臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

內政部

代表人

丙○○部長）住同

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服行政院中華民國93年1月29日院臺訴字第0930091320號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有坐落臺北市○○區○○段4小段328之1號土地（下稱「系爭土地」）位於臺北市政府興辦「北二高臺北聯絡線信義支線工程」（下稱「信義支線工程」）隧道部分之用地範圍內，土地使用分區原為保護區，臺北市政府為辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程都市計畫案」（下稱「89年信義支線都市計畫」），報經被告內政部民國（下同）89年9月21日台89內營字第8910315號函核定後，以89年11月6日府都二字第8909129300號公告發布實施，變更為隧道用地（公共設施用地）。嗣臺北市政府以本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地恢復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」再變更恢復為原使用分區（保護區），經被告內政部93年5月7日台內營字第0930006633號函核定後，以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈按都市計畫第27條1項第4款規定：「都市計畫發布實施後，遇有左列情形之一時，當地直轄市，縣市政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更‧‧‧四、為配合中央或省市興建之重大設施時。‧‧‧」依此，都市計畫第27條第1項第4款辦理都市計畫變更要件為為配合臺北市政府興建重大設施時。惟信義支線工程87年12月27日公開展示，從89年11月6日公告「89年信義支線都市計畫」將原告所有系爭土地由保護區用地變更為隧道用地公共設施用地，至今工程每天都在進行，並沒有因都市計畫要變更回保護區而無法進行興建系爭工程，如都市計畫變更與臺北市政府興建之重大設施並無違背，自無變更之理由。臺北市政府以考量地主權益與政府財政及工程之順利推動與土地使用之合理性為由，來辦理此次變更，與都市計畫27條第1項第4款之法律規定要件不合。

⒉都市計畫法26條規定都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。臺北市政府於89年11月6日公告變更系爭工程由「保護區」變更為「公共設施用地」，嗣後於91年2月25日辦理公開展覽，又於91年4月24日提出「變更北二高臺北聯絡線信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫案」送交臺北市政府都市計畫審議，與都市計畫法26條規定不合。臺北市政府系爭工程之變更受到限制，實為都市計畫法26條規定所致，與都市計畫27條第1項第4款之興建重大設施並無直接關連性，臺北市政府卻以都市計畫27條第1項第4款之規定為本件變更之法令依據，洵非有理。縱臺北市政府以考量地主權益與政府財政及工程之順利推動與土地使用之合理性為由，理應以協議方式告知原告，或以容積轉移、或以地易地‧‧‧等方式取得原告土地，或依都市計畫公共設施用地多目標使用方案辦理加以使用，而非原告與臺北市政府協議時告知原告，臺北市政府僅照土地徵收條例第57條規定取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款為變更主張，自無理由。

⒊被告以變更都市計畫來完成土地徵收與司法院釋字第513號解釋有違。按都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。又都市計畫法第52條前段：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。是以臺北市政府「89信義支線都市計畫」即發生規範之效力，被告所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫。

⒋臺北市政府於90年9月3日以府地四字第90100690300號向被告內政部提案審核徵收地上權，被告以台（90）內地字第9078085號函復臺北市政府略以：「說明二、本案經本部土地徵收審議委員會第40次會議結果，為『查明後再議』‧‧‧（二）按都市計畫法第48條規定，依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者由各該事業機構依法予以徵收或購買，案內工程用地既屬依都市計畫法劃設之公共設施用地，土地所有權人就其所有之土地使用即受該法之限制。是以，本案如擬以採徵收地上權方式取得，應先回復原使用分區，並加註地下為隧道用地。‧‧‧」。臺北市政府於91年11月5日又以「交通事業穿越上空或地下補償辦法」於91年9月20日公告為理由再次向被告提案申請徵收設定地上權，又據被告於91年12月3日之發文字號為台內第字第0910072349號函略以：「說明二、本案經本部土地徵收審議委員會第63次會議決議為：『‧‧‧案內工程用地既屬依都市計畫法劃設之公共設施用地，土地所有權人就其所有之土地使用，即受該法之限制。是以，本案如擬以採徵收地上權方式取得，應先回復原使用分區，並加註地下為隧道用地。‧‧‧』」由該函文可知，本案系爭土地因該系爭工程之施作而由「保護區」變更為「公共設施用地」，又該系爭土地現已變更為「公共設施用地」，則其使用必須受到都市計畫法之限制，是以系爭土地實已因該系爭工程之施作而致不能為相當之使用，顯見臺北市政府罔顧原告權益及依法行政之原則。

⒌有關都市計畫變更程序，都市計畫法第二章已有明定，非被告得為隨時任意變更，本件應由原告在該都市計畫擬定機關即臺北市政府辦理通盤檢討時再行提出建議，經都市計畫法規定之變更程序辦理，始為適法。

⒍①臺北市政府都市計畫審議委員會第494次會議決議以本案基於下列理由，退回臺北市政府重新檢討後再議：「（一）、從都市計畫觀點，本案於短時間內反覆變更，所依據法令顯不充足。（二）、本案擬採徵收地上權方式之相關補償辦法正在研擬中，實際作業上有困難。（三）、原計畫書雖無徵收之財務計畫，惟本案89年間甫通過變更案，現今因經費問題再提變更都市計畫，本會認為不宜。」。②臺北市政府於92年4月3日府都二字第09202933100號函送補充資料到臺北市政府都市計畫委員會，經92年4月23日第511次委員會審議，會議由副市長歐晉德當任主席本案基於左列理由通過：「（一）基於土地合理利用及考量透過合法程序辦理取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款通過。惟有關民眾權益受損補償部分，請市府主辦單位依據法令就事實狀況以行政救濟方式處理」。③內政部都委會審議情形略以：「一、本案因案情複雜，由本會委員組成專案小組先行審查，研提具體審查意見後，再行提會討論。．．．」。專案小組於92年9月12日召開第一次專案小組會議：「1、本案係臺北市政府自行認定屬『配合直轄市興建之重大設施』，由該府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案變更都市計畫，考量地主權益及工程順利推動，恢復原使用分區，以徵收地上權方式取得穿越地下施工範圍權利。④專案小組於92年11月13日召開第二次專案小組會議：「1、本案計畫案名『地下供隧道及相關設施』及變更計畫內容變更理由以『地上權取得』乙語應予刪除，並增列『實施進度與經費』以符合都市計畫法第15條規定。3、依計畫書敘明本案係考量地主權益及工程順利推動，恢復原使用分區，惟如為兼顧土地所有權人權益，應由臺北市政府盡速編列預算辦理徵收，該變更理由似未妥當，建議應重新修正變更緣起，加強變更理由之說明，至於本案如因臺北市目前財政困難，亦請明確敘明」。⑤內政部都市計畫委員會93年3月2日第580次委員會審議內容如下：「主席表示都市計畫不能違反土地徵收，本案計畫案名『地下供隧道及相關設施』仍應維持。依臺北市政府93年1月19日府都二第00000000000號函檢附修正後計畫書，經與會委員取得共識，原則尊重該府專業意見辦理，即本案恢復為原使用分區或公共設施用地，並得兼供隧道及相關設施使用。至於如有土地徵收條例第57條第2項『前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。』規定之情形者，請臺北市政府及本部地政司依法妥處，並給予適當之協助（三）本會專案小組審查後逕向內政部陳情意見：立法院王院長金平93年1月6日函轉林國達、林進昇、林昭耀93年1月未署日期陳情書，建請協助督促營建署按照現行法令阻止臺北市政府以徵收地上權補償北二高信義支線之地主，以避免造成民怨抗爭不斷，請代為反映民意民情乙案，併前開決議文辦理。

（四）附帶決議：本案陳情人林進昇等93年3月2日列席本會說明信義支線工程未徵收前，臺北市政府即開始動工乙節，請臺北市政府依法處理及檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見」。

㈡被告主張之理由：

⒈臺北市政府為考量地主原有分區建築開發之權益、工程順利推動、政府財政因素及土地使用之合理性等需要，由該府逕依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理個案「變更北二高臺北聯絡線信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施）都市計畫案」。

⒉臺北市政府依都市計畫法第19條規定，自91年2月25日起至91年3月26日止公開展覽30天，以及刊登於聯合報與自由時報周知，並於91年3月14、18、25日舉辦說明會。

⒊臺北市政府於公開展覽期滿後，經臺北市政府都市計畫委員會91年4月24日第494次會議及92年4月23日第511次會議審議修正通過，並經臺北市政府以92年7月2日府都二字第09215466200號函檢附計畫書、圖報請核定等由到被告內政部，經被告內政部都市計畫委員會組成專案小組審查，獲致具體審查意見後，該計畫案經提本部都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審決修正通過，其中涉及原告陳訴內容之相關決議文略以：「．．．二、經與會委員取得共識，原則尊重該府專業意見辦理，即本案恢復為原使用分區或公共設施用地，並得兼供隧道及相關設施使用。至於如有土地徵收條例第57條第2項『前項該土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。』規定之情形者，請臺北市政府及本部地政司依法妥處，並給予適當之協助。．．．相關配套措施：臺北市政府89年11月6日發布實施信義支線都市計畫案後至今，本案原隧道用地未能依法徵收之原因及其補救措施，如有缺失，請臺北市政府檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見。．．．附帶決議：本案陳情人林進昇君等93年3月2日列席本部都委會說明信義支線工程未徵收前，臺北市政府即開始動工乙節，請臺北市政府依法處理及檢討改進，並妥為因應處理相關土地權利關係人衍生權益受損及所提徵收補償等陳情意見。」，並經內政部93年5月7日台內營字第0930006633號函核定，以及臺北市政府93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施有案。

⒋有關原告陳訴內容，被告及臺北市政府處理意見如次：①本案係臺北市政府自行認定屬「配合直轄市興建之重大設施」，經臺北市政府都市計畫委員會92年4月23日第511次會議決議：「基於土地利用及考量透過合法程序辦理取得地上權，本案依據都市計畫法第27條第1項第4款通過。」，並經被告內政部都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審決通過，本案援引法令依據於法並無不妥。②經臺北市政府依都市計畫法第27條第1項第4款]規定，辦理個案變更都市計畫，並經臺北市政府依都市計畫法第19條規定將變更都市計畫草案公告公開展覽，提經臺北市政府都市計畫委員會審議通過後，報請內政部核定，經內政部都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審議修正通過，由臺北市政府依照決議修正主要計畫書、圖後，經被告依都市計畫法第20條規定核定，及由臺北市政府依都市計畫法第21 條規定公告發布實施，於法並無不合。③有關本都市計畫案是否確為「配合直轄市興建之重大設施」，且有迅行變更都市計畫之必要，並請檢附相關認定文件，以及主要計畫書變更計畫內容表內4項變更理由（考量地主原有分區建築開發之權益、工程順利推動、政府財政因素及土地使用之合理性等）之實質意涵等節，業經臺北市政府94年11月9日府工新字第09403915000號函補充說明有案。至於有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更認定程序，前經被告內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函（附件六）示有案，請參考。④按地方制度法第18條第6款第1目、都市計畫法第8條分別規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。．．．」、「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」，本案均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合，且本都市計畫案已發布實施，有關原告陳訴意見，涉及都市計畫之檢討變更及執行事項，如有檢討變更都市計畫之必要者，應由臺北市政府循都市計畫法定程序為之。

理由

一、本件原告所有系爭土地位於臺北市政府興辦信義支線工程隧道部分之用地範圍內，土地使用分區原為保護區，經共同被告臺北市政府為辦理89年信義支線都市計畫，報經被告內政部89年9月21日台89內營字第8910315號函核定後，以89年11月6日府都2字第8909129300號公告發布實施，變更為隧道用地（公共設施用地），嗣臺北市政府以本案部分隧道用地因覆土最低深度達35公尺以上，並不影響地表之使用機能，為利土地有效利用，計畫修正該範圍之隧道用地恢復為原使用分區，使地主能依土地使用分區管制進行相關使用行為，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」再變更恢復為原使用分區（保護區），經被告內政部93年5月7日台內營字第0930006633號函 (即原處分)核定後，以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效之事實，有上開函文附卷為證，復為兩造所不爭執。

二、按提起撤銷訴訟，以行政機關之違法行政處分造成人民權利或法律上利益損害為要件，行政訴訟法第4條第1項定有明文。因而即使依原告所主張之事實，行政處分亦不會對相對人權利或法律上利益造成侵害，即無起訴請求撤銷行政處分之訴之利益，如提起撤銷訴訟，應以判決駁回之。原告提起本件撤銷訴訟，主張系爭土地如為公共設施用地，可依內政部90內地字第9078085號函 (本院卷第65頁)請求徵收，如為保護區則無法請求徵收，故原處分對原告造成損害，有撤銷利益。查：

(一)、「89年信義支線都市計畫」變更系爭土地為公共設施用地，加諸原告多於保護區土地對所有權之限制，例如原告原本得以「保護區」依相關法令申請各類建築使用之權利受到限制，性質為「負擔處分」，然經「變更北二高臺北聯絡線信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施）都市計畫（主要計畫）案」變更都市計畫，將系爭土地變更恢復為原使用分區（保護區），解除「89年信義支線都市計畫」對原告所有權因為公共設施用地所造成之限制，原告因此得依「臺北市土地使用分區管制規則」第75條以下有關「保護區」允許及附條件使用之規定，申請各種建築之使用（本院卷第124至126頁)，對於原告反增利益，其性質為授益處分。是以，依原告主張之事實，原告並不可能因原處分之作成而有權利或法律上利益受侵害，其提起本件訴訟欠缺訴之利益，應予駁回。

(二)、原告是否得申請徵收系爭土地，應依法律之規定決定之，非依行政機關之函文，原告所舉內政部90內地字第9078085號函，亦未謂原告有請求徵收系爭土地之權利。再原處分係將系爭土地變更恢復為原使用分區（保護區），已如前述，並未限制原告依法請求徵收之權利，何況原告就系爭土地變更為公共設施用地曾於92年4月間申請徵收，經被告否准後，提起行政爭訟訴請徵收，經本院93年訴字第550號判決認原告並無土地徵收條例第57條第2項規定之徵收請求權而駁回其訴，有判決書附卷可證，原告主張系爭土地如依「89年信義支線都市計畫」為公共設施用地，可請求依法徵收，然原處分變更為「保護區」後，無法請求徵收，即受有損害云云，殊有誤會。

三、次按都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更，及主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理，分別為都市計畫法第27條第1項第4款及第28條所規定。上開第27條之規定為同法第26條之特別規定，應優先適用。其中都市計畫法第27條第1項第4款之申請變更認定程序，內政部93年1月29日台內營字第0930081735號函依92年12月22日之會議記錄辦理 (本院卷132頁以下)，即基於地方制度法第18、19條「都市計畫之擬定、審議及執行」為直轄市、縣 (市)自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣 (市)政府核定實施，暨簡化行政作業程序、提高行政效率，由直轄市、縣 (市)政府參酌四項原則 (其中之一為「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」，本件「信義支線工程」屬之，應無疑問)逕予認定。依共同被告臺北市政府都市計畫書之「壹、計畫緣起」第2點所載：「‧‧‧除將道路、護坡及2k+480至2k+560及2k+884至2k+480及2k+980之隧道（洞口）用地，採徵購（徵收）外，其餘隧道用地以其他方式取得，係指本案‧‧‧屬於私地，且就隧道用地具地表實際深度，並不影響地主原使用機能，乃依土地徵收條例第57條第1項規定因興辦第3條之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成，準用徵收規定取得地上權。‧‧‧」本件變更都市計畫係擬對部分隧道用地採取徵收地上權之方式取得其地下使用權，對於土地所有權人 (含原告)而言，原處分之變更恢復為保護區，相較於「變更為公共設施用地配合徵收土地所有權」之方式，要屬較小侵害手段，亦減少徵收費用支出，其亦考量隧道用地影響各該土地使用之程度不同為不同處理，該計畫書載變更理由為「考量地主原有分區建築開發之權益、工程推動順利、政府財政因素及土地使用之合理性」 (本院卷第84頁背面)，實屬有據，自屬配合其興建重大公共設施。經臺北市政府依都市計畫法第27條第1項第4款規定，擬定「變更北二高臺北聯絡信義支線工程部分隧道用地為公墓用地、保護區暨機關用地（地下供隧道及相關設施使用）都市計畫（主要計畫）案」，依同法第19條至第21條規定，以91年2月22日府都二字第09100223900號公告自91年2月25日起於臺北市政府及南港區、文山區、信義區公所公開展覽30天，刊登聯合報及自由時報，並於91年3月14日、18日及25日舉辦說明會後，提經臺北市政府都市計畫委員會92年4月23日第511次會議決議後，檢附相關計畫書及圖等送經內政部都市計畫委員會93年3 月2日第580次會議審議決議通過，被告以93年5月7日台內營字第0930006633號函核定，臺北市政府以93年5月24日府都規字第09313764500號公告發布實施，自93年5月25日零時起生效，揆諸首揭規定，並無不合。原告主張原處分不符都市計畫法第27條第1項第4款要件、依同法第26條不能任意變更云云，並不足採。

四、從而，原告並無提起本件撤銷訴訟之訴之利益，即令有訴之利益，原處分亦無違法，訴願決定予以維持，並無不合，其訴請撤銷，亦無理由，原告之訴應予駁回。本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官 姜素娥

 法 官 吳東都