年4月20日、90年7月27日開立處分書限期回復原狀，上訴人亦自應於90年7月28日前搬運完畢，其主張運輸道經90年7月28日經桃芝颱風沖毀云云，既未積極向主管機關重新申請辦理申請許可，亦難謂無可歸責於己。㈢上訴人訴稱本件不符具體危險之發生要件一節，按上訴人係違反行為時水利法第78條第1項第3款之規定，被上訴人爰依同法第92條之1第1項前段及第2項規定，處以上訴人罰鍰及按日罰鍰至其回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止，與上訴人所稱同法第92條之1規定有關特別刑法之致生公共危險之構成要件，異其處罰條件及目的。㈣上訴人訴稱准建電塔、油管高架橋無妨礙水流與致公共危險，堆置砂石則妨礙水流與致公共危險一節；查河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第28條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬水利法第78條第1項第3款規定之禁止事項，上訴人所述無理由，不足採信。㈤上訴人訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方一節，按砂石堆置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辨理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點。上訴人稱申辦變更為礦業用地期間過長，其間仍須面臨按日處罰，已輔導完成編定業者，係申設砂石碎解洗選場，並非堆置砂石云云，要無礙於前述違規事實之認定等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於被上訴人91年5月10日經授水字第09120264420號處分即訴願不受理部份：⒈按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」、「提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定」分別為訴願法第14條第1項及第77條第2款所明定。⒉經查，上訴人於訴願書中已陳稱係於91年5月14日收受該處分書，上訴人營業所設於臺中縣，扣除在途期間4日，核計其提起訴願期間，自91年5月15日起算，應於91年6月17日屆滿，詎上訴人遲至91年8月15日始提起訴願，有被上訴人收文日期戮可稽，已逾首揭法定不變期間，訴願決定就該部份，自程序上為不受理決定，並無不合。㈡其餘部分：⒈查上訴人堆置砂石之行為，業經被上訴人限期91年8月31 日前回復原狀部份，且此處分內容未經被上訴人91年11月15日經授水字第09120215460號函撤銷。嗣第三河川局人員自 91年9月1日起至同年10月15日間，逐日至上訴人上開違規地點複查結果，發現上訴人未依上揭期限回復原狀，此有被上訴人上揭函及現場取締紀錄等附卷可稽。被上訴人乃依水利法第92條之1第2項規定，分別以91年9月16日經授水字第09120266640號等45件處分書，按日處上訴人罰鍰銀元6千元（折合新臺幣1萬8千元），於法洵屬有據，並無一事二罰等違法情事。⒉次查被上訴人取締日期固兼及例假日，惟被上訴人係依據上揭法條逐日至現場複查後發現上訴人未依規定恢復原狀，乃按日處罰鍰，並無裁量違法情事。縱於例假日至違規現場複查取締，予以處罰，於法亦難謂有違。上訴人所認，尚難採據。⒊系爭堆置砂石地點，依臺灣省政府79年8 月4日府建水字第153989號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有該公告及堆置位置圖可稽，上訴人主張堆置地點非行水區，容有誤解。又堆置砂石係屬水利法第78條第1項第3款規定之禁止事項，與行為人是否侵占國土無涉，亦不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。至上訴人主張90年7月28日桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置地點形成一孤島，上訴人申請「運輸便道」案，又未獲准許，乃導致清除搬運之延宕云云，查上訴人向被上訴人申請之「運輸便道」，係直接穿越河床通抵對岸，被上訴人考量現場尚有其他便道，且穿越河川，有破壞河川生態之虞，乃未准許該便道開設之申請，此為兩造所不爭，並有上訴人提出之申請設施使用河川公（私）地案件書面審查表影本一紙附卷可參。上訴人既負有恢復原狀之義務，自應另行申請其他之運輸便道或利用其他現有便道清除堆置之砂石；況上訴人訴訟代理人亦不否認颱風過後，如不直接搭便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路（見原審法院93年3月30日準備程序筆錄）。準此，上訴人既違法於行水區內堆置砂石，其所負恢復原狀義務，要不因上情而免除。⒋又上訴人係違反水利法第78條第1項第3款之規定，被上訴人爰依同法第92條之1第1項前段規定：「除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處6千元以上3萬元以下罰鍰。」及第2項規定：「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者。」之規定，處以上訴人罰鍰及按日罰鍰至其回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止；其處罰並不以發生具體危險為要件，與上訴人所稱同法第92條之1規定有關特別刑法之致生公共危險之構成要件，異其處罰條件及目的。上訴人主張，容有誤解。⒌上訴人訴稱何以被上訴人准建電塔、油管高架橋，惟竟不准堆置砂石之行為云云；按河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第28條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬水利法第78條第1項第3款規定之禁止事項，兩者不同，要難比附援引。⒍至上訴人訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石一節；按砂石堆置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辦理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點，殊難以申請過程費時或困難，而得違法堆置砂石。上訴人此部論旨，並非可採等由，駁回上訴人原審之訴。四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠水利法第142條規定：「本法第78條所稱行水區，係指左列情形：已築有堤防者，為二堤之間之土地。未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地」，是苟上訴人堆置砂石地點未位於行水區者，自與前開水利法第78條第1項第3款所定違規要件有別。㈡原判決認系爭堆置砂石地點係位於行水區，無非係按被上訴人所提出之臺灣省政府79年8月4日府建水字第153989號公告之烏溪河川區域圖為據。經查，該圖雖載有「河川區域線」、「行水區域線」等字樣，惟該字樣似係被上訴人嗣後另行加註（蓋卷內其他圖面並無此字樣），而非原公告內容，是烏溪之行水區域線是否果如被上訴人所指者，自不無有疑；惟原判決未命被上訴人就上訴人堆置砂石之地點係位於行水區乙節負舉證責任，遽採被上訴人片面之詞，顯有未適用行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，以及前行政法院39年判字第2號判例意旨。㈢又90年7月28日之桃芝颱風造成嚴重水患後，系爭砂石堆置處形成一孤島，所有道路皆無法通行，即便經過下游地區，亦因該地區若非峭壁即為堤防，而堤防禁行車輛，載運砂石之大卡車則更不可能准許行駛於堤防之上，是確實無路可行，此有照片15幀及光碟乙份可稽。既上訴人無路可通，又如何要求上訴人必須於期限內將系爭砂石清運完畢？是被上訴人未審酌上訴人窒礙難行，仍按日處罰，自有濫用權力之虞。原審就前開情事，僅以「原告訴訟代理人亦不否認颱風過後，如不直接搭便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路」等語為據，即認上訴人不得免除所負恢復原狀義務云云，未審酌上訴人於原審所提出之照片，亦未說明不採之理由，且未依職權至現場就是否確無其他聯外道路乙節為勘查，遽認該堆置砂石處確有其他聯外道路，不但有未適用行政訴訟法第133、134條規定之違法，亦有判決不載理由之情，請廢棄改判或發回等語。五、本院按：「主管機關為保護水道，應禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土」，為行為時水利法第78條第1項第3款所規定。「違反第78條第1項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」、「前項行為人，未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。」復為同法第92條之1第1項、第2 項所規定。經查，系爭堆置砂石地點係位於行水區，有被上訴人提出之臺灣省政府79年8月4日府建水字第153989號公告之烏溪河川區域圖為據，上訴人主張該圖所載「河川區域線」、「行水區域線」等字樣，似係被上訴人嗣後另行加註，而非原公告內容，然上訴人就此事實並未舉証以實其說，尚難憑上訴人上述主張，即認臺灣省政府79年8月4日府建水字第153989號公告之烏溪河川區域圖不足為信。另上訴人向被上訴人申請之「運輸便道」，係直接穿越河床通抵對岸，被上訴人考量現場尚有其他便道，且穿越河川，有破壞河川生態之虞，乃未准許該便道開設之申請，此為兩造於原審所不爭執，並有上訴人提出之申請設施使用河川公（私）地案件書面審查表影本一紙附卷可參，又上訴人於原審行準備程序時，亦供稱颱風過後，如不直接搭便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路等語（見原審卷第197頁）。上訴人主張原審未依職權至現場就是否確無其他聯外道路為勘查，遽認該堆置砂石處確有其他聯外道路，有未盡調查証據之情事云云，亦不足採。系爭堆置砂石地點既係位於行水區，上訴人未依被上訴人91年5月10日經授水字第09120264420號處分書所定期限回復原狀，被上訴人乃依行為時水利法第92條之1第2項規定，分別以91年9月16日經授水字第 09120266640號等45件處分書，按日處上訴人罰鍰銀元6千元（折合新臺幣1萬8千元），此係屬執行罰，與上訴人因違規在上開地點堆置砂石所為之處罰（即秩序罰）不同，自無涉一事二罰及權力濫用之情事。從而，原審因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　94　　年　　11　　月　　17　　日第四庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官　林文舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　94　　年　　11　　月　　17　　日書記官　王　褔　瀛

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01793號

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