94年度判字第00222號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：94 年 02 月 17 日

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00222號上　訴　人　聯華電子股份有限公司代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　陳哲宏律師翁雅欣律師被上訴人　新竹市環境保護局代　表　人　甲○○ 參　加　人行政院環境保護署代　表　人　乙○○ 上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國92年7月 22日臺北高等行政法院90年度訴字第6103號判決，提起上訴。本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由本件上訴人經參加人所屬中區督察大隊配合臺灣高等法院臺中分院檢察署稽查合興桶業股份有限公司（下稱合興公司）非法傾倒廢溶劑案時，於合興公司內發現有部分來自上訴人之容器，容器內有有害廢棄物（ＰＨ值小於2廢溶劑），上開督察大隊於民國 89年10月23日循線稽查永隆環保企業社（下稱永隆企業社），89年10月24日及89年11月8日稽查上訴人，發現上訴人之FAB6A、FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F等7廠，將含有ＰＨ值小於2廢溶劑之容器委託未取得有害事業廢棄物清除許可之永隆企業社清除、處理，永隆企業社並將該廢溶劑空桶清運交付合興公司處理，經新竹縣政府環境保護局及被上訴人各依廢棄物清理法第15條、第25條第1項第2款規定，處上開7廠罰鍰各新台幣（下同）6萬元，且責成上訴人對含有ＰＨ值小於2廢溶劑之容器，委託未取得有害事業廢棄物清除許可之永隆企業社，並經永隆企業社將該廢溶劑空桶交付合興公司非法處理所造成之環境污染，負連帶改善責任。其中FAB6A廠違章部分，上訴人對新竹縣政府環境保護局提起行政訴訟，經原審法院以90年度訴字第5303號判決駁回，上訴人提起上訴，復經本院以93年判字第769號判決駁回上訴在案。本件上訴人對FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F等6廠違章部分，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。上訴人主張：（一）原處分認定FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F，6個不同事業機構，違章時間係「89年10月24日下午4時」，而原審判決認定之違章時間係「89年10月23日」經參加人所屬稽查發現，與原處分認定之時間顯不相同，實應撤銷原處分，而非駁回上訴人之訴。（二）依環保署90年5月4日（90）環署廢字第0025843號函釋所稱，上訴人即因工廠所在地新竹科學園區設備有污水處理廠，乃託永隆企業社在其廠內將有害事業廢棄物清洗乾淨後，再運出廠外，且上訴人委託永隆企業社清除廢棄物，前已向被上訴人提出申報，並經被上訴人准予備查，上訴人之行為自無不法。（三）且就FAB8D廠而言，被上訴人早於91年11月1日準備程序當庭認諾有疏失，認諾撤銷。基於被上訴人已自認有過失，原審判決就該部份自應為上訴人勝訴判決，原審判決竟全部駁回上訴人之訴，應有違誤。另經上訴人比對相關資料後，發覺原料廠所提供資料並無法推定系爭廢空桶內之有害廢棄物原屬上訴人所有，原審判決竟為與客觀證據不符之認定。不論證人梁太郎是否有將「物質安全資料表」攜帶至合興公司現場，俾供比對。在證人梁太郎自認未作任何化學檢測之情形下，如何推認桶內物質確係氫氟酸，已有合理之懷疑。且證人梁太郎庭呈之物質安全資料表完全未顯示任何PH值資料，原審判決認定「酸鹼值小於2」即與氫氟酸之屬性相符，顯有違誤。（四）系爭廢空桶係於臺中縣境內之合興公司現場發現，離位於新竹市之聯電廠區距離遙遠，永隆企業社為資源回收再利用後將系爭廢空桶運離上訴人廠區，先堆置於永隆企業社，其後違約清除至合興公司。系爭廢空桶已非上訴人所得以支配，且系爭廢空桶運離聯電六廠之時間無法估計，故廢空桶內物質與上訴人之關聯性本屬薄弱。原審判決認定事實有所違誤。再者，永隆企業社違反合約，將廢空桶出售給合興公司，自始並未告知上訴人，上訴人既不知情，何有「任由」或「委託」永隆將廢空桶交由合興公司混合貯存、清洗或非法傾棄廢溶劑之情事。（五）且按違反廢棄物清理法第13條者，法無處罰規定，廢棄物清理法亦未具體明確就違反廢棄物清理法第13條之行為，授權以命令為處罰之補充規定，原審判決竟援用違反法律保留原則之「設施標準」，顯有違反司法院釋字第313號、第394號解釋之違背法令。退萬步言之，參照91年9月25日修正發布之「設施標準」，已刪除「設施標準」第50條第1項。系爭條文既已廢除，原審判決亦應廢棄原處分與訴願決定為是。（六）永隆企業社派遣人員至上訴人廠區內清洗廢空桶，並將廢水排放至新竹科學工業園區之廢水處理系統妥善處理，並不違反廢棄物清理法，原審判決認定上訴人委託永隆企業社「清除、運送」「未清洗」之有害廢棄物廢溶劑空桶，交付予合興公司，而合興公司非法傾棄廢溶劑於附近溪內，造成環境污染云云，違反證據法則、論理法則與經驗法則。（七）上訴人為配合資源回收政策而清洗廢空桶多年，被上訴人多次同意備查該合約，參加人也多次獎勵上訴人之環保成效。主管機關不曾糾正或導正，人民因信賴主管機關而繼績使永隆企業社派遣環境保護員於廠區內清洗廢空桶，被上訴人竟按上訴人之工廠廠數重複處罰，甚至包括尚未開工者也一併處罰。原審判決未依廢棄物清理法認定違反事實與責任，輕忽上訴人對行政之信賴利益保護，卻逕以上訴人為環境污染之替罪羔羊，實難令人甘服，恐亦無助於環境保護，為此請廢棄原審判決並撤銷訴願決定及原處分等語。被上訴人未提出上訴答辯狀，於原審則以：（一）上訴人將其所產內含有害事業廢棄物之化學桶（並非空桶）交由並無清除、處理有害事業廢棄物許可之永隆企業社清除、處理，上訴人亦未否認。縱如上訴人所言，永隆企業社於上訴人廠區內清洗盛裝容器為真，亦未見上訴人提出任何曾經清洗之證明，甚至當時上訴人是否具有有效清洗廢盛裝容器之設施亦未可知，況所謂之清洗，同屬廢棄物清理法中所定義之處理行為，未獲許可之永隆企業社亦不得為之。上訴人分明縱容永隆企業社非法清除、處理有害廢棄物，猶以「已清洗乾淨」「大肚溪岸與上訴人新竹廠區時空遙遠，亦非廢水排放管道所及」等不存在之辭推託責任，實非一國際知名之高科技公司所當為。（二）上訴人未依廢棄物清理法第13條規定委託經主管機關許可核備清除、處理之機構清除、處理事業廢棄物，視為違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準，本可依法處分，此觀之行政法院（現改制為最高行政法院）88年度判字第1926號判決自明，又因其所牽涉的為有害事業廢棄物，乃依廢棄物清理法第25條第2款處分。處分針對的乃是上訴人委託非法業者清除處理廢棄物之行為。至上訴人之連帶責任：依廢棄物清理法第13條第2項規定：「事業機構委託公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理其事業廢棄物者，如受託人未經許可或違反本法規定，事業機構應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境改善負連帶責任。」上訴人所委託之清除機構永隆企業社未有清除、處理有害事業廢棄物許可，又將系爭廢棄物交由非法業者非法處理，造成環境極大之危害，上訴人自應負清理及環境改善之連帶責任。（三）上訴人所提抽印回收再利用申報聯單，皆係上訴人FAB6A廠所申報之資料，與本案產生系爭有害事業廢棄物之FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F等6廠毫無關聯，益發可證明該6廠所產內含有害事業廢棄物廢桶並未依法清運至資源回收處處理，反而遭合興公司違法濫倒。（四）上訴人所提歷年環保績優紀錄、獎狀及報導等資料，如上訴人所言，並不足以直接證明上訴人與本件污染無關，況依上訴人之規模與其所產廢棄物可能造成的重大危害，上訴人反而更應妥善並控管其廢棄物處理與流向。況上訴人依法須以網路傳輸方式申報事業廢棄物流向說明：依行為時廢棄物清理法第4條、第13條第3項規定及參加人於88年7月31（88）環署廢字第0051592號函可知。（五）有關合興公司查獲之違規桶子依批號認定為上訴人所屬者之文件：上訴人於89年11月18日於合興公司現場現勘查封空桶，依其當日稽查紀錄之附件「合興桶業廢（鐵）塑膠桶貼封作業記錄表」中品名欄位中有記錄中文名稱及批號，其中批號即為參加人認定該桶子為上訴人所有之依據，當日上訴人所屬人員亦到場並於該稽查記錄簽名確認。89年11月3日上訴人提供給參加人清除資料亦顯示89年間上訴人各廠均有交永隆企業社清除之紀錄等語，資為抗辯。參加人於原審以：（一）參加人前督察大隊中區隊配合臺灣高等法院臺中分院檢察署，於臺中縣烏日鄉查獲合興公司非法處理有害事業廢棄物，現場發現大量內含（有害事業廢棄物）之廢棄化學桶，與一般廢棄桶混雜存放，案移前督察大隊北區隊辦理後續事業廢棄物產生源追查等事宜。經查該批一般及有害事業廢棄物（含有氫氟酸、廢顯影液等之廢鐵桶、廢塑膠桶）中計有76桶經上訴人公司人員確認係上訴人位於新竹科學園區內工廠所產生而由上訴人委託永隆企業社聯合將之清除。雖上訴人與永隆企業社訂有「廢棄物委託清理合約」，並經向被上訴人申請備查，惟被上訴人係同意備查該公司之「一般性、資源性事業廢棄物代清除合約」；並經參加人會同臺灣高等法院臺中分院檢察署檢察官至上訴人查得其直接將前述園區內各家工廠所生之有害事業廢棄物，交付僅領有一般事業廢棄物清除許可文件的永隆企業社分別跨廠區清除、清運後集中聯合進行清洗、處理工作後，並由永隆企業社清運至合興公司，已違反行為時廢棄物清理法第十五條之規定。（二）系爭有害事業廢棄物曾經上訴人及永隆企業社確認來自上訴人無誤：上訴人所生之有害事業廢棄物於臺中縣烏日鄉合興公司經臺灣高等法院臺中分院檢察署等相關單位查獲並確認封存無誤，在現場經上訴人自行確認為該公司之有害事業廢棄物，均有上訴人之貨物批號可查比對，另經參加人請相關原料商大洋新技、匯橋、新流等公司提供之資料顯示，貨源所交地點之資料多為聯電聯合倉庫、聯電公司等。另上訴人先係全數將各廠有害事業廢棄物委由永隆企業社跨廠區集中聯合於廠內為混合共同清洗處理、混合共同貯存清除，因此於合興公司查獲之有害事業廢棄物若欲證明非屬上訴人任何其中一廠所有之舉證責任應由上訴人負之。惟上訴人於新竹市轄內各廠委託永隆企業社於各廠內進行有害事業廢棄物收集並跨廠區廠外運輸、集中混合清洗、處理，非法清理有害事業廢棄物之行為明確，依法處分並無不當。（三）就上訴人與永隆企業社所訂契約之形式與內容以觀，應認定為委託清理而非自行清理：即使上訴人未簽訂合約委請永隆企業社將有害事業廢棄物清除至合興公司，但永隆企業社將上訴人之有害事業廢棄物清除至合興公司為不爭之事實。上訴人雖稱為自行清理有害事業廢棄物，但一方面卻又未依行為時廢棄物清理法第16條之規定將有害事業廢棄物貯存、清除或處理之操作及檢測作成紀錄妥善保存，並定期申報直轄市、（縣）市主管機關備查。且上訴人未依行為時廢棄物清理法第13條第3項及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第4條、第5條之規定於該廠之廢棄物清理計畫中填寫及載明自行清理有害事業廢棄物等之相關資料，顯示上訴人於事件之始末均非以自行清理之事實來處理該公司製程所產生之有害事業廢棄物。（四）上訴人將有害事業廢棄物交予未取得有害事業廢棄物清除、處理許可證之永隆企業社清除、處理之事實明確無疑，被上訴人據參加人告發之稽查事實依法處分上訴人各廠行政罰鍰，並無違誤。（五）另上訴人就科學園區內新竹縣轄部分之FAB6A廠所受處分對新竹縣政府環境保護局提起之行政訴訟，業經原審法院90年度訴字第5303號判決駁回在案。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件係臺中高分檢檢察官接獲民眾檢舉，指稱合興公司非法傾棄廢溶劑於大肚溪內，經會同參加人環保署所屬中區督察大隊等單位，於89年10月23日前往稽查，發現大量內含有害事業廢棄物之廢棄化學桶，與一般廢棄桶混雜存放，經桶上之批號請相關原料商大洋新技、匯橋、新流等公司提供之資料查悉屬上訴人公司所有之有害事業廢棄物及其內容物計有氫氟酸空桶殘留物7桶、顯影液空桶殘留物42桶及光阻去除液塑膠空桶殘留物27桶，此有各該公司簡便復函在卷可稽，嗣經參加人所屬中區大隊人員當場以測試紙測試結果，其中屬上訴人FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F等6廠之化學桶中，尚存有ＰＨ值小於2強酸性廢溶劑，核與上訴人使用之氫氟酸之屬性相符，依事業廢棄物認定標準第3條第2項第1款之規定，屬有害事業廢棄物，勘驗時並經上訴人公司人員徐彰孚在場會同簽名確認，凡此亦有原審參加人所屬督察工作紀錄及現場照片等件可按，並據參與稽查之參加人所屬中區督察大隊第4隊督察員梁太郎到庭證述明確。按系爭被查獲尚未清洗之氫氟酸空桶7桶（已清洗之空桶已無法測試其酸、鹼質，均不在其內），既係由供應商按其批號查明其銷售對象而答覆參加人，上訴人對該批空桶係屬其所有亦不爭執，以其桶內之剩餘溶液極少，而其酸鹼值小於2腐蝕性極強等特性，不惟與上訴人使用之氫氟酸之屬性相符，且此種具腐蝕性之氫氟酸空桶，亦不可能有人再將之放置他物，上訴人此項主張自不足採。系爭被查獲之氫氟酸空桶7桶，既經參加人所屬督察當場檢測，測得其為ＰＨ值小於2之強酸性有害事業廢棄物，足徵上訴人所稱其係僱用永隆企業社在其廠內利用其設備清洗乾淨後，再運出廠外，顯屬不實。（三）永隆企業社並未取得有害事業廢棄物清除、處理許可證，依廢棄物清理法之規定，自不得清除事業有害廢棄物，另上訴人又稱，其委請永隆企業社清洗廢棄物，業經報由被上訴人准予核備，不應再被受罰云云一節，查永隆企業社並無有害事業廢棄物清除執照，被上訴人所准予備查者乃係指上訴人之一般事業廢棄物而言，並不及於事業之有害廢棄物，本件如前所述，經檢察官會同參加人中區大隊人員在合興公司現場查獲之空桶內，現場測試含有強烈之ＰＨ值小於2之強酸性有害事業廢棄物，足證上訴人係未經清洗即運出廠外，任永隆企業社將之交付無清除廢棄物執照之合興公司混合貯存、清洗，其清洗後之廢水亦未經處理即任其流至附近河中，嚴重危害國家環保生態。按廢棄物清理法第13條第2項規定：「事業機構委託公、民營廢棄物清除、處理機構清除、處理其事業廢棄物者，如受託人未經許可或違反本法規定，事業機構應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善負連帶責任。」上訴人委託未具清除有害事業廢棄物執照之永隆企業社清除、運送有害廢棄物廢溶劑空桶，交付予未具清除廢棄物執照之合興公司，而該公司非法傾棄廢溶劑於附近溪內，造成環境污染，嚴重損害國家環保生態，上訴人因依前揭規定命負連帶改善責任，自非無據；且上訴人各廠有不同之工廠登記證及分別有環保單位之管制編號，係為不同之獨立單位，各單位分別與永隆企業社有交付任其跨區清運後聯合集中清理有害事業廢棄物之行為，被上訴人乃依廢棄物清理法第15條及第25條第2款規定，各處罰鍰6萬元，合計36萬元，顯非一行為數罰。是原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱妥適，乃駁回上訴人之訴。本院查：本件係臺中高分檢檢察官接獲民眾檢舉，指稱合興公司非法傾棄廢溶劑於大肚溪內，經會同參加人所屬中區督察大隊等單位，於89年10月23日循線稽查永隆企業社，89年10月24日及89年11月8日稽查上訴人，發現上訴人有違章行為，原處分記載違章時間係「89年10月24日下午4時」，原審判決則載「89年10月 23日」經參加人所屬稽查發現，二者並無不合，上訴人主張原審判決與原處分違章行為時間認定不相同，應撤銷原處分，而非駁回上訴人之訴，原審判決有主文與理由矛盾之違法，尚非可採。又按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」行為時廢棄物清理法第15條定有明文。次按「本標準依廢棄物清理法第15條規定定之。」、「事業機構未依本法第13條第1項之規定清除、處理事業廢棄物者，視為違反本標準。」行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱方法及設施標準）第1條及第50條第1項亦分別定有明文。再按「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第23條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，衹能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定。」亦為司法院釋字第402號解釋理由書所揭示在案。本件有關違反事業廢棄物清除處理之行政處罰，行為時廢棄物清理法第25條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第15條授權行政機關訂立者僅係事業廢棄物清除處理方法、設施標準，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者。故方法及設施標準符合前揭釋字第402號解釋理由書授權明確性之意旨，尚無違法律保留原則，原審判決予以適用，於法尚無不合。至廢棄物清理法事後修正，於第36條明文規定事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準之法源，及違反舊法第13條規定者列入新法第28 條第1項處罰之範圍，均僅係使法律規定更明確而已，尚難以此推論行為時該標準有違法律保留原則而不得適用。上訴意旨仍爭執原審判決適用該標準有違法律保留原則云云，核無可取。次查上訴人與永隆企業社所訂之合約名為委託清理合約，已標明其為委託清理契約，且於契約中約定每桶清洗費50元，上訴人亦自承係委託永隆企業社代為清理事業廢棄物，自無環保署90年5月4日（90）環署廢字第0025843號函之適用。又查上訴人交予永隆企業社代為清理含有氫氟酸、廢顯影液之廢鐵桶、塑膠桶，在未被清洗前，該廢桶仍屬有毒廢棄物。上訴人將之交由未取得有害事業廢棄物清除、處理許可證之永隆企業社於廠內清洗，清洗後再與一般事業廢棄物運出。此為原審判決確定之事實，且為上訴人所不爭執。按清洗含有毒物質之廢容器，交由永隆企業社將廢容器運出，係屬收集及運輸之行為，是以原審判決認上訴人成立本件違章行為並維持原處分罰鍰處分，並無不合。上訴意旨猶以：其委託永隆企業社清洗廢容器，清洗後之廢容器屬於一般事業廢棄物，由永隆企業社清運不構成違章云云，尚屬誤解而無可採。再查本件原處分為處罰上訴人FAB8A、FAB8B、FAB8C、FAB8D、FAB8E、FAB8F等6廠將有害事業廢棄物交予未取得有害事業廢棄物清除、處理許可證之永隆企業社清除，並非處罰上訴人清運有毒事業廢棄物至臺中合興公司，未向新竹市政府申請清除核備。故參加人於臺中縣烏日鄉查獲合興公司非法處理有害事業廢棄物，該廢棄物是否為上訴人所屬事業產生之廢棄物，並非本案之訴訟標的，是上訴人以並無證據證明在臺中縣烏日鄉查獲合興公司非法處理有害事業廢棄物為其生產乙節，顯與本案判決結果無關，該爭執難謂原審判決有違證據法則之違背法令情事。又按行為時廢棄物清理法第25條及第15條規定之意旨，係在處罰有害事業廢棄物貯存、清除或處理之方法及設施，未符合中央主管機關之規定之行為，是其處罰之對象為事業。而事業之定義，在廢棄物清理法並未規定，但在水污染防制法第2條第7款則規定：「事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」足見工廠在環保法規，自仍得作為受罰之對象。經查上訴人各廠有不同之工廠登記證及分別有環保單位之管制編號，應為不同之事業，而各事業單位分別與永隆企業社有交付清理有害事業廢棄物之行為，係為各別之行為，並非一行為，原處分就各廠為裁罰，並無不合，亦經原審判決敘明甚詳，上訴意旨復加以爭執，亦難認有理。復按在行政法規的適用上，以實體從舊、程序從新為原則，改制前行政法院56年判字第81號、72年判字第1651號著有判例，上訴人主張本件違章行為後，91年9月25 日修正發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，已刪除第50條第1項。系爭條文既已廢除，上訴人不應再受罰，自無可採。末按「當事人於言詞辯論時為訴訟標的之捨棄或認諾者，以該當事人具有處分權及不涉及公益者為限，行政法院得本於其捨棄或認諾為該當事人敗訴之判決。」，行政訴訟法第二百零二條定有明文。是捨棄或認諾行為須於言詞辯論時，以言詞陳述之，且須不涉及公益，本件上訴人委託未具清除有害事業廢棄物執照之永隆企業社清除、運送有害廢棄物廢溶劑空桶，交付予未具清除廢棄物執照之合興公司，而該公司非法傾棄廢溶劑於附近溪內，造成環境污染，嚴重損害國家環保生態，事關公益，縱被上訴人於91年11月1日原審準備程序就對FAB8D廠之處分，認諾撤銷，仍非法之所許，上訴人主張原審判決就該部份應為上訴人勝訴判決，亦非可採。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 2 月 17 日第五庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官　林文舟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 2 月 17 日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00222號

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