最高行政法院(含改制前行政法院) - 95年度判字第00289號（區域計畫法）- 2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 95年度判字第00289號上　訴　人　丙○○ 送達代收人　乙○○ 被上訴人　桃園縣政府代　表　人　甲○○ 上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國93年8月 12日臺北高等行政法院92年度訴字第4501號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有坐落桃園縣八德市○○○段四六○之一及四六一之一地號（由四六一地號分割）二筆特定農業區農牧用地及同段四六○之四地號（由四六○地號分割）甲種建築用地（下稱系爭土地），經上訴人申請興建供農舍（門牌桃園縣八德市○○路七○三號）使用（下稱系爭農舍），並領有自用農舍使用執照在案。經桃園縣八德市公所於民國（下同）九十一年七月三十日以德民字第○九一○○二○八一五號函查報系爭土地未依規定為農舍使用，而係供「啟聖電子公司」使用，被上訴人乃於九十一年十一月五日以府地字第○九一○二四二七六五號函，以上訴人違反區域計畫法第十五條，依同法第二十一條之規定裁處上訴人新台幣（下同）六萬元罰鍰，並作成停止非法使用，並依法恢復容許使用項目之使用之附帶處分，上訴人不服，提起異議，被上訴人乃派員於九十一年十二月十七日會同上訴人及相關單位至現場會勘後，被上訴人於九十二年一月八日以府地用字第○九二○○○二八六七號處分書以前次處分書與實際違規事實不符予以撤銷，惟仍以上訴人違反區域計畫法第十五條，依同法第二十一條之規定裁處上訴人六萬元罰鍰，並作成停止非法使用之附帶處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人所有系爭農舍是依法申請核准興建之自用農舍，領有桃園縣八德市公所八十三年十一月二日建外使字第四二○號使用執照，並非擅自違建。桃園縣八德市公所九十一年七月三十日德民字第○九一○○二○八一五號函報擅自違建，違規使用面積二千平方公尺，顯有重大之錯誤。系爭農舍是自用農舍，現址並無啟聖電子公司存在。查報實際供作電子公司使用顯有查報不實偽造公文書之嫌。又區域計畫法部分條文於八十九年一月二十六日修正，增列第二十一條違法處罰之規定，依法律不追溯既往原則，對於上訴人於八十三年興建完成之合法房屋，不構成擅自違建，不違反第十五條第一項之管制使用土地者之規定，被上訴人裁處六萬元之罰鍰，適用法令不當。非依法律，使人民負擔義務，違反中央法規標準法第五條之規定，原處分無效。求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人則以：系爭土地經核准興建農舍，惟實際竟供電子公司使用，已非屬農舍許可使用細目之項目，顯然違反上開土地使用管制規定。本件前有桃園縣八德巿公所於九十一年七月三十日德民字第○九一○○二○八一五號函報之資料及照片為證，復經被上訴人於九十一年十二月十七日會同上訴人、八德巿公所、八德地政事務所相關人員共同至系爭土地現場勘查，當日會勘紀錄係依現場事實及上訴人所陳記載：「原供啟聖電子公司使用，已遷建（九十一年十一月中旬遷移）」上訴人亦於會勘現場對上揭記載無異議始簽名確認，而今為規避違規責任卻辯稱現址無啟聖電子公司存在之陳述。本案「啟聖電子公司」雖已遷移，並不影響既成之違規事實等語，資為抗辯。四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：本件之爭執，厥在於系爭農舍是否有供為非農家住宅、農舍附屬設施、農產品之買賣及農作物生產資材及日用品買賣等之使用？本件是否有現行區域計畫法第二十一條罰鍰規定之適用？經查：㈠系爭農舍外觀懸掛有「啟聖電子公司」之招牌，為上訴人所不爭，且有照片一幀附於桃園縣八德市非都市土地違規使用案件處理查報表內，已如前述；又被上訴人於九十一年十一月五日初次對於上訴人作成罰鍰及停止使用之處分後，因上訴人有異議，乃於九十一年十二月十七日會同上訴人、八德巿公所、八德地政事務所相關人員共同至系爭土地現場勘查，會勘結果於違反使用情形欄記載：「原供啟聖電子公司使用，已遷建（九十一年十一月中旬遷移）」等語，並有上訴人於會勘紀錄「行為當事人（所有權人）」欄簽名，此亦有上開會勘紀錄在卷可按，足堪認被上訴人抗辯上訴人違規供為電子公司使用之事實為真實。至上訴人提出啟聖電子股份有限公司之營利事業登記證，僅能證明啟聖電子股份有限公司所登記之營業地址為桃園縣八德市○○路三一六巷一八號二樓，而非在系爭農舍，惟如系爭農舍自始未供電子公司使用，何以其懸掛有「啟聖電子公司」之招牌？上訴人於九十一年十一月二十二日異議書上焉未就此一事實有隻字之爭執，且在會勘時於記載有「原供啟聖電子公司使用，已遷建（九十一年十一月中旬遷移）」等語之會勘紀錄上簽名而不為異議？顯見上訴人係被處罰後，欲逃避行政罰責任所為之卸責之詞，委無可採。㈡按區域計畫法於六十三年一月三十一日制定公布，嗣於八十九年一月二十六日修正公布，其中第十五條並未修正，而第二十一條修正前為：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」，而修正後則增加罰鍰之規定。本件系爭農舍興建於八十三年間即區域計畫法施行後，是於彼時起上訴人即應依區域計畫法第十五條第一項之管制規定使用，僅上訴人於新法修正生效前所為之違規使用，依法律不溯既往之原則，不能依新法處以罰鍰之處分；至新法生效施行後，上訴人就系爭農舍之使用續有違反區域計畫法第十五條第一項之管制規定使用之情形，被上訴人依現行法就現在之違法狀態予以處罰，則非法律溯及既往，原處分並未違法。五、本件上訴意旨略謂：㈠行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，上訴人主張系爭農舍是建築在系爭土地上，領有八德市公所八十三年十一月二日建外使字第四二０號使用執照，並非擅自違建。八德市公所函報擅自違建，違規面積二０００平方公尺，顯有重大錯誤。系爭農舍面積僅有一六二．三九平方公尺，而其中大部分建築在甲種建築用地上，並未違反土地使用管制規則之規定，被上訴人未予詳察，採信八德市公所之查報紀錄，誤認面積二０００平方公尺之「土地」，而違反區域計畫法第十五條之規定。按「土地」與「建物」屬於不同之權利客體，區域計畫法管制之標的是「非都市土地」，中央主管機關為內政部（縣市政府為地政局）；而農地農用及農舍建築物之中央主管機關為行政院農業委員會（縣市政府為農業局）農牧用地申請興建農舍是合法使用，不違反土地使用管制規則之規定，不構成處罰要件。八十三年興建完成之農舍建築物供上訴人自住使用，確無「啟聖電子公司」設立營業登記於該址，業經桃園縣政府工商發展局查明在案，九十三年六月二十五日原審準備程序期日，上訴人因出國，具狀請假一次，請求准予向桃園縣政府查證營業登記情形及該房屋是否為「假農舍」？戶外懸掛「啟聖電子公司」招牌是否會破壞週邊農業生態環境？影響社會公平正義？調查事實真象，原判決不依職權調查證據，已違反行政訴訟法第一百三十三條之規定，判決理由既認定啟聖電子股份有限公司之營業所在地係桃園縣八德市○○路三一六巷一八號二樓，卻又採信被上訴人之查報紀錄，認定啟聖電子股份有限公司有在上訴人自用農舍八德市○○路七０三號房屋設立營業，判決理由矛盾，事實真象不明，判決理由不說明不查證之理由，顯有判決不備理由之違背法令。㈡行政訴訟乃人民與行政機關因公法上之爭訟，與民事上「認諾」不同。會勘紀錄上雖有簽名確認農舍戶外曾懸掛招牌，九十一年十一月已拆除，現址確無啟聖電子公司存在。此項簽名，不等同民事上之認諾，被上訴人仍應本於職權調查該土地確實違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用「土地」者，經查明屬實，依第二十一條之規定，施予罰鍰之處罰，並得視情節輕重，斟酌是否同時處以「限期改正之其他行政處分」。又審視前揭規定係以「土地」有無違反管制為其得否處罰之要件，內政部九十年二月六日及八日台內營字第九０八二三六六、九０八二三一四號函明釋在案，「土地」違反管制規定才構成處罰要件，「建物」並不在處罰之列。「非都市土地」主管機關內政部。而「農舍建物」農地是否農用之主管機關是行政院農業委員會，被上訴人認定農舍有違規使用情形（並非違法使用），上訴人以不違反區域計畫法不違反土地使用管制規則不該受罰，無區域計畫法第二十一條違規處罰之適用，提起訴願，應由行政院農業委員會做成訴願決定才對，內政部非農舍主管機關，把「建物」當成「土地」，以土地管制規則任意擴張解釋，以區域計畫法八十九年一月二十七日修法在後之法條，追溯既往處罰八十三年興建完成之建物所有權人六萬元，增加法律未規定之義務，違反中央法規標準法所定之法律適用原則，原判決應將內政部之訴願決定撤銷，改由農業委員會另為適法之決定才是正辦。內政部管「土地」，農委員管「農舍」，現行法令對農舍未依許可項目使用並無處罰規定，原判決未詳予審究，以區域計畫法管制「土地」之罰則，將農舍建物強行判決應罰，適用法令錯誤。㈢上訴人不懂土地管制法令，審判期日委託原承辦土地分割案之代理人乙○○地政士到庭代理言詞辯論，要與被上訴人進行攻防辯論，遭到審判長拒絕，導致上訴人因不懂法令，無從主張自己權益，未進行言詞辯論，草率問答幾句，就宣告辯論終結，定期宣判。審判長剝奪上訴人依憲法保障之訴訟權及選任訴訟代理人之權利，原判決對於拒絕上訴人選任訴訟代理人，侵害上訴人利益，判決理由隻字不提，違法不當，未進行言詞辯論，率斷上訴人敗訴，顯失公平。請求廢棄原判決等語。六、本院查: ㈠「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮 (市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」行為時（即現行）區域計畫法第十五條及第二十一條第一項分別定有明文。又按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。‧‧‧各種使用地容許使用之項目如附表一。非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之」、「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目．．．」，依區域計畫法第十五條第一項授權制訂之行為時（即92年3月26日修正前）非都市土地使用管制規則第六條第一項前段、第三項、第四項，及非都市土地容許使用執行要點第四點復分別定有明文。再依本件行為時（即92年3 月26日修正前）適用之「各種使用地容許使用之項目」（即前述附表一）規定，甲種建築用地容許使用之項目為：(一)農舍。(二)鄉村住宅。(三)日用品零售及服務業。(四)農產品集散批發運銷設施。(五)農業設施。(六)畜牧設施。(七)鄉村教育設施。(八)行政與文教設施。(九)衛生及福利設施。(一○)公用事業設施。(十一)無公害性小型工業設施 (其動力《含電熱》不得超過一一．二五瓩，又作業廠房最大基層建築面積不得超過一百平方公尺)。(十二)宗教建築。農牧用地容許使用之項目為：(一)農作使用 (包括牧草)。(二)農舍 (工業區除外)。(三)農業設施 (工業區除外)。(四) 畜牧設施 (工業區除外)。(五)養殖設施 (工業區及特定農業區除外，但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣 (市)農業主管機關核准者不在此限)。(六)水源保護及水土保持設施。(七)採取土石 (限於採取當地土石)。(八)林業使用。(九)休閒農業設施。(一○)公用事業設施 (限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過三百三十平方公尺)。(十一)臨時堆置收納營建剩餘土石方 (僅限於既有合法磚窯廠毗鄰之土地)。(十二)水庫、河川淤泥資源再生利用臨時處理設施。又非都市土地容許使用執行要點附件一規定：非都市土地容許使用項目「農舍」之許可使用細目為：農家住宅、農舍附屬設施、農產品之買賣及農作物生產資材及日用品買賣。足見於91年間將農牧用地及農舍供作電子公司營業使用，乃違反非都市土地使用分區及使用地類別管制項目，而甲種建築用地供作工業用廠房超過一百平方公尺，亦屬違反管制規定。則原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭農舍坐落系爭土地，建築面積一六二‧三九平方公尺，領有桃園縣八德市公所八十三年十一月二日建外使字第四二○號使用執照，上開四六○之一及四六一之一地號土地，使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，另四六○之四地號土地，使用分區為特定農業區，使用地類別為甲種建築用地，經桃園縣八德市公所於九十一年七月二十九日處理查報系爭土地未依規定為農舍使用，而係供「啟聖電子公司」使用，因上訴人提出異議，被上訴人再於九十一年十二月十七日會同上訴人、八德巿公所、八德地政事務所相關人員共同至系爭土地現場勘查，據上訴人告稱原供啟聖電子公司使用，已於九十一年十一月中旬遷移（但據被上訴人代理人於原審陳稱「啟聖電子公司」的看板仍懸掛在現場）等情，有實施區域計畫地區自用農舍使用執照存根、桃園縣八德市非都市土地違規使用案件處理查報表及照片一幀、土地違反編定使用會勘紀錄、土地異動資料查詢、公司基本資料查詢、桃園縣政府營利事業登記證及土地登記謄本附卷可稽，足堪認定上訴人有違規將系爭土地供為電子公司使用之事實。至上訴人提出啟聖電子股份有限公司之營利事業登記證，僅能證明啟聖電子股份有限公司所登記之營業地址為桃園縣八德市○○路三一六巷一八號二樓，而非在系爭農舍。系爭農舍興建於八十三年間即區域計畫法施行後，是於彼時起上訴人即應依區域計畫法第十五條第一項之管制規定使用，僅上訴人於89年1月26日同法修正生效前所為之違規使用，依法律不溯既往之原則，不能依修正後新法處以罰鍰之處分；至修正後新法生效施行後，上訴人就系爭農舍之使用續有違反區域計畫法第十五條第一項之管制規定使用之情形，被上訴人依修正後現行法就現在（行為時）之違法狀態予以處罰，則非法律溯及既往，原處分並未違法等語為由，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，經核其認事用法，均無違誤，亦無判決理由矛盾或理由不備之情事。㈡次按區域計畫法第四條第一項規定：「區域計畫法第「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府」，訴願法第四條第三款規定：「訴願之管轄如左：．．．三、不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願」。而系爭農舍使用之土地既屬依區域計畫法授權所定非都市土地使用分區管制範圍，其主管機關在中央即為內政部，故本件上訴人不服原處分，提起訴願，經內政部作成訴願決定，其事務管轄於法並無不合。㈢末按「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有左列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、依法令取得與訴訟事件有關之代理人資格者。二、具有該訴訟事件之專業知識者。三、因職務關係為訴訟代理人者。四、與當事人有親屬關係者。前項第二款、第四款之訴訟代理人，行政法院認為不適當時，得以裁定禁止之。」行政訴訟法第四十九條第二項、第三項定有明文。原審於言詞辯論時，以上訴人所委任之訴訟代理人乙○○所從事之土地登記業務與區域計畫法事件無關，乃以裁定禁止其為本件之訴訟代理人，有言詞辯論筆錄附原審卷可稽。查乙○○既不具律師身分，又不符合行政訴訟法第四十九條第二項各款所定條件，原審禁止其為訴訟代理人，並逕由上訴人行言詞辯論，揆諸前開規定，原審所踐行之程序於法尚無不合。㈣綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾之違法。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　2　　日第三庭審判長法官　趙　永　康法官　鄭　淑　貞法官　侯　東　昇法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　95　　年　　3　　月　　3　　日書記官　彭　秀　玲

最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00289號

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