最高行政法院(含改制前行政法院) - 94年度判字第00844號（證券交易法）

最　高　行　政　法　院　判　決 94年度判字第00844號上　訴　人　甲○○ 被上訴人　行政院金融監督管理委員會（承受財政部證券暨期貨管理委員會業務）代　表　人　乙○○ 上列當事人間因證券交易法事件，上訴人對於中華民國93年1月8日臺北高等行政法院92年度訴字第344號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件上訴人係尖美建設開發股份有限公司（下稱尖美公司）之法人董事中央投資股份有限公司（下稱中央投資公司）之代表人，因尖美公司為一股票上櫃公司，截至89年9月30日止，其實收資本額為新臺幣（下同）3,866,469,060元，已發行股份總額為386,646,906股，依行為時公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則（下稱查核規則）第2 條第4款之規定，全體董事最低應持有5％股份即19,332,345股。惟據尖美公司89年9月份公司內部人股權變動表核知，該公司全體董事持股總數合計僅有18,101,171股，未達前開成數標準，故尖美公司旋於89年10月16日以（89）尖建管字第0340號函請全體董事於文到1個月內補足法定持股數，而被上訴人復於89年10月26日以台財證㈢第88346號函請尖美公司於89年11月25日前將該公司全體董事持股補足情形陳報，嗣依尖美公司陳報之89年11月份股權變動表顯示，該公司全體董事之總持股數仍為18,101,171股，其並未依限補足持股數，被上訴人爰對尖美公司全體董事以90年3月28日 台財證㈢第000779號處分書（下稱原處分）處罰鍰600,000 元。上訴人不服，循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：㈠上訴人固為中央投資公司之代表人，惟中央投資公司自89年10月起，即無意參與尖美公司之經營管理，因而於同年11月24日發函尖美公司辭去其代表人王統及甲○○（即上訴人）之董事職務（同年月28日正式生效），自無於89年10月16日至同年11月16日之補足期限內補足尖美公司董事法定持股成數之義務，即其代表人即本件上訴人不應受罰。㈡尖美公司因法人董事百利富投資有限公司（下稱百利富公司）於89年8月間轉讓1,500,000股，致全體董事於89年9月份持股數未達法定成數，其事由乃不可歸責於中央投資公司，亦非其所可預期，依司法院釋字第275、521號解釋意旨，不應受罰；應由轉讓持股之該董事負責補足方符公允；否則拋售持股之董事，如於補足期限內，轉讓超過選任當時所持有之公司股份數額二分之一者，其董事資格當然喪失，反而可以豁免處罰，難謂公平。查核規則強課未轉讓持股而與本件不足成數無關之其餘董事負擔此項補足義務，顯非允當，而與上揭司法院解釋所揭行政罰仍須以過失為其責任條件之基本原則有違。㈢查核規則雖係依據證券交易法第26條第2項訂定，證券交易法第178條第1項第4款亦就董事違反該規則者設有處罰規定，惟上揭證券交易法2條文並未授權查核規則以「全體董事人」為處罰之對象，是該規則第8 條以「全體董事或監察人」為處罰對象之規定，顯然違反授權明確性原則而無效。㈣證券交易法第26條及查核規則之目的，旨在強化董監事對於公司之向心力，藉以穩定公司經營，進而保障投資人之權益，此等規定對於有意積極參與公司經營之人或有正面意義，惟就無意繼續參與公司經營之人則顯無必要。惟被上訴人不論董事有意或無意繼續參與公司經營，一律課予董事先行補足股份之義務，一方面限制了中央投資公司轉讓股份之自由，另一方面則強制其必須增加持股，強令其在「巨額購股支出」與「行政罰鍰」中選擇，其侵害人民之財產權至鉅，顯與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違。為此，請判決撤銷訴願決定及原處分等語。被上訴人則以：㈠為增強董事、監察人對公司之向心力以穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，證券交易法第26條第1項明定公開發行公司其「全體」董事及監察人應持有公司一定成數之記名股票，亦即課賦「全體」董事、監察人應持有公司一定成數股份之義務，且為落實立法目的，同條第2項授權被上訴人訂定查核規則，違反者依證券交易法第178條第1項第4款及第2項規定予以處分，而該規則亦依上揭立法意旨，於第8條以「全體」董事、監察人為義務主體暨處罰對象予以規範；董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人，符合授權明確性原則。此與證券交易法第179條規定法人違反證券交易法規定者，應依本章各條之規定處罰其為行為之負責人之情形並不相同，當無逾越法律授權範圍，自屬適法。㈡公司董事之法定義務，始於就任、終於解任，故縱中央投資公司已於89年11月28日解任，惟前揭補足期限依規定係於同年月16日屆滿，中央投資公司於補足期限時仍屬在任，自仍應予處分等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠⒈按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「有左列情事之一者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰：．．．違反主管機關依第26條第2項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。」分別為行為時證券交易法第26條及第178條第1項第4款所明定。⒉次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：．．．公司實收資本額超過20億元者，全體董事持有記名股票之股份總額不得少於百分之五，．．．。但依該比例計算之全體董事或監察人所持有股份總額低於前款之最高股份總額者，應按前款之最高股份總額計之。」「公開發行公司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第2條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後1個月內補足之。」「公開發行公司之全體董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人所持記名股票之股份總額低於第2條所定之成數時，全體董事或監察人應於1個月內補足之。．．．第1項之期限，自本會或公司通知之日起計算。」及「全體董事或監察人未依第4條及第5條規定期限補足第2條所定持股成數時，依證券交易法第178條第1項第4款規定處罰全體董事或監察人。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人。」分別為行為時查核規則第2條第4款、第4條、第5條及第8條所規定。㈡經查：⒈證券交易法第26條第1項規定課賦公開發行公司「全體」董事、監察人應持有公司一定成數記名股份之義務，以增強其對公司之向心力，穩定公司經營，並進而保障投資人之權益，且為落實立法目的，同條第2 項授權被上訴人訂定查核規則。公開發行公司之「全體」董事、監察人既為證券交易法第26條第1項所規範之義務主體，查核規則第8條第1項之規定亦以公開發行公司之「全體」董事、監察人為規範主體，即「全體」董事、監察人負有依規定期限補足持股成數之義務，違反者依證券交易法第178 條第1項第4款規定處罰「全體」董事或監察人，該「全體」處罰之規定，經核與母法之立法意旨並無違背。又依查核規則第8條第2項規定，董事或監察人以法人身分或以法人代表人身分當選者，處罰該法人負責人或代表人，核亦無逾越法律授權範圍。抑且，證券交易法第178條第1項第4款授權查核規則就其構成要件為補充之規定，該規則之授權依據固為證券交易法第26條第2項，而有關公開發行公司董事、監察人股權成數之限制係以證券交易法第26條第1項為據，相互對照以觀，證券交易法第178條第1項第4款之授權內容及範圍已屬具體明確。是上訴人主張：查核規則違反「授權明確性原則」與「行政罰之基本原則」云云，並不足取。⒉公司董事、監察人之法定義務，原則上，始於就任，終於解任。認定是否違反證券交易法第26條及查核規則，自應以董事、監察人之就、解任時點，定其是否應盡持有公司一定成數股份之義務。本件尖美公司89年9月份全體董事持股不足，縱如上訴人所述中央投資公司已於89年11月28日解任，惟前揭補足期限依規定係於公司通知1個月內，即於89年11月16日屆滿，該法人董事當時仍屬在任，且該期間全體董事亦無買進持股之事實，足見全體董事（包括本件法人董事中央投資公司）違反持有一定成數股份之義務，且未於規定期間內補足持股甚明。㈢關於上訴人主張：原處分係限制中央投資公司轉讓股份之自由，亦強制該公司必須增加其持股，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨云云，因證券交易法第26條及董監事股權成數規則之立法意旨及目的，係在於增強董事、監察人對公司之向心力，穩定公司經營並保障投資人之權益如前述，所維護之公益顯然大於上訴人個人之利益，上訴人以此主張，委無足採。㈣上訴人又主張：法人董事百利富公司轉讓持股，係不可歸責於中央投資公司之事由，應由百利富公司自行負責云云。查證券交易法第26條規定既係以「全體」董事為補足持股義務人，亦即「每一董事」均負有使全體董事總持股數符合成數之義務，是本件縱因法人董事百利富公司轉讓持股致全體董事持股不足，尖美公司所有董事亦均負有補足持股之義務。既有違反，上訴人為中央投資公司之代表人，自不能免責。㈤至於原處分雖誤予記載補足期限為89年11月30日，充其量為應否更正之問題，且事實上尖美公司之全體董事迄至89年11月30日止仍未補足持股成數，該誤載並不影響原處分之效力。㈥又原處分已衡酌其違規情節，並考量處罰之適當性及執行可行性，落實董監事股權之管理，依證券交易法第178條第1項第4款規定，處以上訴人60 萬元罰鍰，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形等由，駁回上訴人原審之訴。四、上訴意旨復執前詞，並主張：「法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」有最高行政法院91年度判字第2053號判決可參。而證券交易法第178條第1項第4款規定，違反查核規則者，處「新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰」，惟觀被上訴人就公開發行公司董事、監察人持股成數不足所定裁罰標準，其自89年9月21日起，對於第一次違反者，不問個案情形，一律科處60萬元之上限制裁，雖未逾法定得裁罰額度，惟有違比例原則，係行政裁量權之濫用。且此項論見已於原審時具體表明，原審卻未參前揭判決意旨，亦未就上訴人指摘之原處分有違比例原則之情，詳予斟酌，除在判決理由謂「原處分並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形」外，別無其他理由等語，指摘原判決有理由不備之違法。五、本院按：㈠行政機關於符合立法意旨且未逾母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以命令定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制（司法院釋字第367號解釋參照）。行為時證券交易法第26條規定：「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」又公開發行公司之「全體」董事、監察人既為證券交易法第26條第1項所規範之義務主體，查核規則第8條第1項規定，以公開發行公司之「全體」董事、監察人為規範主體，即「全體」董事、監察人負有依規定期限補足持股成數之義務，違反者依證券交易法第178條第1項第4款規定處罰「全體」董事或監察人，經核與母法之立法意旨並無違背。至於董事、監察人以法人身分當選或以法人代表人身分當選者，處罰對象究為該法人董事或負責人或代表人，該規則第8條第2項規定：「董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身分當選者，處罰該代表人」，係就處罰對象為明確規範，為執行母法有關之細節性規定，並無逾越法律授權範圍。㈡上訴人主張被上訴人對於第一次違反者，不問個案情形，即科處60萬元之最高額罰鍰，雖未逾法定得裁罰額度，惟有違比例原則，係行政裁量權之濫用云云。惟查，證券交易法第26條及董監事股權成數規則之立法意旨及目的，係在於增強董事、監察人對公司之向心力，穩定公司經營並保障投資人之權益。本件尖美公司89年9月份全體董事持股總數，未達查核規則所定之成數標準，尖美公司於89年10月16日以（89）尖建管字第0340號函請全體董事於文到1 個月內補足法定持股數，詎該公司全體董事並未依限補足持股數，被上訴人乃對尖美公司全體董事處罰鍰600,000元。觀之原處分書所載，受處分人為上訴人、王統（以上2人為尖美公司之法人董事中央投資公司之代表人）、張迪善（尖美公司之董事百利富投資有限公司之負責人）、王世雄（尖美公司之董事尖美大飯店股份有限公司之負責人）等4人，均為有一定財力之人士，罰鍰600,000元對該4人影響極其輕微，且又為確保投資人權益所必要，符合法規授權目的，與比例原則尚無違背，且係依法裁量之結果，並無不行使裁量權或裁量不當之違法，上訴人上述主張，不足採信。又原判決業於理由內敘明被上訴人處上訴人60萬元罰鍰，無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地亦無濫用或逾越等情，上訴人指摘原判決有理由不備之違法云云，亦不足採。㈢從而，原審將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中華民國 94 年 6 月 16 日第五庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　黃　淑　玲法官　侯　東　昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國 94 年 6 月 16 日書記官　王　褔　瀛

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