最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00446號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00446號

上訴人

南寶交通企業有限公司

代表人

甲 ○

被上訴人

交通部公路總局

代表人

乙○○

上列當事人間因違反公路法事件，上訴人對於中華民國92年10月7日臺北高等行政法院91年度訴字第4390號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人前於民國90年11月27日，以書面向被上訴人申請購入幸昌交通有限公司所有JM─959號營業大貨車，經被上訴人審核上訴人所檢送之資料，尚欠缺台南縣貨運公會核發之有效會員證書影本，爰依汽車運輸業管理規則第23條規定，以90年11月30日90嘉監麻字第9018622號函請補正，上訴人不服，提起訴願，並經訴願機關作成不受理決定在案。嗣上訴人於91年5月9日就同一事由再次向被上訴人提出書面申請，並表示無法補送有效之會員證書影本，被上訴人遂再否准所請，上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人於90年7月2日令公布修正「汽車運輸業管理規則」第23條增列第2項條文規定汽車運輸業者向公路監理機關申辦轉讓、變更公司行號組織名稱、地址或負責人、增加營業種類、變更資本額或增減資產、抵押財產等項業務，應備具當地該業同業公會核發之有效會員證書影印本，始得辦理。換言之，業者必須參加縣市貨運公會，始得向公路監理機關申辦各種業務，以達被上訴人強迫業者參加公會之目的，但憲法第14條保障人民有自由參加各行各業之權利，被上訴人對未參加貨運公會之業者，不核准其申辦各種發展運輸業務及財務調度，影響業者營運，且依憲法第15條規定，業者有權利要求公路監理機關扶助及核准有關發展業務之各項申辦案件、公路監理機關不得因業者未參加貨運公會，就不核准業者申辦各種業務，而剝奪業者生存權，因此被上訴人令公布修正「汽車運輸業管理規則」第23條增列第2項條文剝奪業者自由權、生存權，顯牴觸憲法第14、15條規定。又「汽車運輸業管理規則」雖係依據公路法第79條授權被上訴人就各種汽車運輸業之申請、營運及監督、管理等訂定法規命令以資規範，但絕無授權被上訴人訂定以限制業者權利，強迫業者參加貨運公會，以保障公會組織健全之意旨。根據司法院釋字第313號解釋及第394號解釋，被上訴人於90年7月2日令公布修正汽車運輸業管理規則第23條第2項增列條文對未參加貨運公會汽車運輸業者裁罰性行政處分之構成要件與法律效果，法律授權之依據等均有欠明確，與憲法保障人民權利之意旨不符，該修正條文依法無效，應停止適用。另政府在戒嚴時期，停止憲法賦與人民集會結社自由權，因時空背景之需，訂定商業團體法第12、63、64條等法令，限制人民自由權，強制業者參加公會，加以管制各行各業，然政府自76年宣佈解嚴近15年來，已邁進民主自由法治之國家，商業團體法第12條、第63條及第64條限制人民自由權利的條文解嚴後悉屬違憲之法令，準此，被上訴人修正「汽車運輸業管理規則」應依據行政程序法第4條、第150條第2項、第158條第1項第1款及第174條之1等規定，不該以「汽車運輸業管理規則第23條第2項課予汽車運輸業者申辦監理業務時應備具當地該業同業公會核發有效會員證書影印本之義務，係配合商業團體法第12條第1項規定而訂定，並無以法規命令限制汽車運輸業者自由權利及逾越法律授權範圍之情事」為由。公路法第79條第5項規定，授權被上訴人訂定「汽車運輸業管理規則」之內容與範圍，但並未具體明確授權訂定涉及汽車運輸業者自由權利之限制，因此被上訴人未經法律具體明確授權，恣意濫用職權修改「汽車運輸業管理規則第23條」增列第2項，強迫業者參加公會。被上訴人為圖利公會集團，藉配合商業團體法第12條第1項規定，逾越憲法第23條之必要限度，侵害汽車運輸業者，在憲法上保障之結社自由權利，藐視法律與憲法，其維護公會，打壓業者，更不符合法律上的比例原則，既違法又違憲，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、被上訴人則略以：公路法第79條以概括授權訂定汽車運輸業管理規則，參酌司法院釋字第538號及第394號解釋意旨，此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就各類汽車運輸業者之申請、營運及監督管理等不涉及裁罰性行政處分之事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令以資規範，應足認於法有據。又汽車運輸業管理規則第8條前段及第23條第2項之修正係配合商業團體法第12條第1項之規定，惟現行公路主管機關在核發營業執照時，雖指示新公司應於開業後加入公會，但公司開業後，經常藉詞未能及時加入，此部份修正即在落實「業必歸會」之規定，以強化公路主管機關與公會之溝通功能，是汽車運輸業管理規則第23條第2項並無以法規命令限制汽車運輸業者從事工作並有選擇職業之自由權利，亦無逾越法律授權之情事。而僅就職業選擇自由個人所應具備條件所為之限制，非涉裁罰性條件，於憲法保障人民工作權之規定並無牴觸。是上訴人申購車輛，因涉增減資產，被上訴人所屬麻豆監理站要求上訴人應備具台南縣貨運公會核發之有效會員證書影本，並無不妥等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：查汽車運輸業管理規則，固係依公路法第79條第1項以概括授權訂定，惟依同條第5項規定復將授權範圍再明確定為「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制，禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止運輸業營業執照之條件」等事項，參酌司法院釋字第394號解釋意旨，此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確訂為汽車營運者就何特定事項應遵守及限制之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就各類汽車運輸業者之申請、營運及監督管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，次查汽車運輸業管理規則第8條及第23條經交通部於90年7月2日修正，在第8條前段增訂汽車運輸業應「檢附公會核發之有效會員證影本」報請公路主管機關備查，並在第23條增訂第2項「汽車運輸業申辦前項第1款至第5款事項，除第1項所應備具文件外，並應備具當地該業同業公會核發之有效會員證書影本，始得辦理」。此二條之修正係配合商業團體法第12條第1項「公司、行號應於開業後1個月內，加入該地區商業同業公會」之強制業者入會之規定，否則現行公路主管機關在核發營業執照時，雖指示新公司應於開業後加入公會，但公司開業後，經常設詞未能及時加入，此部分修正案即在落實「業必歸會」之規定，以強化公路主管機關與公會之溝通功能，此有被上訴人所提出修正上開條文之修法理由對照表可參，從而汽車運輸業管理規則第23條第2項課予汽車運輸業者申辦監理業務時應備具當地該業同業公會核發有效會員證書影本之義務，除係配合商業團體法第12條第1項規定而訂定外，復屬公路主管機關依公路法第79條第5項對汽車運輸業者為營運監督、營運應遵守及限制所為規定事項，而倘任由未加入公會之運輸業者為汽車運輸業管理規則第23條第1項所列各款之變更，因該條項所列各款變更，涉及運輸業者公司重大變動，倘業者未加入公會自無法藉由公會組織而達成商業團體法所列商業團體存在之社會公益之功能，致影響及大眾安全、財產之權益問題。而交通部係公路主管機關基於其職權，並配合商業團體法第12條第1項而規定，而為汽車運輸業管理規則第23條第2項之修正，即課予汽車運輸業者申辦監理業務時應備具當地該業同業公會核發有效會員證書影本之義務，並無以法規命令限制汽車運輸業者自由權利及逾越法律授權範圍之情事。上訴人稱上開修正條文違反憲法保障人民自由結社、工作、生存權及法律保留原則，即無可採。再者，商業團體法第63條第1項及第64條亦分別就不依法加入商業同業公會及不依章程規定標準繳納會費之公司、行號，訂有相關之處分規定，是上訴人在90年5月9日申請書中表示其自77年即退出台南縣貨運公會，致無法取得該業同業公會核發之有效會員證書影本乙節，不論其係不加入商業同業公會，或係不依章程規定標準繳納會費，均已違反上開商業團體法相關規定，上訴人既無法提出汽車運輸業管理規則第23條第2項規定應檢附之有效會員證書影本，被上訴人以91年5月13日91嘉監麻字第9107311號函否准所請，自無不合，訴願決定，予以維持亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張交通部於90年7月2日令公布修正「汽車運輸業管理規則」第23條, 對未參加工會者，不准申辦「轉讓」等五項業務之裁罰性行政處分，強制業者必須參加公會，剝奪業者自由權利，顯牴觸憲法第14條、第15條、第22條及中央法規標準法第5條第1項第2款、同法第6條、行政程序法第158條第1項第2款之規定。又原判決稱「被上訴人為配合商業團體法第12條第1項規定修正汽車運輸業管理規則第23條第2項法規命令為有理」，但查商業團體法非汽車運輸業管理規則之母法，且商業團體之中央主管機關是內政部，是所謂「配合」顯然於法無據。況且若落實「業必歸會」以強化公路主管機關與公會之溝通功能，則憲法第14條顯為具文。另依汽車運輸業管理規則第23條第2項規定，汽車運輸業者不參加公會無會員證影本，公路監理機關就不准業者申辦各種監理業務，顯然限制業者自由權利，逾越法律授權範圍，原判決既理由矛盾又違背法令，，爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。經查「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」、「命令與憲法或法律牴觸者無效。」、「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範園與立法精神。」、「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」憲法第23條、第172條、行政程序法第150條第2項及第158條第1項第1款、第2款分別定有明文。另「建築法第15條第2項規定『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。」亦經司法院釋字第394號解釋在案。是國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度。然而法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。而交通部係公路主管機關基於其職權，並依商業團體法第12條第1項而規定，而為汽車運輸業管理規則第23條第2項之修正，即課予汽車運輸業者申辦監理業務時應備具當地該業同業公會核發有效會員證書影本之義務，尚難認係以法規命令限制汽車運輸業者自由權利或已逾越法律授權之範圍。從而被上訴人以上訴人辨理申購車輛登記，涉及增減資產，其未備具貨運公會核發之有效會員證書影本，因而否准上訴人之申請，揆諸前開規定，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即汽車運輸業管理規則第23條第2項修正課予汽車運輸業者申辦監理業務時應備具當地該業同業公會核發有效會員證書影本之規定，是否違反憲法或法律保留原則乙節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開憲法及法令規定、解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異