最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00917號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00917號

上訴人

世華建設股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因確認法律關係存在事件，上訴人對於中華民國94年11月23日臺北高等行政法院93年度訴字第290號判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人申請規劃之宜蘭縣五結鄉「冬山河親水勞工住宅社區」開發興建案，前經被上訴人報請行政院勞工委員會（下稱勞委會）原則同意後，兩造即依據行政院民國（下同）85年3月12日台85勞福1字第108246號函修訂「勞工住宅輔建方案」，於89年6月26日簽訂「宜蘭縣徵選私有土地興建冬山河親水勞工住宅社區開發興建協議書」（下稱協議書），並經臺灣宜蘭地方法院公證處公證在案。協議書第7條第5項第2款約定，上訴人應於協議書簽訂後9個月內，取得建築執照並動土興建，惟上訴人於90年3月20日動土興建期限屆至前檢送興建變更計畫書，函請准予變更設計，將兩造合意之「4樓建築」變更設計為「4樓及10樓建築」，案經被上訴人於91年1月25日以府社勞字第0910011965號函覆上訴人不同意，另函經勞委會函覆略以：同意展延一次，惟被上訴人應衡酌實際狀況，並於決定期限後即應按原核准規劃興建計畫書內容，確實掌握進度，不得再藉故申請展延，於91年3月21日以府社勞字第0910032835號函覆上訴人，原則同意動土興建期限展延一次，並自發文日起6個月內動土興建，如屆期仍未動土興建，雙方協議書自動失效，本開發興建案並予撤銷。嗣上訴人於展延期限屆至前2日，再次檢送變更設計並函請准予變更。由於與原約定不符，上訴人復未於期限屆至前依約動土興建，乃以91年10月8日府社勞字第0910109025號函示，撤銷系爭開發興建案，原協議書自動失效。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定機關以被上訴人上開撤銷開發許可，實質為解除原開發協議契約之行為，非屬行政處分，而決定不予受理。上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及被上訴人所為上開行政行為，經臺北高等行政法院以92年度訴字第2925號裁定予以駁回後，復提起本件確認訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）依行政程序法第144條之規定，查兩造所訂立之協議書應屬行政契約，則被上訴人就該開發興建之履行，除立於監督執行外，依法更有適時提出指導與協助之必要。按協議書第7條關於開發計劃之實施約定，依其中第4項第2款及第5項約定，足見上訴人得否如期實施開發計劃之關鍵為文化遺址搶救發掘計劃能否順利實行。而該計劃應先由被上訴人委託專家學者主持，並擬定發掘計劃後進行之，且發掘計劃之經費應由上訴人負擔，則籌備計劃時，應通知上訴人參與始不致遭受突襲；況被上訴人就該發掘確有予以指導並協助之必要，惟迄未見其就該計劃之細節詳為說明，即率爾認定上訴人違反協議而逕予撤銷本案，已失誠信，依法顯有違誤。此外，被上訴人解除原開發協議契約，兩造就契約之解除既有爭議，且致上訴人投資開發受損，故上訴人對於解除原開發協議契約是否生效具有法律上之利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使上訴人對於系爭土地之權利獲得終局之判斷，故應認為本件訴訟已具備確認利益。另依協議書第7條第5項第2款之約定，前揭發掘計劃應由被上訴人負擔，若實際上未為遺址發掘，原協議書所定9個月期間，顯無法開始計算。被上訴人固辯稱上訴人簽訂協議後，遲至90年3月方繳交新臺幣（下同）30萬元，認上訴人不履行發掘工作之義務，且不應扣除遺址發掘期間等云云，顯係倒果為因，按上訴人所繳付之款項縱不足以支應全部發掘費用，然簽訂協議所繳納之履約保證金尚足以分擔，且發掘計劃亦非上訴人所應負擔，故其主張顯不足憑採。（二）依行政程序法第149條規定，行政契約僅於行政程序法未規定者，始準用民法之規定；而有關行政契約之終止，依同法第146條之規定，僅於為防止或除去對於公益之重大損害，且須補償相對人因此所受之財產上損失。按行政程序法既僅就契約之終止定有明文，不若民法乃將解除與終止併列規定者，是否可認行政契約亦得為解除。尤其行政契約之終止，僅限於為防止或除去對於公益之重大損害，縱認行政契約可以解除，是否亦應有同樣之限制，否則將有害法益之均衡。經查，上訴人為響應照顧勞工政策而與被上訴人簽訂開發協議，以私有土地提供興建勞工住宅並須捐贈公共設施用地，應屬對公共利益之增益，故被上訴人以上訴人遲延而遽予解除契約，應屬對公益之損失而非為防止或除去公益之重大損害。按民法給付遲延解除，於給付之遲延於債權人仍有利益者，須經定相當期限催告履行，而當事人仍遲未履行，始得解除契約。據此，縱上訴人確有遲延情事，惟若上訴人最終仍能履行，應依前揭說明定相當期限催告履行而未果始得解除契約，從而，被上訴人顯對法令適用有所誤解。（三）再者，上訴人之所以申請變更設計，係由於本案之開發計劃始於86年間，迄89年簽訂協議時為配合時代進步與實際需求而予以變更設計，況變更之結果，雖減少使用面積但卻增加公共設施面積，有益於生態及公益，被上訴人未予建築師說明機會而遽以否決，殊嫌率斷。另外，上訴人為履行本開發興建案，已投注相當心力及經費，則本案之撤銷，除造成上訴人之損失外，與欲達成照顧勞工之政策，更相違背，其所能獲得之利益相較於公益，顯失均衡，有違誠實信賴之保護原則。（四）又系爭開發興建案之規劃設計是否合於建築法部分，固應經被上訴人之核准，惟其他設計內容部分，則屬上訴人自主決定，而被上訴人既未具體指明否准變更設計之理由，且此又係上訴人得否向被上訴人申請取得建築執照之前提，實不應以上訴人就挖掘計畫之出資與否，而作為核准建築執照之依據，此將有違衡平原則，益見被上訴人故意否准變更設計而阻止上訴人取得建築執照，依民法第230條規定，上訴人自不負遲延責任。又內政部為使大型開發興建案有充裕時間，以建構合乎原定規劃效益之軟硬體設施，業經修正增訂「非都市土地使用管制規則」第23條第1項但書規定，兩造協議書並無不適用上開全國性之統一規定之正當理由，則被上訴人以上訴人既未領得建築執照或雜項執照，認無內政部90年11月2日台90內營字第9067067號函示之適用等語拒絕，即屬違反前揭展期之規定，亦應認上訴人不負遲延責任，則被上訴人自無從依民法第254條規定取得契約解除權，其所為解除本件契約，應不生效力。（五）被上訴人就上訴人變更房屋式樣設計，並未舉證證明有何違反建築法情事，是被上訴人本於行政權否准核發建照顯無正當理由。又上訴人變更房屋式樣設計並無違反該開發計劃之實施，況兩造間並非合建或承攬關係，而係上訴人自費建造，當有變更房屋式樣之應變權。衡諸實際現況，84年申請時，國內經濟繁榮，惟89年底簽訂協議書時，市場已呈萎靡狀況，況變更設計後亦符合實際需求且與實際景觀及分區管制相符。為此請判決確認兩造間之「宜蘭縣徵選私有土地興建冬山河親水勞工住宅社區開發興建協議書」所示契約之法律關係存在等語。

三、被上訴人則以：（一）本件被上訴人為配合政府照顧勞工生活，協助其解決居住問題，乃就有關冬山河親水勞工住宅之規劃、開發、興建事宜，於89年6月26日與上訴人簽訂協議書，約定上訴人應捐贈之公共設施用地及設備、勞宅出售對象與售價限制、土地移轉之限制、開發時程等公法上權利義務；揆其性質係屬雙方合意設定公法上權利義務之行政契約，雙方均有依約履行之義務。上訴人認系爭開發興建案之規劃設計是否合於建築法部分，固應經被上訴人核准，惟其他設計內容部分，則屬上訴人自主決定，被上訴人並無否決權云云。經查，徵選私有土地興建勞工住宅之作業程序，係由需要興建勞工住宅之縣市政府公告徵求投資人，由投資人提出勞工住宅開發興建計畫，經縣市政府初審後再送勞委會複審，複審通過後再由縣市政府與投資人簽訂開發協議書，根據該開發許可，投資人始取得與縣市政府簽訂開發協議書之權利，被上訴人於88年8月5日88府社勞字第88268號函檢送上訴人擬具之開發計畫書送勞委會複審，經勞委會89年4月11日複審通過後，雙方當事人乃據此訂立契約，則該開發計畫書自為契約之內容。又開發計畫書既已為雙方當事人合意，自不得任由上訴人恣意變更其內容，上訴人申請變更之內容實屬履約標的為重大改變，因該開發地點鄰宜蘭縣52甲濕地之野鳥保護區，該變更勢將干擾破壞自然生態環境，亦與被上訴人原先規劃勞工住宅品質未合，上訴人所提給付顯已未能達本契約之目的，被上訴人自得拒絕。依協議書第7條第5項第2款約定，上訴人應於訂約後9個月內取得建築執照並動土興建，惟上訴人90年3月20日函請同意變更規劃設計，被上訴人分別以91年1月25日府社勞字第910011965號函及同年3月21日府社勞字第910032835號函知上訴人動土興建期限展延至發文日起6個月，變更設計則不予同意，顯係被上訴人僅合意展延動土興建期限，上訴人即應於展延期限內履行原協議書約定之內容。是上訴人既未依限履約，屬於可歸責上訴人之事由，被上訴人自得依法解除契約。（二）系爭開發興建案中顯有文化遺址分布，被上訴人86年11月26日86府社勞字第20827號函覆勞委會不予同意開發，後因上訴人屢次陳情，並同意就52甲水鳥濕地作整體開發及維護先人遺址，被上訴人乃勉予同意受理，此為特別之約定，據協議書第7條第4項約定，上訴人於90年3月檢附彰化銀行支票30萬元委請被上訴人所屬文化局辦理發掘作業，惟據該局90年3月20日函覆上訴人略以：「本項發掘作業總經費997,000元，依協議，貴公司應全額支應，其所附款項數額不足，應於二星期內補足不足款。」因上訴人未依限繳交，乃將原收執之30萬元送還上訴人，按本開發興建案內之文化遺址，上訴人原應依約先搶救發掘，惟89年6月26日簽約後，上訴人遲於90年3月始繳交30萬元，嗣後就該義務均拒不履行，迄被上訴人91年10月8日解除契約日止，上訴人就該挖掘工作完全未予進行，由此可見上訴人毫無履約誠意，被上訴人解除契約，依法尚無不合。（三）依非都市土地使用管制規則第10條規定，上訴人自簽訂協議書迄今，非但從未積極踐行非都市土地使用管制規則所定之開發許可程序，反而屢次於期限屆至前始託言申請變更設計，益見上訴人毫無履約誠意，其申請變更設計純係拖延之舉。故無論是從上訴人最後履約期限為91年9月21日，或是從被上訴人函知上訴人解除契約，兩造於91年10月8日後已無契約關係存在以觀，依法律不溯及既往原則，本案均無適用92年3月26日修正後之「非都市土地使用管制規則」第23條第1項但書規定之餘地。（四）依協議書第7條第5項第2款約定，上訴人未依約發掘文化遺址，則該遺址發掘期間自無法予以扣除，參照民法第229條及第255條規定，上訴人除未於訂約後6個月內取得建築執照外，亦未於展延後6個月內期限取得建築執照，上訴人既未依限履約，自應負給付遲延之責任，被上訴人爰依法以91年10月8日府社勞字第0910109025號函解除契約，則契約既經解除，兩造間已無法律關係存在，上訴人請求確認兩造間法律關係存在，實無受確認判決之法律上利益等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：查兩造簽訂之協議書中有關乙方即被上訴人應作為之條款僅有：第2條第2項第1款前段：「前項捐贈之方式與時程：一公共設施用地應於分割後，依其使用性質變更編定為適當用地；其餘土地於公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為縣或鄉有後，變更編定為甲種建築用地…。」及第7條第4項第2款前段：「文化遺址搶救發掘計劃，應由乙方委託專家學者主持…。」惟無論是協議書第2條第2項第1款前段所規定之依公共設施用地使用性質變更編定為適當用地、其餘土地變更編定為甲種建築用地，或是協議書第7條第4項第2款前段所規定之委託專家學者主持文化遺址搶救發掘計劃，均係被上訴人所得行使之法定職權，並非因協議書所生之給付義務。是綜觀該協議書內容，被上訴人並未因該協議書而負有任何給付義務，則該協議書尚非雙務契約，即非上揭行政程序法第137條第1項所規定之行政契約。從而，上訴人訴請確認兩造間之「宜蘭縣徵選私有土地興建冬山河親水勞工住宅社區開發興建協議書」所示契約之法律關係存在，並無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略以：系爭開發興建案係經被上訴人初審後送勞委會複審核定，再依勞工住宅輔建方案及徵選私有土地興建勞工住宅作業要點等相關規定，由兩造於89年6月26日簽訂協議書，作為開發時權利義務之準據，其中就上訴人應捐贈之公共設施用地、設備、售價與對象等予以規範，核其性質應屬行政契約，且上訴人於原審答辯狀亦承認之。再者，行政程序法第135條所定之行政契約，並未限於雙務契約，同法第137條第1項則係規範互負給付義務之行政契約，不能僅以是否負有給付義務，即作為認定行政契約之標準，原判決遽予限縮行政契約之範圍，顯有不當。況上訴人因遭被上訴人以逾期為由，而片面撤銷系爭協議書之開發案，上訴人不服，曾向原審法院提起撤銷訴訟，並以92年度訴字第2925號裁定駁回，係以協議書核屬行政契約之性質而予以駁回，同一事件兩相對照，卻有不同之認定，益見原審判決適用法規不當之違法等語。

六、本院查：（一）本件被上訴人為配合政府照顧勞工生活，協助勞工購買住宅解決居住問題之政策，乃就有關冬山河親水勞工住宅社區之規劃、開發、興建事宜，與上訴人於89年6月26日簽訂系爭協議書，作為開發時權利義務之準據，雙方約定上訴人應捐贈之公共設施用地及設備、勞宅出售對象、售價限制、開發時程、開發計劃之實施、違約之處理等公法上權利義務，核其性質係屬雙方合意以設定、變更、或消滅公法上權利義務關係，以達成特定行政目的之行政契約。（二）按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條定有明文。是公法上法律關係得以契約設定或變更者，並不限於行政程序法第137條第1項之雙務契約，尚包括單務契約及其他非法律所禁止締結之行政契約在內，原審判決以兩造所簽訂之「宜蘭縣徵選私有土地興建冬山河親水勞工住宅社區開發興建協議書」並非行政程序法第137條第1項之雙務契約，遽認上訴人請求確認該協議書所示契約之法律關係存在，為無理由，而駁回上訴人之訴，未能審酌系爭協議書是否為單務契約或其他類型之行政契約，僅以系爭協議書非雙務契約，即認上訴人之請求為無理由，自嫌率斷。（三）本件系爭協議書既屬行政契約，原審自應就被上訴人主張解除系爭協議書及上訴人請求確定協議書之法律關係存在，是否有理由為實體上之審理，上訴意旨以原審判決僅以雙務契約作為認定是否為行政契約之標準，遽予限縮行政契約之範圍，顯有不當等語，執以指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄發回，由原審法院更為適法之審理。

七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異