最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第564號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第564號

上訴人

三奕科技股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

顧立雄 律師

訴訟代理人

范瑞華 律師

訴訟代理人

吳典倫 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

訴訟代理人

鄭華合 律師

上列當事人間設置土資場事件，上訴人對於中華民國97年7月7日臺北高等行政法院96年度訴字第3133號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、訴外人湧源科技股份有限公司（下稱湧源公司）前於民國89年間向被上訴人申請設置土石方資源堆置場（下稱系爭土資場），經被上訴人准予設置，嗣湧源公司設置完成經被上訴人同意啟用，期限為同意函發文日起合計5年整，並於期限屆滿後1個月內恢復原用地使用。其後湧源公司變更系爭土資場之管理單位為上訴人，由上訴人概括承受湧源公司前經許可經營事項，經被上訴人同意備查。嗣上訴人於期限屆滿3個月前向被上訴人申請營運展期，經被上訴人以上訴人之申請不符行為時桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱桃園縣土石方自治條例）第6條第2項、第7條第2、3、5款規定，遂於95年11月6日以府工建字第0950344248號函（下稱原處分）否准所請，並命其依系爭同意啟用函說明三辦理。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：原處分所依據之桃園縣土石方自治條例第6條、7條乃關於申設之程序規定，於延展申請並無適用之餘地，而該條例第12條展延規定，並無限制之規定，一經申請即應許可。又原處分未記載適用該規定之理由，有違行政程序法第114條第1項及第2項規定。被上訴人既准許上訴人在此一地點設置，基於平等原則事物本質上相同的事件應作相同處理，被上訴人以地點作為否准展延申請之理由，即有裁量濫用之違法。又內政部營建剩餘土石方處理方案(下稱土石方處理方案)係依建築法、內政部營建署組織條例等法律授權訂定之具強制力之法規命令。而桃園縣土石方自治條例係依土石方處理方案之指示與授權所訂定，是該條例第6及第7條規定牴觸土石方處理方案之規定，違反地方制度法第30條第1項規定，應屬無效，原處分依此違法而無效之自治條例規定作成，自屬違法。上訴人依土石方處理方案、臺灣省土資場設置管理要點之規定申請設置土資場，嗣因被上訴人以94年11月29日函告知系爭土資場於許可屆滿期限到期時，應辦理展期，凡此種種使上訴人對「系爭淤泥處理廠得營運至石門水庫淤泥清運工程完工為止，核准期限將屆時得申請展延」乙事產生信賴，原處分否准展延之申請，有違行政程序第8條及司法院釋字第589號解釋闡述信賴保護原則之意旨，系爭土資場原准予設置之目的係處理石門水庫淤泥回收利用工作，故系爭土資場依土石方處理方案、內政部營建署88年9月6日函意旨，可至水庫淤積泥土處理工程完成時始拆除，又因石門水庫上游山坡地濫墾濫伐情狀嚴重，水土復育短期難見成效，水庫淤泥積塞嚴重，原設置目的之工作尚無法完成，故本件自應准許上訴人延展之申請等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應做成准予展延之行政處分。

三、被上訴人則以：被上訴人准予上訴人設置系爭土資場，並於90年同意啟用函有營運期限5年及期限屆滿後1個月內應恢復原用地使用之記載。茲上訴人於營運期限屆滿3個月前提出營運展期申請，惟核其提出之展延營運許可計畫書，系爭處理場設置地點位屬「板新給水廠自來水水質水量保護區」及「鳶山堰重要水庫集水區」範圍內，並其水平距離150公尺範圍內同地段32地號土地之使用類別為一般農業區甲種建築用地，尚有集○○○區○○○○區○○道路寬度亦未達法定寬度，不符行為時桃園縣土石方自治條例第6條第2項及第7條第2、3、5款規定，以原處分否准其請，並無不合。又內政部土石方處理方案並無法律強制效力，且臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點，已自88年7月1日起停止適用，被上訴人就本件之審查自應以桃園縣土石方自治條例為據，無從割裂適用。又依桃園縣土石方自治條例第12條規定於期滿3個月前即須提出申請，當係指給予被上訴人3個月之時間進行核准與否之審查裁量，且該條例亦未規定展延之要件，則參照本院94年度判字第1429號判決意旨，被上訴人即擁有依法裁量處分權，非上訴人申請展延即須准許。況本件原核准附有期限，期限屆至即喪失營運權利，其展期營運必須基於新的展延申請行為並獲得新的展延核准處分，始可取得新的營運權，則此新營運權之產生與新設立實無不同，被上訴人當有參照設立核准條件審查准駁之權無誤，而不涉平等原則問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查土石方處理方案，乃係內政部自行頒訂，而內政部復非屬被上訴人上級自治團體，是桃園縣就縣營建廢棄土處理之法定縣自治事項訂定桃園縣土石方自治條例，為地方自治事項，屬地方政府及公共工程主辦機關主管業務，自無上訴人主張之該自治條例第7條、第8條規定牴觸內政部土石方處理方案之可言。次查，依被上訴人90年同意啟用函說明三所載，是系爭土資場之營運許可係附有期限之行政處分。另參諸上訴人設置系爭土資場所據之土石方處理方案及前此臺灣省土資場設置管理要點並無展延程序之設，則須依期限屆滿時有效施行之相關法規命令申請設置獲准後始得為之。被上訴人以94年11月29日號函促請上訴人於90年同意啟用函之啟用許可期限到期時，應依規定辦理展期或變更，乃單純事實之敘述，非對人民之請求另有准駁。從而，被上訴人依桃園縣土石方自治條例相關規定審核後，以其申請不符桃園縣土石方自治條例第6條第2項、第7條第2、3、5款規定否准所請，並命其依系爭同意啟用函說明三（即於期限屆滿後1個月內恢復原用地使用）辦理，於法即無不合。又本件上訴人係依據桃園縣土石方自治條例規定申請繼續營運，非依內政部土石方處理方案為之，則其執內政部函稱水庫淤積泥土處理工程尚無法完成，自應准許上訴人繼續營運云云，亦嫌乏據。原處分說明二就本件審查之結果亦記載綦詳。又系爭土資場設置完成後，經被上訴人以5年為限同意其啟用營運，則上訴人就其於5年許可期限屆至將喪失營運權利一事，知之甚詳，是被上訴人並無何特定行政行為致上訴人信賴而為不可逆轉之財產或其他權利處置之情事。又營建廢棄土石方處理，為地方自治事項，屬地方政府業務，內政部訂定之土石方處理方案係提供地方政府政策指導原則，僅為該管機關依地方制度法訂（修）定自治法規或規定之參據。另內政部營建署88年9月6日函文及88年11月1日會議記錄並非就系爭土資場設置案之具體特定事件而為，尚無信賴之基礎與事實可言。末按憲法之平等原則形成行政自我拘束，建立此原則無非係為禁止恣意行為。本件上訴人依桃園縣土石方自治條例申請（實為設立申請）展延營運，核與系爭土資場前於89年間申請依據有別，二者顯非相同事件，而無平等原則之適用。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院按：依行為時桃園縣土石方自治條例第6條第2項及第7條第2、3、5款規定：「(土資場設置基地)前項未規定者，其基地聯外道路寬度不得小於十公尺。」、「下列地區不得申請設置：一、‥‥。二、水庫集水區、河川區域內。三、水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離一千公尺範圍內。四、‥‥。五、設置基地其外緣地界與鄉村區、住宅區、古蹟、醫院、學校、文教設施之水平距離未達一百五十公尺者。」經查本件被上訴人准予上訴人設置系爭土資場，並於90年同意啟用函有營運期限5年及期限屆滿後1個月內應恢復原用地使用之記載。上訴人於營運期限屆滿3個月前提出營運展期申請，惟其提出之展延營運許可計畫書，系爭處理場設置地點位屬「板新給水廠自來水水質水量保護區」及「鳶山堰重要水庫集水區」範圍內，並其水平距離150公尺範圍內同地段32地號土地之使用類別為一般農業區甲種建築用地，尚有集○○○區○○○○區○○道路寬度亦未達法定寬度，不符行為時桃園縣土石方自治條例第6條第2項及第7條第2、3、5款規定，原處分否准其請，並無不合。且查(一)土石方處理方案乃係內政部自行頒訂，而非出於法律授權為之，與依法律授權訂定之法規命令即有間。且內政部復非屬被上訴人上級自治團體，另桃園縣就縣營建廢棄土處理之法定縣自治事項，訂定桃園縣土石方自治條例，而營建廢棄土石方處理，係地方自治事項，屬地方政府及公共工程主辦機關主管業務，至內政部訂定之土石方處理方案乃係提供地方政府及公共工程主辦（管）機關執行營建剩餘土石方處理業務相關事項之政策指導原則，作為該管機關依地方制度法訂（修）定自治法規或規定之參據（內政部營建署95年11月7日營署綜字第0952917392號函參照)。從而營建剩餘土石方處理方案，僅屬內政部自行訂定之行政規則，基於尊重地方自治，仍應優先適用桃園縣土石方自治條例，原判決認土石方處理方案非屬法規命令，自無該自治條例第6條及第7條規定牴觸土石方處理方案之規定，違反地方制度法第30條第1項規定無效之情事。上訴意旨認原判決有理由不備之違法，核無足採。至上訴人引用本院94年度判字第1996號等判決，惟該等判決僅論及曾引用土石方處理方案中相關規定，但並未謂該方案即屬法規命令，從而尚未能作為有利於上訴人之依據。(二)另被上訴人94年11月29日府工建字第0940335488號函乃促請上訴人於90年同意啟用函之啟用許可期限到期時，應依規定辦理展期或變更，乃單純事實之敘述，非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果。又內政部營建署88年9月6日88營署綜字第28880號函就土石方處理方案適用範圍所為釋示雖記載：「…可向當地（桃園縣政府等）縣（市）政府主管建築機關申請設置臨時之剩餘土石方堆置處理場所，並於該工程完成後應即無償自行拆除。…」（見原審卷第22頁）、內政部營建署88年11月1日會議結論記載「…業者『可依規定』向公共工程主辦機關、當地直轄市、縣（市）政府…等政府機關申請設置土石方資源堆置處理場所…視實際情形於該泥土處理完成後一定期限，應即無償自行拆（移）除…」（見原審卷第36頁），而上開函文及會議記錄並非就系爭土資場設置案之具體特定事件而為，且亦以當事人應向當地政府主管機關申請設置，亦即仍應由當地政府主管機關視其條件始得許可，並非一俟當事人申請即應予以核准，故自無信賴之基礎與事實可言。上訴意旨主張：依上開函文及會議結論，使上訴人對「系爭淤泥處理廠得營運至石門水庫淤泥清運工程完工為止，核准期限將屆時得申請展延」乙事產生信賴，原處分否准展延之申請，有違行政程序第8條及司法院釋字第589號解釋闡述信賴保護原則基礎，不以具體事件為限之意旨云云，即無可採。(三)另原判決業已敘明桃園縣土石方自治條例第12條「土資場於使用期滿三個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」所稱得於土資場期滿前申請展延者，乃依桃園縣土石方自治條例提出土資場申請計畫經被上訴人核准營運者而言（該自治條例第8條、第12條前段規定參照），是本件上訴人既非依桃園縣土石方自治條例申請設置，則其於被上訴人90年同意啟用函5年營運期限屆至後，雖援引桃園縣土石方自治條例第12條後段規定申請展延，核其所為實係依該條申請設置土資場，核與上訴人管理之系爭土資場前經被上訴人90年函，以5年為限同意該土資場啟用，依土石方處理方案有別，而無平等原則之適用等情甚詳。上訴意旨主張被上訴人就同一地點可否設置淤泥處理場，前後不同評價之差別待遇，有違平等原則之違法，殊無足採。綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異