最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01084號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01084號

上訴人

德石砂石有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

乙○○

被上訴人

經濟部水利署

代表人

丙○○

上列當事人間因採取土石事件，上訴人對於中華民國94年11月11日臺北高等行政法院94年度訴字第199號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人於民國93年3月22日檢附土石採取申請書及使用河川許可申請書向被上訴人宜蘭縣政府申請於宜蘭縣三星鄉○○○段八王圍小段234之1、234之2、234之12、234之30、234之32地號等5筆中央管河川蘭陽溪河川區域內私有土地上採取土石。案經被上訴人宜蘭縣政府檢同申請書圖件，邀請河川管理機關即被上訴人經濟部水利署（下稱水利署）共同會勘，嗣經被上訴人水利署就上訴人申請使用河川許可部分，以93年5月28日水授一管字第09350024420號函復被上訴人宜蘭縣政府，略以因上訴人申請採取土石地點位於中央管河川蘭陽溪河川區域內，該流域尚未經公告為可採區，依河川管理辦法第41條規定，於尚未劃定可採區及非可採區並報經主管機關核定公告前，礙難受理本件申請案，並將申請書件退還。被上訴人宜蘭縣政府乃認本件土石採取申請事件，因使用河川未獲被上訴人水利署許可，爰依土石採取法第10條第5款規定，以本件書件不齊全，以93年6月7日府工水字第0930068192號函復上訴人，為不予受理之處分，並同時轉發前揭被上訴人水利署函文。上訴人不服前揭被上訴人二機關之處分，提起訴願，遭決定駁回，嗣提起行政訴訟，經原審94年度訴字第199號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）自河川管理辦法第41條觀之，其前段為許可採取土石時，對土石區劃定及採取順序就河川管理機關應作為之訓示性規定，即若有該條前段之土石可採區需求及許可順序計劃時，為齊一作業標準、明確化及維持採取秩序應報經主管機關核定公告之，若河川管理機關急於執行時，並無授權管理機關應如何作為或為處罰之規定，為補救此缺失，該條後段但書為列舉式明定禁止採取土石許可範圍以資規範，即表明無論該條前段之有無可採區或許可優先順序之劃定，河川管理機關皆應受禁止之拘束性規定。該條並無如被上訴人水利署原處分之擴張解釋有「非可採區」、「禁採區」及「非經公告」即不得採取土石之明確規定，而為不符合授權目的因素所為消極性裁量。訴願機關未就此點予以衡平考量，僅就該條訂定目的為職權之說明：「河川管理機關應有計畫性、整體性許可採取土石，任意許可核准採取土石並不利於河川整體規劃，故依該法條許可採取土石之範圍應以主管機關在河川治理計畫目標下核定公告之土石可採區為限」，上訴人同意其論述，惟其結論之前提應為於一河川內有大規模採取土石或有列為專用採取土石河段而影響秩序時，始得適用，否則被上訴人水利署依河川管理辦法第45條所為之河道疏浚，或所謂河道整治工程之「計畫性、整體性」採取土石之規劃依據為何？然而，被上訴人以管理機關尚未規劃或劃定作業（怠於執行職務）為由，擴充法律授權所無之限制，以上訴人不符程序規定部分不同意河川地使用，而逕予駁回。且未就實體部分上訴人所提之申請範圍是否在該調查範圍內，是否都已符合該調查報告之建議內容辦理或其他治理計畫之規定，其實體是否符合前揭之「計畫性、整體性」，是否有利於河川治理而置之不問。被上訴人水利署是否有依前揭其所稱「應」公告之「計畫性、整體性」規劃之原則辦理，人民無從得知，其行為已違行政程序法行政行為應予衡平、不得為差別待遇及比例原則之規定，其違法濫權至為明確。（二）再按河川管理辦法第30條規定：「河川土地經核准辨理治理工程或管理計畫後，不得辦理新案許可．．．」，可知被上訴人僅得於管理計畫報經核准後，始有「不得辦理新案許可」之依據，反之，依法律保留原則，被上訴人不得於「尚未劃定」或在「劃定中」有「礙難受理申請」之作為。從被上訴人水利署之處分內容可知系爭之河川「尚未劃定」，則被上訴人水利署「礙難受理申請」之處分即於法無據，訴願機關未就此點予以衡平裁量，上訴人深表不服，該條已明定被上訴人「不得辦理新案許可」之條件，此「應受理新案」為拘束性之規定，並未授權被上訴人有裁量餘地，至於「准予許可」涉及實體法部分之可裁量性，並非如其所論「即應准予許可」，訴願機關駁回訴願時，未就該條為充分理由說明。又依河川管理辦法第27條第2項規定，縱然被上訴人水利署同意上訴人之申請案與將來核定計畫不符，也應俟使用期限屆滿後始得變更，即關於本件之核准及善後於河川管理辦法中均有明定，毋庸被上訴人水利署再藉故置喙而有裁量之餘地。復按河川管理辦法第54條規定，申請許可使用依本辦法規定，應經其他目的事業主管機關核發許可或核准文件者，管理機關得先行核發附停止條件之許可處分，使其得據以取得該等文件，被上訴人自應依此規定辦理先行核發本件之許可。(三)本件係對上訴人財產權之處分，被上訴人水利署未先行給予上訴人陳述之機會，有違行政程序法第102條。另被上訴人宜蘭縣政府不容上訴人依本法條予以相對陳述或補正機會，逕為「應不受理」之處分，雖「土石採取法」第10條定有明文，惟該條第1項第5款「經主管機關指定之其他有關文件」亦一併列入「應不受理」之處分，與前揭法條規定不符，亦有違一般法律原則及比例原則，應請主管機關修正，以保障人民權益。又訴願機關指摘被上訴人宜蘭縣政府應以土石採取法第10條第4款所規定「申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件」為適當，則上訴人前已取得「私有土地」所有權人之同意書，亦予敘明。

三、被上訴人於原審答辯則以：（一）依據土石採取法第8條規定，河川內土石採取，取得河川管理機關許可書後，由土石採取主管機關核辦並轉發。是河川使用許可書實為申請河川土石採取必備之文件。被上訴人宜蘭縣政府認本件應屬土石採取法第10條第1項第5款不予受理之情形。惟據本件訴願決定認為使用河川許可書應屬土石採取法第10條第4款所稱之「申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件」，被上訴人宜蘭縣政府原處分固有瑕疵，惟經適用上開第4款規定之結果，仍應不受理處分，其結果並無二致。（二）本件申請土地皆為私有土地，上訴人雖已取得土地所有人同意書，僅得證明其有土地使用之權源，非謂即取得使用河川許可。上訴人自始均未取得使用河川許可書，無論適用土石採取法第10條第4款或第5款，均屬書件不齊全。（三）水利法第78條之1第3款規定，河川區域內之採取土石行為應經許可始得為之，又依河川管理辦法第41條規定，其許可使用範圍限於經劃定公告可採區者，即河川管理機關應於河川治理計畫目標下許可採取土石，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序，報經其主管機關核定公告者。另依同辦法第45條規定，管理機關為疏濬或整理河道之需要，辦理土石採取時，其屬中央管河川之單一縣（市○○段，亦得許可當地縣（市）政府擬定計畫書報經中央管理機關核轉主管機關核定後辦理之。又河川內使用行為依同辦法第59條規定，即使用河川區域內私有土地採取土石並無得免申請許可之規定。（四）1.水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法及相關審查規定，非所稱無授權管理機關應如何作為。故河川管理辦法第41條規定河川土石採取許可應於河川治理計畫目標下為之，並以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，分段劃定土石可採區，於公告後據以受理申請採取土石，並未逾越法律授權之範圍及立法精神，而河川管理機關據以執行並無所稱擴張該條規定之解釋，亦無所稱違反法律保留原則及行政程序法第4條至第10條之規定。又基於河川環境維護及防洪之管理立場，河川區域內雖得於不妨礙河川防護前提下劃定土石可採區，惟並非每一條河川或河段均需事先劃定，以供應採石，即無上訴人所稱怠於執行其為應作為之事實，本件因上訴人申請使用河川地採取土石之地點並未公告土石可採區，被上訴人水利署爰據以函復不予受理，並無不當。2.查縣市政府或管理機關依河川管理辦法第45條規定，為疏濬或整理河道之需要，清除土石時，除需委託專業單位於河川治理目標下擬定計畫書外，計畫書亦與同辦法第41條規定劃定土石可採區之作業程序相同需報經主管機關核定，並無上訴人所稱違反比例原則及差別待遇之情形。3.查同辦法第30條規定係為避免許可使用與已核准辦理治理工程或管理計畫不符，故明訂不得辦理新案許可，與本件情事不同；同辦法第27條規定，係為使河川使用許可不違背為維護環境生態所擬河川環境管理計畫所為特別規定，並對其原已許可使用者為但書規定，故係以河川管理機關已許可使用期限內者為其適用之前提要件，亦與本件情事不符。另本件地點既未劃定公告土石可採區，即應不予受理，何來依同辦法第54條規定先行核發附停止條件之許可處分之依據，故上訴人所述，實不可採。4.查行政程序法第102條係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為其前提要件，本件係人民申請作成授益處分之行政程序，自無該條規定之適用。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本件上訴人所不服之被上訴人水利署93年5月28日水授一管字第09350024420號函之受文者固僅有被上訴人宜蘭縣政府，而未直接送達於上訴人，惟按人民申請於河川區域採取土石，因涉及河川地之使用，依河川管理辦法規定須向河川管理機關申請取得使用河川許可書，而直轄市、縣（市）主管機關於申請人取得使用河川許可書後始得核發土石採取許可，為協調地方主管機關及河川管理機關間之辦理方式，土石採取法第8條雖規定：「河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之」，惟並不影響使用河川許可申請案件及土石採取申請案件之性質，仍屬兩件獨立之申請案，而前開函文即係被上訴人水利署就上訴人申請使用河川許可案件，依河川管理辦法第41條所為否准之處分，該函並已由被上訴人宜蘭縣政府併同不受理土石採取之處分函送達予上訴人而對外發生法律效力，自屬行政處分。（二）河川管理辦法第41條規定意旨，係因河川治理計畫係藉由工程手段，以達成取用河川水土資源並減少洪水肆虐所造成之災害。為避免不符合河川治理目標，影響河防安全，並為增加通水斷面及穩定河床，河川管理機關應有計畫性、整體性許可採取土石，任意許可核准採取土石並不利於河川整體規劃，故依該法條許可採取土石之範圍應以主管機關在河川治理計畫目標下核定公告之土石可採區為限。則主管機關以有無經公告為可採區，作為准否採取土石許可之一項標準，自符上開辦法之立法意旨。又該辦法之制定，係源自於水利法第78條之2之授權，自無違反法律保留之原則。上訴人申請之地點既未經公告為可採區，則被上訴人水利署以上訴人申請採取土石地點位於中央管河川蘭陽溪河川區域內，該流域尚未經公告為可採區，而否准所請，尚非無據。（三）河川內之土石採取，依前揭土石採取法第8條第1項規定，由直轄市、縣（市）主管機關與河川管理機關共同會勘後，倘河川管理機關未核發使用河川許可書，直轄市、縣（市）主管機關即不應許可河川內土石採取之申請。即言之，使用河川許可書之核發，為河川內土石採取之申請獲得許可之前提要件。本件上訴人申請使用河川許可部分，既經被上訴人水利署予以否准，被上訴人宜蘭縣政府依法即不應許可其土石採取之申請，是其以書件不齊全為由而為不受理之函復，具體否准上訴人請求，自無不當。(四)同辦法第27條第2項係以河川管理機關已許可使用河川為其適用之前提要件；同辦法第30條係規定已經核准辦理治理工程或管理計畫者，不得辦理新案許可，尚不得逕為推論其未經核准辦理治理工程或管理計畫者，即「應」准予許可；另同辦法第54條則係以申請者條件符合該辦法相關規定時，始得先行核發附停止條件之許可處分；是前揭條文均不得作為本件應准許使用河川之依據。上訴人誤解上開法條之意旨，引為論述，自難採酌。(五)行政程序法第102條之適用係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為其前提要件，本件係人民申請作成授益處分之行政程序，自無該條規定之適用，上訴人主張被上訴人作成處分前未給予陳述機會，尚有誤解。綜上所述，本件被上訴人水利署及被上訴人宜蘭縣政府，就上訴人使用河川許可及土石採取之申請，分別作成否准處分，經核均無不合，訴願決定，予以維持，亦無不合為由，而駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）原審法院及被上訴人等引用「河川管理辦法」第41條第1項主管機關應公告作為事項而不公告，以「尚未公告」為由，而「不予受理」上訴人之申請河川許可事項案，查該法條並未有「未經公告」或「尚未公告」而可「不予受理」之規定；再查河川公地申請使用許可，於「河川管理辦法」第32條第1、2項規定，僅列舉明定「逾期不補正或補正不完備者」及「未領勘或不符合規定時」駁回其申請案，本件申請案並非河川公地且無上述之情節，故其作為有違水利法及河川管理辦法之立法意旨其適用法規顯有不當。（二）再本案土地為河川區域內之私有土地，其覆存於其上之土石，並非無主物，土地所有權人依憲法第15條人民財產權應予保障之規定，享有「適當」自由處分之權，「河川管理辦法」第41條第1項規定，若可如原審法院及被上訴人等解釋方式所引用，則本法條已違反中央法規標準法第6條「應以法律規定之事項，不得以命令定之」之規定，其剝奪人民財產權之違法至為明確，為此請求廢棄原判決，並撤銷關於河川使用許可不予受理之原處分及訴願決定等語。

六、本院經核原判決認事用法均無違誤，並進而論斷如下：(一)土石採取法第8條既規定河川內之土石採取，由直轄市、縣（市）主管機關併同土石採取及使用河川申請收件後，檢同申請書圖件，邀請河川管理機關共同會勘，「取得河川管理機關核發使用河川許可書後，由直轄市、縣（市）主管機關核辦並轉發之」，是河川管理機關核發使用河川許可書，為直轄市、縣（市）主管機關核准採取土石之要件。此使用河川使用許可書，參照河川管理辦理法第41條之規定，係指採取土石使用河川許可書(土石採取使用河川公(私)地許可書補充規定稱之為「河川土石採取許可證」)。依上開河川管理辦理法第41條之規定，河川管理機關之許可採取土石為其裁量行為。該條同時就此裁量行為之行使，作部分之一般性規定，即除該條但書所定2款情形，不得劃為可採區外，河川管理機關應以穩定河床，不影響水流流向為其前提，視河床地形變遷、通水斷面及其他因素，報經其主管機關核定後，分段劃定土石可採區及許可採取使用之優先順序公告。經劃定為土石可採區者，始有可能在個別採取土石使用河川許可申請案件中，允許使用河川採取土石，此為當然之解釋。換言之，未經劃定為土石可採區者，除非法令另有特別規定，即不可能准許使用河川採取土石(此即係對河川管理機關裁量權之限制規定)。系爭5筆土地既尚未經劃定為土石可採區，此為原審確定之事實，被上訴人水利署自無從許可其使用系爭5筆土地採取土石。上訴人既無河川管理機關核發使用河川許可書，被上訴人宜蘭縣政府否准其採取土石之申請，即無不合。原判決認依河川管理辦法第41條許可採取土石之範圍，應以主管機關在河川治理計畫目標下核定公告之土石可採區為限，主管機關以有無經公告為可採區，作為准否採取土石許可之一項標準，符合上開辦法之立法意旨，又該辦法之制定，係源自於水利法第78條之2之授權，無違反法律保留之原則，見解洵屬正確。上訴人主張河川管理辦法第41條並未有「未經公告」或「尚未公告」而可「不予受理」之規定，及該規定違反中央法規標準法第6條，質疑原判決之合法性云云，並不可採。(二)河川管理辦法第32條第1項及第2項明定「逾期不補正或補正不完備者」及「未領勘或不符合規定時」駁回河川使用之申請，但並未規定僅在此2種情形始能駁回申請。上訴人以其無上述2種情節，指摘原判決適用法規不當云云，要非可採。(三)因而，原判決將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異