最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01996號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 94年度判字第01996號

上訴人

台灣電力股份有限公司

代表人

乙○○

被上訴人

臺北縣政府

代表人

甲○○

參加人

行政院環境保護署

代表人

張國龍

上列當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國93年6月9日臺北高等行政法院92年度訴字第2325號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人所屬第一核能發電廠（下稱核一廠）位於台北縣石門鄉乾華村小坑12號，經被上訴人所屬環境保護局於91年11月20日派員稽查，發現其廢料儲存庫等新建工程營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依參加人行政院環境保護署90年6月29日環署水字第0040669號公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」（下稱必要措施）規定，於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」（下稱削減計畫）報請主管機關完成核備並據以實施，違反水污染防治法第18條暨行為時「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」（下稱防治措施管理辦法，該辦法嗣於92年7月30日修正更名為「事業水污染防治措施管理辦法」）第50條第2項規定，被上訴人乃依水污染防治法第46條規定，裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於92年3月1日前補正完成，上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人所屬核一廠，係屬水污染防治法第2條第7款所稱工廠之「發電廠」事業別，於事業設立或變更前，業已依水污染防治法第13條第1項及第2項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件審查核准在案，是無庸另行提出「削減計畫」之必要。至於參加人90年6月29日公告之必要措施，乃係針對非屬適用水污染防治法第13條至第15條之事業…規定之「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」者始足當之，蓋從事一般營建工地或土石方堆（棄）置場，因非水污染防治法第13條第2項所指定公告之事業，而無要求其應提出「水污染防治措施計畫」，是為評估或管制其對環境影響之開發行為，行政主管機關祇得另行頒布並應適用法源位階較低之上開必要措施。㈡系爭廢料儲存庫工程之棄土場，並不須經環境影響評估之程序，純粹採廠區內土石方平衡行為，並無外運造成污染之情事：且系爭棄土場僅供廠區工程內部使用，並無棄土運進或運出廠區等加工、回收、轉運或再利用等之情形，要與一般營業用之土石方堆棄場或營建工地不同，是系爭棄土場亦與前揭「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」之定義均不相符合。另依內政部91年2月26日台內營字第O00000000O之1號函示：「本案申請之廢料倉庫及棄土場皆位於申請基地內，且該棄土場僅處理本案工程所產生之土方，並無『營建剩餘土石方處理方案』之適用」。並參諸行政院92年8月19日函示「修正營建剩餘土石方處理方案」之內容，亦可知系爭棄土場均位於申請之廠區基地內，且僅處理本案工程所產生之土方而已，要與一般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等完全不相同，而無「營建剩餘土石方處理方案」之適用；又依「修正營建剩餘土石方處理方案」之適用規範對象及範圍係指「土石方資源堆置處理場」、「既有處理場所」及「土方銀行」等而言。由此可知，本件系爭棄土場根本並非所謂「土石方堆（棄）置場」之事業別。㈢上訴人所屬核一廠依水污染防治法第13條之規定所提出「水污染防治措施計畫」之內容，係針對事業所產生之廢水而言，而該「事業廢水」，依「防治措施管理辦法」第5條之規定，包括「作業廢水」、「洩放廢水」、「未接觸冷卻水」及「逕流廢水」等部分。據此，上訴人公司所提出「水污染防治措施計畫」之內容，確實包含「逕流廢水」之管制部分在內。㈣復查，被上訴人之前於內政部主持之「核一廠廢料儲存庫特種建築物」審查會中曾要求上訴人確實辦理之事項計有「繳交各項空氣污染防制費」、「提報廢棄物清理計畫書」等4項，並未提及上訴人應提出「削減計畫」乙項，由此可知，被上訴人係事後巧立名目，進而無端要求，至為顯然。至於系爭廢料儲存庫新建工程係依內政部90年1月3日之函示：「本案棄土場部分，請台灣電力公司比照上開函方式辦理，報請經濟部核准並轉送台北縣政府備查。」據此，上訴人前於90年4月24日檢陳「新建廢料庫等工程棄土計畫許可申請書」報請經濟部核備並送被上訴人備查，嗣於90年11月13日亦獲被上訴人同意備查在案，該備查函文中僅要求上訴人公司日後於施工階段，請逕依「營建剩餘土石方處理方案」之參、二項下規定事項辦理即可，均無要求上訴人公司須另提「削減計畫」送審之必要。又，上訴人於報請經濟部核備並送被上訴人備查之「棄土場設置許可申請書」之第5章中，亦提列有關「污染防治措施計畫」在內，事實上亦已慮及逕流水沖刷等問題。被上訴人不應巧立名目，強命上訴人須提出無任何法源依據之「削減計畫」。㈤再者，本件核一廠系爭廢料儲存庫新建工程，因其用途及構造特殊，前業奉行政院核准適用建築法第98條之規定，視為特種建築物，免按建築法全部之規定辦理，而係由上訴人自行規劃設置核准之棄土場，且上訴人亦已將經濟部所核准之「棄土計畫書」轉送被上訴人備查，並據以妥善實施，包括在棄土場下方設置逕流廢水收集管線與盲溝，及於周邊坡崁蛇籠舖設不透水布等，以防止泥水滲出；此外，並設置沉殿池，將收集之逕流廢水沉殿後，始予排放，成效極為良好，施作完成後亦已植生綠美化，目前已變更綠地，按諸參加人即行政院環境保護署93年5月20日所提出之補充答辯狀第4點所述之內容，即已說明：「如屬臨時性質者，以其事業定義所規範之水污染管制辦理。其土石方堆（棄）置之污染行為，依『事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法』第50條第2項規定『採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量』，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫。」，尤足證明參加人亦認上訴人無須於施工前檢具「削減計畫」。㈥況參加人90年2月6日公告「水污染防治法第2條第7款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中有關「營建工地」及「土石方堆（棄）場」之定義顯有不明確之處，上訴人亦無從預見系爭棄土場竟會被被上訴人認定為「土石方堆（棄）場」，是該「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之規定，自不符法律明確性之要求，與司法院釋字第524號解釋所揭授權應具體明確，且須為人民所能預見之意旨不符。綜上，被上訴人及參加人均誤認上訴人系爭工程為營建工地或土石方堆（棄）置場，進而將上訴人公司誤為應適用「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之對象，認用事法洵有違誤，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷等語。被上訴人則以：㈠上訴人所屬核一廠為興建⑴廢料減容熱處理設施⑵低放射性廢料儲存庫⑶新核燃料倉庫各建物所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，而設置棄置場，此有經濟部90年9月21日經國營字第09020245220號函准設置棄土場在案。是核與參加人90年2月6日環署水字第0007593號公告事項五（24）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆（棄）置…之事業定義相符。不容上訴人否認。㈡縱令89年8月間，上訴人業依當時有效水污染防治法第13條之規定，檢具所謂「水污染防治措施計畫」者，此純為上訴人所屬核一廠以核能方式產生電力之核電工廠業，因廢（污）水產生量及收集處理情事，而為該法所管制方式之一。惟至90年後，該廠區內另有堆置大量土石方（廢土），而設置棄土場者，此一行為，另應受參加人90年2月6日環署水字第0007593號公告規範所及，即對該新設堆置廢土之行為，應於施工前檢具「削減計畫」，報請被上訴人完成核備。蓋發電廠本體產生廢（污）水（製程廢水）與棄土堆置所產生逕流廢水（雨水及污染物），二者行為、受管制之法源依據，均有不同。㈢上訴人「營業登記證」所載營業項目，為發電廠，此為公司商業登記管理之行業分類，不得據此排除參加人依水污染防治法第2條第7款所認定環保管制之事業分類及定義。即二者立法上適用對象及涵義不同，互無任何拘束。

㈣上訴人所屬核一廠既設廢土棄置行為，依參加人92年12月30日環署水字第0920092739號函釋：「…土石方堆（棄）置場並無廢水產生量之規範。凡符合該事業定義者，均應依92年8月26日環署水字第0920062155Ａ號公告『營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施』辦理…。」在案。因此，上訴人主張其依水污染防治法第13條規定所檢具「水污染防治措施計畫」之內容及範圍，既已包括且慮及嗣後系爭棄土場之設置範圍內，於法、理、情，均無另行要求上訴人再提出「削減計畫」云云，殊不足採等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依…第18條所定辦法…規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法第18條及第46條定有明文。又按「應收集處理作業環境逕流廢水之事業，其處理逕流廢水之調節池（槽）設計容量，應足以容納計畫收集暴雨強度下作業環境內產生之逕流廢水。前項事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告。」、「非屬第10條第2項指定公告之事業應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥砂蝕量，並於作業環境4周收集逕流廢水以放流口排放。」行為時首揭防治措施管理辦法第10條及第50條第2項亦分別明定。另「新設或新開發行為者，應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施。」經參加人即行政院環境保護署90年6月29日環署水字第0040669號公告首揭「必要措施」在案。㈡經查，上訴人所屬核一廠，因興建廢料儲存庫等新建工程，經經濟部同意設置棄土場，並經被上訴人准予備查，有經濟部90年9月21日以經國營字第09020245220號及被上訴人90年11月13日90北府工養字第364212號函及棄土區附近地形圖等件附於原處分卷可參。查首揭防治措施管理辦法係依水污染防治法第18條授權訂定之法規命令，依該辦法第10條第2項規定，應收集處理作業環境逕流廢水之事業種類由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告，惟中央主管機關即參加人行政院環境保護署尚未指定公告，即尚未限制事業範圍，是以所有水污染防治法第2條規定之事業，均為同辦法第50條第2項規定之「非屬第10條第2項指定公告之事業」，均應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥砂蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放。㈢上訴人所屬核一廠為興建⑴廢料減容熱處理設施⑵低放射性廢料儲存庫⑶新核燃料倉庫各建物所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，而設置棄土場，經經濟部90年9月21日函准設置棄土場及經被上訴人准予備查在案，與參加人90年2月6日公告事項五（24）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆「棄置」之事業定義相符，至於上訴人之棄土有無外運造成污染或回收、轉運處理、加工處理、分類再利用之情事要非所問。至上訴人所提依內政部91年2月26日台內營字第0000000000之1號函示「本案申請之廢料倉庫及棄土場皆位於申請基地內，且該棄土場僅處理本案工程所產生之土方，並無『營建剩餘上石方處理方案』之適用」，該函係就核能三廠之工程所為之函示，並非就本件所為者；而本件系爭棄土場，上訴人係依據臺灣省政府87年2月頒布之「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」及內政部89年5月頒布之「營建剩餘土石方處理方案」及經濟部核備之「臺灣電力公司發電工程自行規劃設置棄土區（土石資源堆置場）審核許可作業要點辦理審查符合設置規定，經濟部於90年9月21日上函准予備查在案者，亦有上訴人90年10月2日電核發字第90091718號函影本附卷可參，是上訴人主張本件無「營建剩餘土石方處理方案」之適用云云，即無可採。又上訴人於其廠區內設置棄土場堆置營建剩餘土石之行為，依上訴人所提出之照片觀之，上訴人並無移置他運之計畫，係為常久堆置於該地，足見並非臨時性者甚明。㈣上訴人另主張依參加人之「營建工地及土石方堆（棄）置場逕流廢水相關規定說明（問答集）」所載「土石方堆（棄）置場：新設或既設之上資場及土石方堆（棄）置場；但營建工地於施工過程中產生之營建廢棄土未運出開發範圍者，仍以營建工地管制。」，上訴人之廢棄土並未運出廠區，應依營建工地管制，而「營建工地係指凡通過環境影響評估之開發行為，施工中或即將施工之營建工地」，本件依內政部90年1月3日台十內營字第908201 4號函，毋需實施環境影響評估，上訴人不需提出「逕流廢水污染削減計畫」云云。惟查，該資料係指「營建工地於施工過程中產生之營建廢棄土未運出開發範圍者，仍以營建工地管制」，並未包括於施工「完工」後未將營建廢棄土運出，而永久堆置於開發範圍者；且其所稱「營建工地係指凡通過環境影響評估之開發行為，施工中或即將施工之營建工地」，亦非指「完工」後之營建工地；況且，本件營建工地在與棄土場分別位在乾華溪二側，並非同一地點，本件並無該問答資料之適用。本件上訴人所設置之棄土場為參加人90年2月6日公告事項五（24）土石方堆（棄）置場，堪以認定。㈤參加人90年6月29日公告之必要措施（即環署水字第0040669號公告內容）係針對「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中『濾出物及泥沙沖蝕量』之必要措施，規定於施工前應檢具「削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，而水污染防治法第13條「水措計畫之逕流廢水」部分所規範者，尚不及於此二污染物。是二者規範意義與適用對象互異。上訴人雖於89年8月間，依行為時水污染防治法第13條之規定，檢具「水污染防治措施計畫」，惟係以所屬核一廠為產生電力之核電工廠業，因發電所產生之廢（污）水產生量及收集處理而提出者，而上訴人係於90年間於該廠區內，另因興建前述建物而產生大量廢土，為將其堆置而設置系爭棄土場；查核能發電事業並不會產生大量一般廢土石，因此本件廢土堆置與上訴人之原來發電廠事業無關，自不屬於發電廠事業範圍甚明，上訴人就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，並不含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物），此觀上訴人所提出之「事業水污染防治許可／水污染防治措施計畫摘要表」內「逕流廢水」均記載為「0（零）」可證，本件上訴人不將因業外施工所產生之廢土清除外運，而於本業之外，另有設置棄土場－符合土石方堆（棄）置場業定義之行為，即應受參加人90年6月29日公告規範之拘束，對該新設堆置廢土場之行為，應於施工前檢具「削減計畫」，報請被上訴人完成核備。等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠系爭工程棄土場並非永久性之土石方堆置場，於施作完成後，已植生綠化。原審誤認系爭工程棄土場係屬長久性質而非臨時性質，就此認事用法即有違誤。上訴人所屬核一廠於廠區內施工期間縱有臨時棄土之「行為」，亦非「土石方堆（棄）置場」。因堆置場之設置須依據「空氣污染防制法」之規定申請設置許可證，本件臨時棄土「行為」確非參加人90年2月6日公告事項五（24）所指「土石方堆（棄）置場」之「事業」，原審有適用該公告不當之違法。況依參加人93年12月22日之公告規定土石方堆置場之堆置體積在3,000立方公尺以上者，即應申請設置許可，上訴人系爭工程棄土場體積在3,000立方公尺以上，卻無須經申請設置許可，可證上訴人上揭主張為可採。㈡上訴人係水污染防治法第2條第7款所定之發電廠，所受規範本較「土石方堆（棄）置場」為嚴格，依舉重明輕之理，依據水污染防治法第13條所提出「水污染防治措施計畫」之內容，確實已包括「逕流廢水」之管制部分在內。原審卻以該防治措施計畫摘要表內「逕流廢水」均記載為「○零」，可證該防治措施計畫表並不含本件逕流廢水（雨水與污染物）為駁回理由，未察前開防治措施管理辦法第5條所定「事業廢水」已包括「逕流廢水」，其係暴雨沖刷所產生之廢水，其特性為不定時、不定量，若平時無暴雨情形，其廢水量即為零，故該防治措施計畫摘要表記載為零，應屬常態，原審有不適用水污染防治法第13條與防治措施管理辦法第5條或適用不當之違法等語。

五、本院按：㈠水污染防治法所欲規範者為各種水污染行為之防治及處罰，是以事業之水污染行為如屬不同之態樣，即應依其各該規定辦理。又該法第13條「水污染防治措施計畫」之逕流廢水，與同法第18條授權訂定之「防治措施管理辦法」第50條第2項所公告「削減計畫」之逕流廢水，二者之法律依據既不同，則二者保護法益及所欲達成之行政目的即不相同，因此，尚難謂該法第13條「水污染防治措施計畫」，包含「削減計畫」之逕流廢水管制部分。㈡經查，水污染防治法第2條第7款所稱事業，係指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業，參加人行政院環境保護署依上開規定，明定土石方堆（棄）置場為：「從事營建工程土石方之堆（棄）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第13條至第15條、第17條、第20條至第22條，第32條規定之事業……。」本件上訴人為處理所屬核一廠興建「廢料減容熱處理設施」、「低放射性廢料儲存庫」及「新核燃料倉庫」產生之棄土，申請在該廠區內設置棄土場堆置，業為經濟部同意備查，此有經濟部90年9月21日經國營字第09020245220號函附卷可稽。足見系爭棄土場，係上訴人核一廠在興建廢料儲存庫工程時，所產生之棄土，加以堆（積）置形成，與上開「土石方堆（棄）置場」定義中之「從事營建工程土石方之堆（棄）置」要件相當，自屬水污染防治法第2條第7款規定之事業，而與上訴人原來發電廠無關，非屬發電廠事業甚明，從而，上訴人就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，尚難含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物）。㈢本件上訴人於本業外，另設置符合「土石方堆（棄）置場」之棄土場，本應受參加人90年6月29日公告規範之拘束，對該新設棄土場，於施工前檢具「削減計畫」，報請被上訴人完成核備並據以實施，詎上訴人竟違反該規定，被上訴人乃依水污染防治法第46條規定，裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於92年3月1日前補正完成，於法並無不合，原審就上訴人之主張為不可採等情，業已詳述其得心證之理由，上訴論旨以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異