最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01186號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01186號

上訴人

福海砂石有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

臺北縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國94年11月24日臺北高等行政法院94年度訴字第3224號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於臺北縣林口鄉○○○段嘉溪子坑小段487地號土地（下稱系爭土地）之山坡地，未先擬具水土保持計畫，即為擅自堆積土石等行為，經被上訴人派員於民國（下同）92年5月28日會同相關單位人員現場勘查屬實，被上訴人以93年5月31日北府農山字第0930403132號函（即原處分）處上訴人新台幣（下同）6萬元罰鍰，並指定立即停止一切非法開發、使用行為，另應於93年7月30日前，於挖填地表實施植生，其植生覆蓋率應依照水土保持技術規範第61條之規定辦理。上訴人不服，提起訴願，經行政院農業委員會訴願決定原處分關於「應於93年7月30日前，於挖填地表實施植生，其植生覆蓋率應依照水土保持技術規範第61條之規定辦理」部分撤銷，其餘訴願則駁回。上訴人仍不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：本件系爭土地經上訴人委由「研訊工程顧問有限公司」實施測量，依該公司技執字第003597號「臺北縣林口鄉○○○段嘉寶小段487號地號地形測量成果冊」所載：「．．．基地高度均低於40公尺（基隆平均海水面起算），基地內為一平坦空地，基地北邊為經工程開挖後之剩餘土方所造成的特殊地形，現可供使用位置為基地中心的平坦地區．．．」；另對照該成果冊所附全開「．．．487地號地形測量」等高線套圖之詳細標示，顯見系爭土地範圍內之薄片狀特殊山形最高標高實僅30.51公尺，是系爭土地與山坡地之法定標高要件（100公尺以上）顯然不合，系爭土地並非法定山坡地，甚為明顯。次查上訴人向他人承租之土地，並供作砂石場經營使用。上訴人既有合法使用權源，自不構成「擅自開發」。再查水土保持法第8條第1項第5款所謂「堆積土石」，依「水土保持技術規範」第10條、第187至192條等規定文義觀之，應係指長期、永久性之堆累囤積、甚而棄置，始有谷地堆積（改變地形）填平、須植生綠化，完成各項防災措施（工程）之情形而言。本件上訴人係將系爭土地作為臨時堆放外購來料使用，實際使用範圍僅占系爭土地之23％、面積不及500平方公尺。既為「暫置」，自與長期、永久性之堆累囤積土石，改變山谷、地形填平而須生綠化、完成各項防災措施之情形迥異。是本件非屬「堆積土石」之情形，自不得以上訴人違反水土保持法而加以處罰。另被上訴人始終未將93年4月14日會勘紀錄交予上訴人，顯然違反行政程序法第43條、第102條規定。又被上訴人於92年5月28日查獲上訴人前開行為，卻遲至93年5月31日始作成處分，顯有未依行為時法處理之疑義。況上訴人已於93年3月2日（93）福海字第0360號函，向被上訴人敘明系爭土地已清除改善，故被上訴人實不得再對上訴人施以處罰。是原處分及訴願決定均應予以撤銷等語。

三、被上訴人則以：查臺北縣林口鄉全鄉，業由行政院68年11月21日台68經字第11701號函核定，台灣省政府69年2月6日69府農山字第120166號公告，屬山坡地保育利用條例所稱之山坡地範圍；復經行政院85年1月13日台85農01335號函核定，台灣省政府85年3月6日85府農水字第12314號公告，屬水土保持法所稱之山坡地，是本件系爭土地係屬法定山坡地範圍。復依「水土保持法」第8條第1項規定，上訴人應遵循水土保持法相關規定，於本件系爭土地堆積土石之前，先擬具水土保持計畫送主管機關核准後始得施作。然上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核准即已先行施作，且上訴人於行政訴訟起訴狀中亦坦誠於系爭土地堆積土石之行為。前述行為已違反「水土保持法」第23條第2項之規定，被上訴人引用同法第33條及第23條第2項之規定對上訴人處分並無不當等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行為時水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下：三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在100公尺以上者。(二)標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第13條規定：「（第1項）第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第2項）前項水土保持計畫之實施與維護，應由主管機關會同各該目的事業主管機關監督水土保持義務人執行之；其計畫內容、審查程序及實施之檢查，由主管機關會同各該目的事業主管機關定之。」第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工．．．。」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫．．．」查水土保持法嗣於92年12月17日修正公布，增訂第6條之1、14條之1、38條之1、38條之2條文、刪除第13條，將之修正併入第12條為：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第3項）第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。．．．」其餘條文未予修正，是本件原處分認定上訴人「未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫，送主管機關核定，而擅自堆積土石」之事實，無論於水土保持法修正前後均係法所明文禁止之事項，且如有違反者，均應依前揭第23條第2項及第33條第1項第2款之規定處以6萬元以上30萬以下之罰鍰並令其停工，是被上訴人據以處罰並無違處罰法定主義，合先敘明。次有關系爭土地是否係水土保持法所稱之山坡地乙節，依水土保持法第3條第3款第2目之規定，該法所稱之山坡地係指經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上之公、私有土地劃定範圍，報請行政院核定公告者而言。經查：臺北縣林口鄉全鄉，業由行政院68年11月21日台68經字第11701號函核定，台灣省政府69年2月6日69府農山字第120166號公告，屬山坡地保育利用條例所稱之山坡地範圍；嗣復經行政院85年1月13日台85農01335號函核定，台灣省政府85年3月6日85府農水字第12314號公告，屬水土保持法所稱之山坡地，此為兩造所不爭，是系爭土地合於前揭關於水土保持法所稱之山坡地應報請行政院核定公告之要件，並無疑義。次查系爭土地標高未滿100公尺，此亦為兩造所不爭，是本件之爭執係在於系爭土地之平均坡度是否在百分之5以上？至所謂平均坡度應依宗地全部範圍計算抑或應以可使用之範圍計算？按水土保持法之立法目的在於為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（水土保持法第1條第1項參照），是所要求實施之水土保持處理與維護，須能確實達到上開之宗旨，苟依上訴人主張平均坡度應以「可使用之範圍」割裂計算，則水土保持法第3條第3款第2目之規定將成具文，標高未滿100公尺以下之山坡地將不復受到水土保持法之保護，是上訴人之主張，殊不足採。再查，系爭土地之平均坡度雖未經被上訴人測量並計算，惟據上訴人自行提出之坡度計算成果冊之結果，系爭土地平均坡度高達20.81％，是系爭土地之平均坡度在5％以上，足堪認定。另有關上訴人有無水土保持法第23條所稱之擅自開發情事乙節，按水土保持法第23條所稱之擅自開發，需與行為時同法第8條第1項第5款及第13條合併觀察，易言之，凡擬於山坡地有堆積土石等之開發、經營或使用行為，而其水土保持義務人未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即逕於山坡地為堆積土石等之開發、經營或使用行為者，即屬水土保持法第23條所稱之擅自開發。本件經查：上訴人未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，已如前述，是原處分認上訴人係擅自開發，於法有據。至上訴人主張其係受系爭土地所有人之同意，非屬擅自開發云云，尚屬將其私法上之權利義務關係與公法上之作為義務，混為一談，不足採信。又查上訴人主張堆放土石之行為，與水土保持技術規範之規定有間，應不構成違反水土保持法第8條第1項第5款之「堆積土石」之行為云云，惟按行為時水土保持法第8條係規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．（第2項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」是水土保持技術規範之規定係為實施水土保持之處理與維護而設，而非係規範何謂非法堆積土石而設，是上訴人之主張，顯係誤解法令所致，無可採信。末查被上訴人於92年5月28日至現場會勘並作成會勘紀錄，且經上訴人代表人甲○○閱覽後簽名，是上訴人代表人對於會勘結果已有所知悉，縱仍有不明瞭或不記憶之處，上訴人亦得依行政程序法之規定向被上訴人申請閱覽卷宗；又依法被上訴人尚無交付會勘紀錄予上訴人之義務，上訴人據此指摘被上訴人違法，亦屬無稽。是上訴人之訴應予駁回。資為其判斷之論據。

五、本院按：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。」、「本法專用名詞定義如下：三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在100公尺以上者。(二)標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」為行為時水土保持法第1條第1項、第3條第3款所定。依上開規定意旨，為達到水土保持之目的，所謂山坡地之平均坡度，既稱「平均」當係指一地區或至少整筆土地之平均值而言，如僅以1筆土地中特定之小面積作為計算標準，則無法達到上引水土保持法第1條第1項之立法目的。至徵收以實際徵收之面積計算補償費，與山坡地平均坡度之計算，兩者並無關連，顯難相提並論。故依上引水土保持法相關規定，原判決以本案整筆土地之平均坡度已逾百分之5，認系爭地號土地屬於山坡地，自無不合。次查於山坡地或森林區內開發建築用地、或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，亦為同法第8條第1項第5款所定。此所稱堆積土石係指因堆積土石而改變地形，以致影響水土涵養，或有造成災害之虞者屬之，並不以永久或長期堆積為要件，蓋縱短期堆置，亦難謂無影響水土涵養或造成災害之虞。本件上訴人以砂石加工販賣為營業，依常理其販入、販出砂石，為其經常之商業行為，是以其堆置砂石已難認係短暫之堆置行為。況縱非長期堆置，如有影響水土保持或有致生災害之虞，仍無解於違章責任，已如前述。原判決雖未就上訴人此項爭執詳為指駁，惟因與判決結果不生影響，仍難謂原判決有理由不備或適用法規不當之違背法令。另查上訴人所引行政院農委會86年1月30日86農林字第86100060A號函釋，係以未變更地形之建築行為，始無水土保持法第13條及同法施行細則第8條第1項第5款規定之適用，與本件上訴人堆置土石以致改變地形，二者情形有別，上訴人加以援引作為其有利之論據，尚屬誤解而無足取。是以上訴意旨猶以：本件系爭土地之平均坡度究竟應如何計算，現行法規並無明文規範，原判決逕以系爭土地地號之全部計算平均坡度，於法顯屬無據。平均坡度之計算，應以「實際使用範圍」為基準，如此始較能符合事實；蓋地號僅係作為地籍管理之用，無法反映實際上之使用狀況。另參酌一般土地徵收實務，亦是以「實際使用範圍」作為土地計算之基準。又所謂「堆積」係指長期、永久之累聚，上訴人僅係於系爭土地暫置砂石，至多僅構成「堆置」，而非「堆積」，原判決之認定顯係誤解法律之文義，而有適用法規不當之違誤。又依行政院農委會86年1月30日86農林字第86100060A號函釋略以：「於山坡地或森林區內，既有合法房屋未經申請即從事新、增、修、改建，或於舊有平坦地上未經申請擅自建築房屋，如未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第13條及同法施行細則第8條第1項第5款規定之適用。」本件上訴人僅係使用系爭土地之「平坦地」部分，亦未進行任何開挖整地行為，依上開函釋意旨，自無須適用水土保持法相關規定。原處分仍對上訴人裁罰，即與上開函釋之意旨相悖。訴願決定及原判決亦未細查，均應撤銷等語，加以爭執，揆諸前述說明，核無可採。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異