最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01305號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01305號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

丙○○

上列當事人間因都市計畫法事件，上訴人不服中華民國94年12月29日臺北高等行政法院94年度訴字第244號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有坐落臺北市○○區○○段4小段328之1地號土地（以下簡稱系爭土地）位於臺北市政府興辦「北二高臺北聯絡線信義支線工程」（以下簡稱信義支線工程）隧道部分之用地範圍內，土地使用分區原為保護區，臺北市政府為辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程都市計畫案」（以下簡稱89年信義支線都市計畫），報經被上訴人民國（以下同）89年9月21日台89內營字第8910315號函核定後，以89年11月6日府都二字第8909129300號公告發布實施，變更為隧道用地（公共設施用地）。嗣臺北市政府以本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地恢復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」再變更恢復為原使用分區（保護區），經被上訴人93年5月7日台內營字第0930006633號函核定後，以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴主張略以：依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更之要件為「為配合直轄市興建之重大設施時」。惟「信義支線工程」87年12月27日公開展示，從89年11月6日公告「89年信義支線都市計畫」將上訴人所有系爭土地由保護區用地變更為隧道用地公共設施用地，至今工程每天都在進行，並沒有因都市計畫要變更回保護區而無法進行興建系爭工程，如都市計畫變更與臺北市政府興建之重大設施並無違背，自無變更之理由。臺北市政府以考量地主權益與政府財政及工程之順利推動與土地使用之合理性為由，來辦理此次變更，與都市計畫法第27條第1項第4款規定之要件不合。又臺北市政府系爭工程之變更受到限制，實為都市計畫法第26條規定所致，與都市計畫法第27條第1項第4款規定興建之重大設施並無直接關連性，臺北市政府卻以都市計畫法第27條第1項第4款之規定為本件變更之法令依據，洵非有理。且被上訴人以變更都市計畫來完成土地徵收，與司法院釋字第513號解釋有違。復依都市計畫法第52條前段之規定，臺北市政府「89年信義支線都市計畫」即發生規範之效力，被上訴人所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫。另由被上訴人91年12月3日台內字第0910072349號函文可知，系爭土地因系爭工程之施作而由「保護區」變更為「公共設施用地」，則其使用必須受到都市計畫法之限制，是以系爭土地實已因系爭工程之施作，致不能為相當之使用，顯見臺北市政府罔顧上訴人權益及依法行政之原則。有關都市計畫變更程序，都市計畫法第二章已有明定，非被上訴人得為隨時任意變更，本件應由上訴人在該都市計畫擬定機關即臺北市政府辦理通盤檢討時再行提出建議，經都市計畫法規定之變更程序辦理，始為適法。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。

三、被上訴人則略以：臺北市政府為考量地主原有分區建築開發之權益、工程順利推動、政府財政因素及土地使用之合理性等需要，由該府逕依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案「變更北二高臺北聯絡線信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施）都市計畫案」。有關上訴人陳訴內容，被上訴人及臺北市政府處理意見如次：①本案係臺北市政府自行認定屬「配合直轄市興建之重大設施」，經臺北市政府都市計畫委員會92年4月23日第511次會議決議：「基於土地利用及考量透過合法程序辦理取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款通過。」並經被上訴人之都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審決通過，本案援引法令依據於法並無不妥。②經臺北市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案變更都市計畫，並經臺北市政府依都市計畫法第19條規定將變更都市計畫草案公告公開展覽，提經臺北市政府都市計畫委員會審議通過後，報請被上訴人核定，經被上訴人之都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審議修正通過，由臺北市政府依照決議修正主要計畫書、圖後，經被上訴人依都市計畫法第20條規定核定，及由臺北市政府依都市計畫法第21條規定公告發布實施，於法並無不合。③有關本都市計畫案是否確為「配合直轄市興建之重大設施」，且有迅行變更都市計畫之必要，並請檢附相關認定文件，以及主要計畫書變更計畫內容表內四項變更理由（考量地主原有分區建築開發之權益、工程順利推動、政府財政因素及土地使用之合理性等）之實質意涵等節，業經臺北市政府94年11月9日府工新字第09403915000號函補充說明有案。至於有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更認定程序，前經被上訴人93年1月29日台內營字第0930081735號函示有案。④按地方制度法第18條第6款第1目、都市計畫法第8條分別規定：「下列各款為直轄市自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。…」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」本案均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合，且本都市計畫案已發布實施，有關上訴人陳訴意見，涉及都市計畫之檢討變更及執行事項，如有檢討變更都市計畫之必要者，應由臺北市政府循都市計畫法定程序為之等語，資為抗辯。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：上訴人提起本件撤銷訴訟，主張系爭土地如為公共設施用地，可依被上訴人90內地字第9078085號函請求徵收，如為保護區，則無法請求徵收，故原處分對上訴人造成損害，有撤銷利益。又「89年信義支線都市計畫」變更系爭土地為公共設施用地，加諸上訴人多於保護區土地對所有權之限制，例如上訴人原本得以「保護區」依相關法令申請各類建築使用之權利受到限制，性質為「負擔處分」，然經「變更北二高臺北聯絡線信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施）都市計畫（主要計畫）案」變更都市計畫，將系爭土地變更恢復為原使用分區（保護區），解除「89年信義支線都市計畫」對上訴人所有權因為公共設施用地所造成之限制，上訴人因此得依「臺北市土地使用分區管制規則」第75條以下有關「保護區」允許使用及附條件允許使用之規定，申請各種建築之使用，對於上訴人反增利益，其性質為授益處分。是以，依上訴人主張之事實，上訴人並不可能因原處分之作成而有權利或法律上利益受侵害，其提起本件訴訟欠缺訴之利益，應予駁回。且上訴人是否得申請徵收系爭土地，應依法律之規定決定之，非依行政機關之函文，上訴人所舉被上訴人90內地字第9078085號函，亦未謂上訴人有請求徵收系爭土地之權利。再原處分係將系爭土地變更恢復為原使用分區（保護區），並未限制上訴人依法請求徵收之權利，何況上訴人就系爭土地變更為公共設施用地曾於92年4月間申請徵收，經被上訴人否准後，提起行政爭訟訴請徵收，經原審93年度訴字第550號判決認上訴人並無土地徵收條例第57條第2項規定之徵收請求權而駁回其訴（本院按，該案原審判決係以上訴人請求臺北市政府向被上訴人請求徵收上訴人之系爭土地，臺北市政府答覆上訴人之函文，並非對於上訴人上揭請求事項有所准駁，不發生徵收與否之法律效果，且上訴人既無請求徵收系爭土地之公法上權利，而臺北市政府亦非徵收權之主體或法定之核准徵收機關，上訴人之訴為無理由等等理由，而駁回其訴），上訴人主張系爭土地如依「89年信義支線都市計畫」為公共設施用地，可請求依法徵收，然原處分變更為「保護區」後，無法請求徵收，即受有損害云云，殊有誤會。又都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，及主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照都市計畫法第19條至第21條及第23條之規定辦理，分別為同法第27條第1項第4款及第28條所規定。都市計畫法第27條之規定為同法第26條之特別規定，應優先適用。其中都市計畫法第27條第1項第4款之申請變更認定程序，被上訴人93年1月29日台內營字第0930081735號函依92年12月22日之會議記錄辦理，即基於地方制度法第18、19條「都市計畫之擬定、審議及執行」為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化行政作業程序、提高行政效率，由直轄市、縣（市）政府參酌四項原則（其中之一為「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」，本件「信義支線工程」屬之，應無疑問）逕予認定。依臺北市政府都市計畫書之「壹、計畫緣起」第2點所載，本件變更都市計畫係擬對部分隧道用地採取徵收地上權之方式取得其地下使用權，對於土地所有權人（含上訴人）而言，原處分之變更恢復為保護區，相較於「變更為公共設施用地配合徵收土地所有權」之方式，要屬較小侵害手段，亦減少徵收費用支出，其亦考量隧道用地影響各該土地使用之程度不同為不同處理，該計畫書載變更理由為「考量地主原有分區建築開發之權益、工程推動順利、政府財政因素及土地使用之合理性」，實屬有據，自屬配合其興建重大公共設施。經臺北市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，擬定「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」，依同法第19條至第21條規定，以91年2月22日府都二字第09100223900號公告自91年2月25日起於臺北市政府及南港區、文山區、信義區公所公開展覽30天，刊登聯合報及自由時報，並於91年3月14日、18日及25日舉辦說明會後，提經臺北市政府都市計畫委員會92年4月23日第511次會議決議後，檢附相關計畫書及圖等送經被上訴人之都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審議決議通過，被上訴人以93年5月7日台內營字第0930006633號函核定，臺北市政府以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效，揆諸上揭規定，並無不合。上訴人主張原處分不符都市計畫法第27條第1項第4款要件、依同法第26條不能任意變更云云，並不足採。從而，上訴人並無提起本件撤銷訴訟之訴之利益，即令有訴之利益，原處分亦無違法等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：依司法院釋字第513號解釋意旨及都市計畫法第52條前段規定，89年11月6日發布實施「89年信義支線都市計畫」即發生規範之效力，被上訴人所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫。由此得知89年11月6日發布實施「89年信義支線都市計畫」，被上訴人合法取得上訴人土地，並不包括徵收地上權方式。被上訴人若以徵收地上權方式取得上訴人土地，即違反土地徵收審議委員會會議決議、都市計畫法第48條、第52條規定、司法院釋字第513號解釋意旨。「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」方使被上訴人合法取得上訴人土地包括徵收地上權方式。另上訴人對其土地全部權利之行使及受益，皆受被上訴人93年11月10日府地四字第09323029902號公告徵收說明：「…五、被徵收地上權之土地自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其公告期間已在工作者，應即停止。」之限制，原判決謂「…對於上訴人反增利益…」，與事實相反。上訴人之權利及法律上利益，必須受到「89年信義支線都市計畫」之保護，「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」為違法之行政處分，上訴人之權利及法律上利益當然受到侵害。且系爭工程87年12月27日公開展示，自89年11月6日公告「89年信義支線都市計畫」，將上訴人土地由保護區用地變更為隧道用地「公共設施用地」，至今工程每天都在進行，並沒有因都市計畫要變更回保護區而無法進行興建，如都市計畫變更與被上訴人興建之重大設施並無違背，自無變更之理由。臺北市政府以考量地主權益與政府財政及工程之順利推動與土地使用之合理性為由，來辦理此次變更，與都市計畫法第27條第1項第4款規定之要件不合。反之，被上訴人已知系爭工程每天在興建，要上訴人如何配合？經由臺北市都市計畫審議委員會開會審議內容及被上訴人之都市計畫審議委員會開會審議內容可知，被上訴人因要徵收上訴人之系爭土地地上權，乃為93年之都市計畫變更，被上訴人可將變更都市計畫當作政府節省徵收費用支出之工具嗎？被上訴人以考量地主權益與政府財政及工程之順利推動與土地使用之合理性為由，則被上訴人理應以協議方式告之上訴人等方式取得上訴人之系爭土地，或被上訴人依都市計畫公共設施用地多目標使用方案辦理加以使用，而非兩造協議時每每告之上訴人：本府僅照土地徵收條例第57條規定取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款為變更主張，自無理由。至於都市計畫法第27條第1項第4款之變更即所謂個別變更，係指都市計畫經發布實施後，因為適應為配合中央或省市興建之重大設施時之需要，視實際情況迅行所為之變更；關於都市計畫之變更，於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討外，復於同法第27條規定個別變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用之餘地。原判決當然違背都市計畫法第26條之規定云云。

六、本院按都市計畫法第26條固規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」暨司法院釋字第513號固解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。」惟按都市計畫法第27條第1項第4款另規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：…四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」是都市計畫法第27條為同法第26條之特別規定，應優先適用；且都市計畫法第27條規定即係司法院釋字第513號解釋意旨中所謂「法律別有規定」者，故如係依都市計畫法第27條之規定迅行變更都市計畫，即難謂違反司法院釋字第513號解釋意旨，亦難指為違反土地徵收審議委員會會議決議、都市計畫法第48條、第52條規定。本件原判決認定，臺北市政府於89年11月6日公告發布實施「89年信義支線都市計畫」後，因考量本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地恢復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，乃依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」。復依臺北市政府都市計畫書之「壹、計畫緣起」第2點所載，本件變更都市計畫係擬對部分隧道用地採取徵收地上權之方式取得其地下使用權，對於土地所有權人（含上訴人）而言，原處分之變更恢復為保護區，相較於「變更為公共設施用地配合徵收土地所有權」之方式，要屬較小侵害手段，亦減少徵收費用支出，其亦考量隧道用地影響各該土地使用之程度不同為不同處理，該計畫書載變更理由為「考量地主原有分區建築開發之權益、工程推動順利、政府財政因素及土地使用之合理性」，實屬有據，自屬配合其興建重大公共設施。經臺北市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，擬定「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」，而依同法第19條至第21條規定，公開展覽、刊登報紙、舉辦說明會，提經臺北市政府都市計畫委員會會議決議後，檢附相關計畫書及圖等送經被上訴人之都市計畫委員會會議審議決議通過，被上訴人核定後，臺北市政府公告發布實施，於法並無不合。另上訴人之系爭土地原為保護區用地，因「89年信義支線都市計畫」，變更為隧道用地（公共設施用地），其性質為「負擔處分」，再因「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」，變更恢復為原使用分區即保護區用地，其性質為授益處分，上訴人因此得依「臺北市土地使用分區管制規則」第75條以下有關「保護區」允許使用及附條件允許使用之規定，申請各種建築之使用；況上訴人得否申請徵收系爭土地，應依法律之規定決定之，與系爭土地為保護區用地，或是隧道用地（公共設施用地）無涉；是上訴人不可能因原處分之作成而有權利或法律上利益受侵害之情事，其訴欠缺訴之利益為由，乃駁回上訴人在原審之訴，本院核無上訴人所指認定事實與實情相反、適用法律違背都市計畫法第26條規定之情事。至於上訴人使用系爭土地受被上訴人93年11月10日府地四字第09323029902號公告徵收說明之限制，乃係因系爭土地地上權被徵收所致，核與系爭土地變更恢復為原使用分區即保護區用地無關；而其主張其餘各節，無非持其主觀歧異之法律見解，復對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，妄加指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　鍾　耀　光

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異