96年度判字第01617號｜行政：公平交易法｜裁判日期：96 年 09 月 13 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第01617號上　訴　人即原審原告　丙○○○○○○○○ 代　表　人　苗新進上　訴　人即原審原告　聯億液化石油氣股份有限公司代　表　人　乙○○ 上二人共同訴訟代理人　李進成　律師上　訴　人即原審原告　星海石油氣事業股份有限公司代　表　人　丁○○ 上　一　人訴訟代理人　王振志　律師上　訴　人即原審原告　同達興實業股份有限公司代　表　人　癸○ 上　訴　人即原審原告　彤達企業有限公司代　表　人　癸○ 上　訴　人即原審原告　北誼興業股份有限公司代　表　人　丑○○ 上三人共同訴訟代理人　范纈齡　律師孫德至　律師趙儷玲　律師上　訴　人即原審原告　北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司代　表　人　黃煌林上　一　人訴訟代理人　邱群傑　律師上　訴　人即原審原告　六韜實業股份有限公司代　表　人　寅○○ 上　訴　人即原審原告　集大分裝場股份有限公司代　表　人　卯○○○ 上二人共同訴訟代理人　余淑杏　律師羅詩蘋　律師楊久弘　律師上　訴　人即原審原告　台和實業股份有限公司代　表　人　徐啟輝上　訴　人即原審原告　高興實業股份有限公司代　表　人　辰○○ 上　訴　人即原審原告　聯達能源股份有限公司代　表　人　巳○○ 上三人共同訴訟代理人　劉立恩　律師上　訴　人即原審原告　桃和液化石油氣分裝場股份有限公司代　表　人　戊○○ 上　訴　人即原審原告　德基泰實業股份有限公司代　表　人　己○○ 上　訴　人即原審原告　合發氣體有限公司代　表　人　庚○○ 上　訴　人即原審原告　萬隆液化石油氣股份有限公司代　表　人　辛○○ 上　訴　人即原審原告　鴻奇煤氣分裝有限公司代　表　人　壬○○ 上五人共同訴訟代理人　許惠月　律師上　訴　人即原審原告　日華煤氣分裝有限公司代　表　人　子○○ 上　訴　人即原審原告　寧揚煤氣分裝股份有限公司代　表　人　官秋全上二人共同訴訟代理人　楊祺雄　律師劉法正　律師上　訴　人即原審原告　六統實業股份有限公司代　表　人　陳水國上　一　人訴訟代理人　黃子恬　律師上　訴　人即原審被告　行政院公平交易委員會代　表　人　午○○ 被上訴人即原審原告　北部瓦斯股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　曾大中　律師上列當事人間因公平交易法事件，兩造（除北部瓦斯股份有限公司外）對於中華民國94年11月23日臺北高等行政法院93年度訴字第488號、第722號、第776號、第818號、第848號、第903號、第904號、第905號、第906號、第1195號、第1307號、第1461號、第2270號、第3151號、第3160號、第3195號、第3196號及第3226號判決均提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於撤銷訴願決定及原處分裁處罰鍰部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人（除行政院公平交易委員會外）負擔。理由一、臺北市之瓦斯行業者於民國（下同）89年8月間向上訴人即原審被告行政院公平交易委員會（下稱公平會）檢舉，以其向桃園以北21家分裝場洽詢委託瓦斯分裝及運輸事宜，卻未獲任何業者應允，北部地區桶裝瓦斯分裝業者涉有聯合壟斷及抵制等情。案經公平會調查結果，基隆市及臺北縣市（下稱北基地區）之丙○○○○○○○○○（下稱安祥分裝處）、六韜實業股份有限公司（下稱六韜公司）、台和實業股份有限公司（下稱台和公司）、高興實業股份有限公司（下稱高興公司）、集大分裝場股份有限公司（下稱集大公司）、同達興實業股份有限公司（下稱同達興公司）、北誼興業股份有限公司（下稱北誼興業）所屬樹林場、北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司（下稱北桃公司）、星海石油氣事業股份有限公司（下稱星海公司）、彤達企業有限公司（下稱彤達公司）、聯達能源股份有限公司（下稱聯達公司）等11位上訴人即原審原告及莒隆實業股份有限公司（下稱莒隆公司）、陽明山聯合煤氣分裝場股份有限公司（下稱陽明山公司）、山盟實業股份有限公司（下稱山盟公司）、聯瑞煤氣分裝行股份有限公司（下稱聯瑞公司）、中鼎液化石油氣股份有限公司（中鼎公司）、長成石油氣分裝廠股份有限公司（下稱長成公司），及桃園、新竹地區（下稱桃竹地區）之日華煤氣分裝有限公司（下稱日華公司）、桃和液化石油氣分裝場股份有限公司（下稱桃和公司）、德基泰實業股份有限公司（下稱德基泰公司）、鴻奇煤氣分裝有限公司（下稱鴻奇公司）、合發氣體有限公司（下稱合發公司）、萬隆液化石油氣股份有限公司（下稱萬隆公司）、北誼興業所屬桃園場、寧揚煤氣分裝股份有限公司（下稱寧揚公司）、聯億液化石油氣股份有限公司（下稱聯億公司）、六統實業股份有限公司（下稱六統公司）等9位上訴人即原審原告與被上訴人即原審原告北部瓦斯股份有限公司（下稱北部公司）及福崗液化石油氣分裝有限公司（下稱福崗公司）、力詮氣體有限公司（下稱力詮公司）、榮星氣體股份有限公司（下稱榮星公司）合計30家分裝場業者（北誼興業所屬樹林場與桃園場以北誼興業為主體），為同一特定地理市場具水平競爭關係之事業，於88年間利用北管會、桃管會及聯名帳戶之設立，合意調漲桶裝瓦斯運裝費用，並相互約束事業互不為競爭及限制瓦斯行交易對象行為，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能，違反行為時公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分命前揭30家分裝業者自處分書送達之次日起，應立即停止前述聯合行為，並各處如附表所示罰鍰。上訴人北誼興業及寧揚公司等21家分裝業者不服，分別提起訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人即原審原告北誼興業等20家業者與被上訴人即原審原告北部公司於原審起訴意旨，及上訴人即原審被告公平會於原審之答辯意旨，均詳如原審判決書事實欄所載。三、原審判決訴願決定及原處分關於裁處罰鍰金額部分均撤銷，北誼興業等21家瓦斯分裝業者其餘之訴駁回，其理由略以：（一）關於北管會、桃管會之成立、運作及相互關係：經查，北基地區之分裝場業者於88年3月底成立「瓦斯分裝同業互助會」，並訂有「瓦斯分裝同業互助會辦法」，進而於88年5月24日在華南北新分行以高河炎名義開立000000-0帳號，須由其與黃煌林或林海雄之一方能取款之聯名帳戶。各分裝場業者每月存入定額「維持市場安定保證金」（下稱互助金）款項至該聯名帳戶後，再匯入集大公司卯○○○在88年7月29日於一信營業部活儲000000-0帳戶，嗣由卯○○○一信營業部支存000000-0帳戶將資金流向各相關分裝業者之帳戶。桃園地區業者於87年10、11月間構思共同籌設驗瓶廠及儲存室，並於88年4月底於寧揚公司簽立「集資籌設儲存場所及驗瓶廠草約」，計有榮星公司張有仁、萬隆公司辛○○、日華公司子○○、德基泰公司謝國清、桃和公司戴堂保、合發公司庚○○、大岡瓦斯行卓文能及寧揚公司李文政加入；而該地區之瓦斯行、分裝場、經銷商及有關金融單位等相關關係人，對前述組織均以「桃管會」、「聯管會」相稱，因此所謂「集資籌設」之組織，應即為「桃管會」。準此，88年5月6日於亞太南崁分行以李文政、張有仁、謝國清3人名義開立000000-0聯名帳戶；另查桃管會業者於89年12月前各繳交款項均存入上開聯名帳戶中，之後則轉入李文政之亞太南崁分行61-0及61-1兩帳戶中；除發起集資籌設之8家業者外，另有北部公司、聯億及鴻奇等公司亦存入桃管會聯名帳戶內；至於北誼興業桃園場雖無繳款記錄；惟查，日華公司每月繳交之資金均同時繳交2筆定額款項，日華公司自承業已耗資5,000萬元購得土地，並於88年初完成地目變更，儘可自行設置，應無參加「集資籌設」及按月繳交款項之理由，然以日華公司子○○與北誼興業之持股關係、北誼興業桃園場之龍潭5家瓦斯行被限定向日華公司高價提氣一定氣量之異常關係、91年3月初北誼興業主導桃園地區分裝場為向公平會聯名陳情檢舉乙事，事先為協議時，亦係於日華公司集會卻未參與連署等情形觀之，日華公司所繳款項中，其中一筆應係掛名代北誼興業桃園場繳交，足以說明何以北誼興業桃園場未繳款，卻由桃管會聯名帳戶一併繳交管理基金之原因，足證北誼興業亦參與桃管會。依北管會之瓦斯分裝同業互助會辦法第13條規定，基於資金調度需要雖可低利「借支」予分裝場同業，然查北基地區各業者均稱向北管會借支無須開立借據、抵押擔保、借期屆滿前亦無需繳交利息，此皆有悖常態之商業行為，況其中不乏定期定額「借支」且金額呈非整數等不合理情形。又查各「互助會」成員既聲稱繳交金額之多寡，係依其財力及意願而繳交，應即無「借支」之必要，如資金短缺則就其可負擔範圍繳交即可，何需於繳交後又不斷借支；若對照莒隆公司駱護芳陳稱該「借支」無須歸還，則所謂「借支」實即「補貼」，所謂瓦斯分裝同業互助會辦法之「借支」，與其實際運作狀況顯有不同，「支出表」、「現金帳冊」等資料亦非實在；況該「液化石油氣安全管理基金」（下稱管理基金）225萬元之多寡非經合意分配，實不可能有各業者所繳金額恰與該金額相符之情形，次由金額繳款與支付、發還之情形，顯見北管會成員就該款項原即合意由「北管會」支付，並足證明聯名帳戶由該等業者設立之事實。再者，互助金與管理基金款項何以呈現一定之比率關係，且與各業者營業規模大小又幾乎一致，亦顯見各業者合意依營業規模大小繳交互助金後，再合意依前述比率繳交管理基金之捐款金額。又北管會聯名帳戶中，由桃管會寧揚公司李文政「借支」者即達1,200萬元，其陳稱係為彌補資金缺口及理財目的，然借支次數頻繁與金額非整數以觀，且均匯入桃管會於亞太南崁分行之聯名帳戶，相關資金又多流向家用桶裝瓦斯營業規模較小型等特色之福崗、榮星與萬隆等公司與補貼等證詞，足見「借支」應係北管會對桃管會所進行之補貼。另北管會高河炎與桃管會李文政各由該會出資150萬元，共同於亞太南崁分行設立000000-0聯名帳戶，並有異常大量資金支出情形，卻無合理交代，經某分裝場負責人稱係供2個聯管會間合意為限制不為越區競爭、聚餐協調之用，足見北管會以補貼方式達成限制北基地區分裝業者間之競爭及與桃園地區分裝業者達成互不越區競爭合意。蓋以北基地區及桃竹地區之市場供需狀況而論，前者之分裝場約10餘家，每月需求量約16,000多噸；而桃竹地區單以桃園估計有13家之多，每月需求量約8,500噸，相形之下，後者之設置密度顯然較高，惟其市場需求量卻遠低於轄內分裝業者之供應量，若係自由競爭市場，桃園分裝業者勢必擴大銷售範圍以爭取客源，而北基地區業者為避免越區競爭，乃由北管會對桃管會進行補貼。另外，桃園地區分裝業者所繳交之管理基金，若依籌備會議決議，各分裝場本應各贊助10萬元，然既有自由認捐，何以寧揚、日華、桃和、德基泰、合發、榮星、萬隆、福崗、鴻奇、北部公司及北誼興業桃園場等11家業者認繳金額亦「恰巧」與「北管會」同為225萬元，再由該筆款項係由桃管會聯名帳戶所支付等情形以觀，應確有就如何攤繳事宜進行合意，而其繳款來源既為聯名帳戶，顯見該聯名帳戶非如業者所主張係為集資籌設儲存場所及驗瓶場之用。（二）關於北部公司部分：北部公司自承與其他上訴人集資組成所謂桃管會組織，即為遂行系爭聯合行為之手段，以維持市場安定之運作，復有自88年5月起，以其廠長謝英星、監察人鄭金波之子鄭志平名義，繳款至桃管會聯名帳戶記錄，及繳款金額與北管會同為225萬元等資金往來之事證，顯見已就攤繳事宜進行合意；另外，自運裝成本及管銷費用等經營成本觀察，並對照其所提出其運裝價格當時約在3.4元資料及桃管會業者提供運裝價格彙整表顯示，足見北部公司之運裝價格約在3至4元間，其運裝價格與其他同業相近，以提高運裝費用之方式變相拒絕瓦斯行之提氣，故北部公司確有參與聯合調漲運裝價格行為與合意分配交易對象之限制競爭行為。再者，瓦斯行於合法營業前依相關消防法規所應取得之儲存證明，多仰賴分裝場提供，該證明實為各分裝場爭取或控制瓦斯行之利器。北部瓦斯公司係兼營經銷商與分裝場之垂直整合業者，其與其他上訴人間，應處於水平之競爭關係，若未能提供儲存證明予瓦斯行，即會喪失競爭利基，其他分裝場基於競爭之故，亦應無將儲存證明免費提供或租借予上訴人北部瓦斯公司之可能。然北部公司與其他上訴人間竟存在有相互支援儲存證明之違反競爭常態的情況，且該公司亦自承向北誼興業借用儲存證明，益證渠等間相互支援儲存場證明之合意。況88年5月前中油公司於桃園、高雄設有自產氣儲槽，經銷商受限於「提氣地點」及「經銷費用低於南北運費」之限制，而自然區隔成南北兩大經銷市場，故南部經銷市場因競爭激烈，經銷毛利由銳減至0.2元或0.3元，而北部經銷商之經銷毛利則維持在每公斤0.9元或1.2元之情形，北部公司、北誼興業與寧揚等公司係兼營經銷商及分裝場之事業，於88、89年數次調整經銷價格期間，南部之氣價縱加上南氣北運之運費，仍低於北部，在市場合理之競爭機制下，其他上訴人及被處分人應會改向中南部之經銷商提氣，然查其他上訴人、被處分人卻持續仍向上開3家兼營分裝場之經銷商提取一定數量之高價氣源，其原因乃該等業者為維持提氣來源、價格及數量，故合意向該3家事業提氣，使提氣成本一致進而穩定市場。（三）關於六統公司部分：六統公司於接獲公平會函文時即已知開始調查系爭聯合行為，該公司仍由范振隆出席說明，並出具授權書及所提供該公司之銀行相關資料及月結結帳單等資料觀之，難謂公平會於原處分作成前未依行政程序法第102條規定給予陳述意見之機會。又陳水國於88年5月1日擔任其總經理，與分裝場前負責人等證述於88年中至89年中，六統公司係由陳水國代表參加聚會，時間上尚無衝突，陳水國當時確係該公司之總經理並對外代表，要無違誤，彼等證述亦足以證明六統公司確有參與其他上訴人、被處分人合意限制市場競爭之聯合行為。此外，北管會及桃管會補貼之對象多屬灌氣量較少或新成立之分裝場業者，六統公司於系爭違法聯合行為期間之月平均灌氣量計約820噸以上，遠高於受補貼之福崗、榮星與萬隆公司等分裝場之灌氣量，故縱使上訴人六統公司為維持其原有之灌氣量而未受有補貼，亦無礙其參與系爭聯合行為之事實。職是，無論該公司是否為北管會或桃管會之成員，或有無繳交管理基金，基於該公司與其他上訴人、被處分人及相關證人之證述、相關帳戶匯款資料及市場行為外觀上之一致性等因素，堪認六統公司與其他上訴人、被處分人合意約束不為競爭及限制瓦斯行交易對象等聯合行為。另依某分裝場業者及萬隆公司辛○○之證述與桃管會成員繳存款項帳戶之匯款單，足見桃管會確有對於萬隆公司配合至新竹地區削價爭取客戶予以補貼，用以打擊不願加入桃管會之新崙公司，至於同屬新竹地區之六統公司之客戶並未因此流失，縱如該公司所言調降幾角，惟仍遠高於萬隆公司之價格，實無足夠條件留住客戶，足見六統公司之主張顯不可採。另查，在成本因素無明顯變動又無市場供需失調之因素下，六統公司調漲價格之幅度及時間，竟與其他上訴人、被處分人之調價行為具高度一致性，卻未遭其他無參與聯合漲價業者之競爭而流失客戶之現象，即屬六統公司參與系爭聯合行為之有力佐證。此外，依本院88年度判字第1985號判決意旨，亦肯認事業如有同時段、同幅度調漲價格之情形，且無法提出形成此一不正常市場現象之正當理由，即構成公平交易法聯合行為，關於前述情形，原處分以一致性行為而推定為聯合行為，實難謂有何適用法律之違誤。（四）關於安祥分裝處及聯億公司部分：按桶裝瓦斯係區域性商品，理論上，運裝市場所屬區域應有其侷限，然由於市場具重疊性，實務上可能出現跨區域運裝之情形，故所謂分裝場之特定市場係一相對性概念。本件分裝市場已經人為整合，各被處分人雖將北基及桃竹地區劃分為二個區域，而分別成立共同組織運作；然而，於80年以前，行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處所報奉行政院核定將基隆市、臺北縣市、桃園縣、新竹縣市劃分為特定之運裝地理市場，復由分裝場之設置位置、桃管會與北管會於亞太南崁分行共同設有聯名帳戶供協商聚會之用及相互補貼等情，顯見公平會以商品供需功能受違法行為影響之區域，而將前揭地區分裝場業者，界定為同一市場範圍，尚屬有據。況桃園縣消防局黃再添技士亦證述臺北縣市及桃園地區分裝場間可越區發放儲存證明，且90年10月前亦有對非其交易客戶發放儲存證明之異常情形或無償提供其他同業使用之相互支援情形，明顯違反競爭常態，故安祥分裝處及聯億公司之主張顯無理由。此外，依其他上訴人及被處分人及相關證人之陳述，可知渠等確有集資成立組織以作為運作聯合行為之手段，另由經銷商於華南仁愛分行帳戶存摺關於「桃聯」之註記、集大公司卯○○○開立予六韜、聯瑞公司之多張支票均有「聯管會」字樣與北部地區瓦斯公會、分裝場業者及數十家北基和桃園地區瓦斯行之證述，足見組織之名稱或有不同，而公平會統一稱為「北管會」及「桃管會」，實屬有據。再者，安祥分裝處廠長林東蘅即自承安祥分裝處自88年5月起即陸續繳付互助金以維持市場安定之運作，尚且85年間北誼興業樹林場、台安公司及寧揚公司等分裝場即設有驗瓶廠，而86至87年間，復有眾聚、山盟、金龍及新本等多家公司已陸續設置驗瓶廠，故桃園地區之分裝場業者實無再於88年間集資共設驗瓶廠之必要，且此間因瓦斯行業者多未依規定送驗鋼瓶，致驗瓶廠多處於虧損狀況，而本件參與集資籌設儲存場所及驗瓶廠之分裝業者，多數均有自設儲存場所，甚至於閒置未用，益證聯億公司主張共同籌設儲存場所而集資云云，顯不足採；另依經濟部公司基本資料查詢表及某4家瓦斯行業者亦證明聯億公司在88年間即已營業，且89年5月後亦有代灌德基泰公司客戶之事實，故聯億公司90年始成立而未及加入聯合行為之主張，亦顯不可採。且聯億公司於89年7月間開立票款181萬元存入桃管會亞太南崁分行之聯名帳戶，足證其確有加入桃管會之運作，況且人聯億公司既非北管會成員，竟可以負責人配偶陳春美之名義，毋庸擔保而向北管會「借支」7次計350餘萬元，顯係北管會對於新成立之聯億公司，為避免其越區搶客戶所進行之補貼等情，益顯聯億公司加入桃管會而參與系爭聯合行為。德基泰公司於89年5月間發生工安事故後，即安排所屬客戶改至寧揚、北誼興業、鴻奇、日華、桃和及聯億公司等6家分裝場提氣，並以原先之運裝價格供客戶選擇較近之分裝場提氣，而提氣之瓦斯行仍須將氣款交予德基泰公司後，再支付分裝費予支援代灌之分裝場，藉此方式以避免同業間因互搶德基泰公司客戶而形成市場競爭，於支援期滿後，更遭代灌分裝場以調高價格為由，變相拒絕瓦斯行續留灌氣，顯係渠等間存有默契或協議互不搶客戶所致，此亦有瓦斯行業者之證述可稽。反觀79年8月間樹林官成分裝場爆炸案，因無合意分配支援交易對象，其客戶遭同業搶食，益證聯億公司與其他上訴人、被處分人有合意互不搶客戶。又關於中油公司調價過程及寧揚、北誼興業與北部公司3家兼營經銷商及分裝場之事業，數次共同調漲經銷價格僅在敘明北部地區液化石油氣之市場背景，公平會並非據此認定聯合調高運裝費用行為。另外，儘管88、89年間數次調整經銷價格，南部之氣價加計運費仍遠低於北部，彼等業者為維持提氣來源、價格及數量，仍合意向該3家事業提氣，使成本趨於一致而達到穩定市場之目的。況且，液化石油氣經銷價格之調漲與分裝場業者之運裝成本無關，且3家經銷商是否違法，亦與公平會認定安祥分裝處、聯億公司是否參與系爭聯合行為之判斷無涉，故上訴人等主張公平會未先論究北部3家經銷商之市場地位及是否違法云云，核無足採。復按公平交易法有關聯合行為，係採原則禁止例外須申請許可之規範。倘安祥分裝處及聯億公司認為出於公共利益有為聯合行為之必要時，亦應依法於行為前向公平會提出申請，何況上訴人係為確保其運裝費用之維持及收取，實與桶裝瓦斯之品管無關。而前述北管會基金供支付餐費之次數頻繁，且安祥分裝處廠長及各瓦斯行業者之證稱，亦顯示北管會分裝場派員處理瓦斯行間糾紛，進行所謂「維持市場秩序」限制競爭之狀況極為嚴重。又水平競爭事業間如有意思聯絡相互約束事業活動，而足以影響相關市場供需功能，即屬聯合行為，不問各事業是否全然遵守合意內容，故上訴人不得以未完全遵守合意內容為由而因此卸責。（五）關於星海公司部分：依瓦斯分裝同業互助會辦法記載之參加人名單，足證謝茂盛確係代表星海公司參與該組織，又謝茂盛自陳其所代繳及領取之互助基金皆為上訴人所有；佐以其陳稱於89年1月投資星海公司，並於89年2月起任職總經理及蒐購三峽全興瓦斯行非僅係其個人行為等事證與該公司董事長丁○○之陳述，均足證上訴人主張謝茂盛參加互助會屬個人行為之主張顯不可採。另由運裝成本與加計管銷費用後觀察，星海公司遠高於北部地區之分裝場，以上訴人89年2月之銷貨資料顯示及三重、三峽地區等瓦斯行之證述，足見星海公司確有配合系爭聯合行為之運作。（六）關於桃和、德基泰、合發、萬隆及鴻奇公司部分：上訴人等確實繳款予桃管會88年5月於亞太南崁分行及華南平鎮分行以寧揚公司李文政、榮星公司張有仁、德基泰公司謝國清義開立之聯名帳戶，除有德基泰公司謝國清之陳述可證外，上訴人等各自所認捐液化石油氣安全管理基金之款項，亦係由前開桃管會帳戶一併支付，足證上訴人等確有參與桃管會。如前所述，中油公司於88年4月確曾有調漲液化石油氣氣價之情形，惟該項氣價之調漲與分裝場業者之運裝成本並無關係。然依上桃和公司之運裝價格資料，及合發、萬隆及鴻奇公司之銷貨資料，與北基、桃竹地區分裝場業者之運裝價格彙整表顯示，桃和、合發、萬隆等公司在88年4、5月間共同將運裝費用調高至3元以上。德基泰公司雖藉故不提供其運裝價格資料，惟據某瓦斯行證述，顯然亦有配合組織運作，合意調漲運裝費用。又德基泰公司於89年5月間發生工安事故後，即安排所屬客戶改至鴻奇、日華、桃和及聯億公司等6家分裝場提氣，並以原先之運裝價格供客戶選擇較近之分裝場提氣，惟仍須將氣款交予德基泰公司後，再支付分裝費予支援代灌之分裝場，藉以避免同業間因互搶德基泰公司客戶而形成市場競爭，於支援期滿後，更遭代灌分裝場以調高價格為由，變相拒絕瓦斯行續留灌氣，顯係渠等間存有默契或協議互不搶客戶所致。反觀79年8月間樹林官成分裝場爆炸案，因無合意分配支援交易對象，其客戶遭同業搶食，益證桃和公司與其他上訴人等合意互不搶客戶。此外，桃園之八德、龍潭等地區之多家瓦斯行業者及分裝場前總經理亦證稱桃和、德基泰、合發、萬隆及鴻奇公司與其他上訴人、被處分人確有運裝費用之調高與維持，而合意協調下游瓦斯行業者殺價競爭搶客戶、分配交易對象與限制市場競爭之聯合行為。另按北部地區88年間之市場狀況，上訴人等與其他上訴人、被處分人藉共同籌設儲存場所及驗瓶場為由而集資，然實際上驗瓶廠數量已足敷使用且多數儲存場所均閒置，並無籌設之必要性，而此即為遂行系爭聯合行為之手段，以維持市場安定之運作。又上訴人等與其他上訴人、被處分人集資成立之聯名帳戶，長期對每月灌裝數量較少之福崗、榮星及萬隆公司等3家經營工業用氣但桶裝瓦斯數量有限之分裝場予以補貼資金，此係為避免彼等擴大爭取瓦斯行客戶，而造成聯合行為之瓦解；況北管會主要係由高興公司高河炎負責，桃管會則由寧揚公司李文政主要負責保管及運作者，二人並另於亞太南崁分行共同設000000-0聯名帳戶，由北管會與桃管會之成立、持續時間及運作方式呈現之一致性，益證上開二組織具一定之關聯性。復依某分裝場業者證稱及萬隆公司辛○○陳述，與桃管會成員繳存款項之3個帳戶，先後分別按月固定以萬隆公司辛○○名義支出現金匯予自己等事證，足見桃管會確有對於萬隆公司配合至新竹搶客戶予以補貼，且萬隆公司在運距較近之桃園所收取之運裝費用，竟較其至新竹為高，顯然違背經營成本理論，再者，位處新竹地區之六統公司其客戶並未因此流失，益證萬隆公司之作法，係為打擊不願加入桃管會之新崙公司。再者，上訴人等係分裝業者，具垂直競爭優勢，瓦斯行在氣源及運裝價格上多受制於分裝業者，且相關瓦斯行多屬上訴人等及其他上訴人、被處分人之股東或交易相對人，具利益依存關係，縱然不滿彼等之長期壟斷行為，仍不敢言明，為配合公平會調查之情形下，瓦斯行均要求其基本資料應予保密，以免損及渠等利益，而原處分雖引用未標示真實姓名瓦斯行之證言，惟均詳細載明出處，並經臺北高等行政法院核對無誤，且案件審理中，除瓦斯行之基本資料外，准許上訴人閱覽全部卷宗並表示意見。且言詞辯論程序中，亦經提示全部卷證並經辯論。何況，系爭聯合行為之認定，係綜觀相關運裝價格資料、銀行所提供之帳戶匯款資料、及考量市場行為外觀上之一致性等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，並非僅憑相關瓦斯行之證言而已。是上訴人之主張亦不足採。（七）關於同達興及彤達公司部分：互助會名單上固僅列同達興公司，惟依同達興及彤達公司副總經理陳招治之陳述，可知上訴人等及台液公司嗣全部客戶均移至彤達公司，同達興公司係以運輸為主，彤達公司則以灌裝業務為主，實際之運作則為一體，主要營收亦係在上訴人彤達公司，而互助金亦是繳交三家公司，故互助會名單上固僅列同達興公司，實應包含彤達公司。又上訴人等及其他被處分人所組成之互助會，即係為實施聯合行為，以維持市場安定之運作。又莒隆、山盟、中鼎及六韜、北桃、星海、桃園地區之聯億與寧揚公司向北管會借支款項達41,136,227元，其中莒隆及六韜公司均有規律性之繳款與借款，星海公司所借支金額超過繳交金額，中鼎公司未繳卻能高額借支，桃管會之主導者寧揚公司李文政借支達1,200萬元。觀之北管會與桃管會於亞太南崁分行共設聯名帳戶，其資金分別來自北管會及桃管會之帳戶，倘如上訴人所稱該筆款項係高河炎與李文政為共同設立新儲存場之用，則何以非由二人出資或由安祥分裝處、聯億及寧揚公司出資？況且，寧揚公司已擁有儲存場所，復於88年3月間與分裝場同業籌資設儲存場所之情況下，何須再與高興公司高河炎合資共設新儲存場所？且事後均未見籌設。再者，依上訴人寧揚公司李文政及某前分裝場負責人之陳述，足見北管會以借支名義行補貼之實，避免地區分裝場互搶瓦斯行客戶，並限制桃園地區分裝業者至臺北地區搶客戶，以達穩定市場之目的。復據數十家桃園及北基地區之瓦斯行業者均指稱該二地區之分裝場業者有分別成立「聯誼會」、「北管會」、「桃管會」之組織，業者間存有相互支援儲存證明之違反競爭常態的情況，並積極介入各鄉鎮瓦斯行殺價搶客戶之協調，意在穩定市場，勿從事價格競爭，限制瓦斯行提氣自由之合意，及就瓦斯行客戶為分配及僵固之事實。（八）關於日華公司部分：由北部地區液化石油氣分裝市場之地理位置觀之，分裝場多集中設置於臺北縣與桃園縣交界，其銷售至北基與桃竹地區之運距並無多大差異，理應有相當劇烈之競爭，準此，日華公司為避免市場競爭而減損利益，確有參與系爭聯合行為之誘因。另按北部地區88年間之市場狀況，日華公司與其他上訴人、被處分人藉共同籌設儲存場所及驗瓶場為由而集資，然實際上驗瓶廠數量已足敷使用且多數儲存場所均閒置，並無籌設之必要性，而此即為遂行系爭聯合行為之手段，以維持市場安定之運作，況且，本案於公平會調查期間，未曾據日華公司主張集資籌設儲存場所與驗瓶場足以消弭居民之抗議，且集資籌設之儲存場規模必定較大，當受更多居民之抗議，顯見上訴人之主張並不可採。另依「公共危險物品及可然性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」雖訂有液化石油氣容器儲存室位置與使用者商號之運距限制，惟查該辦法係88年10月20日始發布，而系爭聯合行為則早逾88年3、4月間即已開始，且依該辦法第35條規定，上開運距限制之規定尚有2年之緩衝期，則上訴人之營業行為尚未受前開法規之限制，故此部分主張亦不足採。此外，依桃管會業者之運裝價格彙整表及日華公司之運裝價格資料顯示，日華公司雖主張其運裝費用原即維持在每公斤3.5元，並未參與系爭聯合漲價行為。然所謂「聯合漲價」除指參與事業之漲價行為外，尚包括參與事業可繼續以不合理之高價格維持經營，如前所述，依公平會調查斯時運裝市場之合理價格每公斤應不超過2元，日華公司所收取之運裝費用竟高達3.5元，顯屬無效率之經營，上訴人能維持經營，顯係配合系爭聯合行為之運作使然。此尚有上訴人之某瓦斯行客戶證述足憑。又德基泰公司於89年5月間發生工安事故後，即安排所屬客戶至鴻奇及日華等6家分裝場提氣，並以原先之運裝價格供客戶選擇較近之分裝場提氣，惟仍須將氣款交予德基泰公司後，再支付分裝費予支援代灌之分裝場，藉以避免同業間因互搶德基泰公司客戶而形成市場競爭，於支援期滿後，更遭代灌分裝場以調高價格為由，變相拒絕瓦斯行續留灌氣，顯係渠等間存有默契或協議互不搶客戶所致。再者，就液化石油氣銷售體系而言，上下游之銷售行為具一定之連動關係，故分裝場業者為確保其市場上利潤，乃合意共同介入處理下游瓦斯行業者之競價紛爭，以壓抑、操控下游瓦斯行之事業活動，據數家瓦斯行之證稱，均足證日華公司確有與其他上訴人、被處分人合意共同處理下游瓦斯行競價紛爭，以利運裝費用之維持及收取。再者，如前所述，相關瓦斯行與上訴人等具利益依存關係，縱不滿彼等之長期壟斷行為，仍不敢言明，準此，為利本案之調查與進行，乃將其基本資料予以保密，且本案審理中，業經當事人閱卷並經提示與言詞辯論等正當法律程序；何況，系爭聯合行為之認定，係綜觀相關運裝價格資料、帳戶匯款資料及考量市場行為外觀上之一致性等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，並非僅憑相關瓦斯行之證言而已，故上訴人主張前揭證言無證明力云云，實不足採。（九）關於寧揚公司部分：如前所述，依寧揚公司及其他上訴人、被處分人繳交管理基金與互助金之數額及二者之比例關係與繳交之方式，足證渠等與桃管會之資金往來關係密切，確有參與桃管會，且寧揚公司係居於桃管會主導者之地位。又北基地區之桶裝瓦斯市場需求量較桃園地區高出近一倍，而二地區分裝場之家數相當觀之，該地區業者理應存有相當劇烈之競爭，惟查，除寧揚公司及其他被處分人原即存在之客戶外，並未見跨區競爭客戶之情形，此乃因寧揚公司及其他上訴人、被處分人利用北管會、桃管會相互資金補貼手法，及合意分配客戶以限制競爭所致。此外，北管會及桃管會內部補貼之對象多屬灌氣量較少或新成立之分裝場業者，依上訴人寧揚公司自行提供之灌裝資料顯示，於系爭聯合行為期間之月平均灌氣量計約230萬公斤以上，遠高於有受補貼之福崗公司、榮星公司與原告萬隆公司等分裝場之灌氣量，故縱使上訴人日華公司為維持其原有之灌氣量而未受有補貼，亦無法推翻前述原告萬隆公司、福崗公司、榮星公司等分裝場業者接受補貼之事實。另依中油家用液化石油氣牌價變動表，中油公司於88年4月確曾調漲液化石油氣氣價之情形，惟該項氣價之調漲與分裝場業者之運裝成本並無關係。然依寧揚公司所提供之銷貨價格資料、北部地區分裝業者提供運裝價格彙整表、桃園地區分裝業者提供運裝價格彙整表顯示，上訴人與其他被處分人等在88年4、5月間有共同將運裝費用調高至3元以上。另據多家煤氣行及某分裝場前總經理陳述，均足證寧揚公司確與其他上訴人、被處分人合意共同處理瓦斯行競價紛爭並參與合意限制市場競爭之聯合行為，以利渠等運裝費用之維持及收取。又公平交易法對於聯合行為之規範，係採實質認定方式，除以契約及協議達成合意者外，因意思聯絡而事實上足以導致一致性行為之其他方式之合意，亦屬之。按液化石油氣係屬成熟性高且替代性高之商品，除非面臨供需失調或成本推升現象，否則在多家事業所為一致性共同調價之市場行為情況下，其正常價格變化情況應只有出現追跌不追漲現象。行為時，分裝場業者之運裝成本並無明顯變動，亦無供需失調之情形，且萬隆公司以低價赴新竹地區爭取客戶，然寧揚公司竟仍與本件其他上訴人、被處分人於該時期同步調漲運裝費用，就此外觀上一致性行為，上訴人並未提出令人信服之合理理由，足證上訴人應有從事合意調漲運裝費用之聯合行為。況公平會係經綜合審酌寧揚公司及相關證人之陳述、帳戶匯款資料、寧揚公司與其下游瓦斯行業者所提出之運裝費價格資料及市場行為外觀上之一致性等因素，進而認定上訴人參與系爭聯合行為，至於原處分書所載提出瓦斯分裝場業者陳情一節，僅在敘述渠等提出陳情之過程，並非據此認定其有違法聯合行為。再者，為利本案之調查與進行並保護當事人之權益，公平會乃將瓦斯行之基本資料予以保密，且本案審理中，業經當事人閱卷並經提示與言詞辯論等正當法律程序；何況，系爭聯合行為之認定，係綜觀相關運裝價格資料、帳戶匯款資料及考量市場行為外觀上之一致性等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，並非僅憑相關瓦斯行之證言而已，故上訴人主張前揭證言未經對質詰問以發現真實云云，實不足採。（十）關於北誼興業部分：80年以前，行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處所報奉行政院核定運裝市場之範圍，即將北部地區包含基隆市、臺北縣市、桃園縣、新竹縣市劃分為一特定之運裝地理市場；復由分裝場設置之位置、桃管會與北管會於亞太南崁分行共同設有聯名帳戶等事證綜合以觀，故公平會以本件市場範圍以商品供需功能受違法行為影響之區域予以界定，而將前揭地區分裝場業者，界定為同一市場範圍，尚屬有據，系爭聯合行為已足以影響基隆至新竹地區瓦斯運裝市場之供需功能。另按「公平交易法對於桶裝瓦斯勞務配送中心營業行為之規範說明」，係針對桶裝瓦斯分銷商市場而言，與本件所論瓦斯分裝市場，在業務營運方式、各事業提供商品或服務從事競爭之地理範圍等均有相當差異，兩者市場之界定標準自有不同；且依前開規範說明第2點第1項第2款後段規定，並非均以單一縣市為界定標準。上訴人將前開二種市場範圍之界定標準混為一談，並不足採。就同等灌氣量之公司而言，高興公司與日華公司卻刻意分成二筆金額繳納互助金，已有違保險原理，此外，高河炎卻另以個人名義繳納，且所繳交之互助金額亦與北誼興業樹林場及桃園場所認捐之管理基金金額相符，況日華公司子○○與北誼興業間關係密切，又北誼興業桃園場所轄瓦斯行向日華公司高價提氣等異常現象，及高興、日華公司所認捐之管理基金款項係由桃管會聯名帳戶一併繳納等諸事證，堪認北誼興業樹林場、桃園場係由高河炎、子○○分別掛名代為繳款入北管會聯名帳戶。另依北誼興業提出之承租辦公室、工廠土地面積及實際需求對照表，可知樹林場及桃園場承租之土地面積較實際需求為高，顯屬無效率經營，其未樽節租金成本，反與其他被處分人等同時調漲運裝費用，顯然背離合理經營原則，且調漲運裝價格後，所轄瓦斯行並未因此流失，有違一般經濟原則，堪認北誼興業確有合意調高運裝價格之聯合行為。再者，北誼興業竟允許由日華公司代其於桃園地區所屬7家瓦斯行以每公斤14元價格灌氣，而於德基泰公司工安事故後，不僅未瓜分客戶，尚以每公斤12.5元之低價為德基泰公司客戶灌氣，不符競爭之常態，並另據基隆、桃園及其他地區瓦斯行之供稱，均足證北誼興業確有與其他上訴人、被處分人合意分配及僵固交易對象，亦有對非其交易客戶發放儲存證明之異常情形或無償提供其他同業使用之相互支援而明顯違反競爭常態之情形。（十一）關於北桃公司部分：如同前述之北誼興業，基於國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處將北基與桃竹等縣市劃為一特定之運裝地理市場及分裝場設置位置與聯名帳戶等事證綜合以觀，故公平會將前揭地區分裝場業者，界定為同一市場範圍，自屬有據。又北桃公司及其他上訴人、被處分人組成所謂互助會，即係為實施聯合行為，渠等並繳付互助金，用以維持市場安定之運作。另依北桃、莒隆等公司及桃園地區之聯億與寧揚公司向北管會借支款項達41,136,227元，其中莒隆及六韜公司均有規律性之繳款與借款，星海公司所借支金額超過繳交金額，中鼎公司未繳卻能高額借支，桃管會之主導者寧揚公司李文政借支達1,200萬元。觀之北管會與桃管會於亞太南崁分行共設聯名帳戶，其資金分別來自北管會及桃管會之帳戶，復據某前分裝場負責人之陳述，足見北管會以借支名義行補貼之實，避免地區分裝場互搶瓦斯行客戶，並限制桃園地區分裝業者至臺北地區搶客戶，以達穩定市場之目的。另佐以桃管會成員繳存款項之聯名帳戶，桃管會自北管會帳戶獲取補貼後，再分別每月固定支出現金，該數筆現金於提領同時，對應均有現金匯款匯出之交易，收款人均為桃管會之成員，此係桃管會為避免該等業者擴大爭取瓦斯行客戶，甚至跨區競爭致聯合行為瓦解，遂由北管會及桃管會予以補貼，故北管會所謂瓦斯分裝同業互助會辦法所規定之「借支」，實以借支名義行補貼之實，避免地區分裝場互搶瓦斯行客戶，並限制桃園地區分裝業者至臺北地區搶客戶，造成聯合行為之瓦解，以達穩定市場之目的。此外，依臺北縣三峽地區某瓦斯行及高興公司高河炎之陳述，可知北管會介入市場運作，提供580萬元指派星海公司謝茂盛蒐購三峽全興瓦斯行及北管會於89年7月間透過各成員提供免費氣源、發財車對抗無牌瓦斯行低價擾亂市場案件與數10家桃園及臺北縣市及基隆市地區之瓦斯行業者均指稱該二地區之分裝場業者有分別成立「聯誼會」、「北管會」、「桃管會」之組織，並積極介入各鄉鎮區瓦斯行殺價搶客戶之協調等事證及同達興、彤達公司副總經理陳招治之陳述，顯示北管會分裝場派員協調瓦斯行間糾紛進行所謂「維持市場秩序」限制競爭之狀況殊為嚴重。且北管會成員間普遍存有相互提供儲存證明之違反競爭常態情形，限制瓦斯行提氣自由之合意及就瓦斯行客戶為分配及僵固之事實，以穩定巿場競爭。另依中油家用液化石油氣牌價變動表，中油公司於88年4 月確曾調漲液化石油氣氣價之情形，惟該項氣價之調漲與分裝場業者之運裝成本並無關係。然依北桃公司所提供之銷貨價格資料、北部地區分裝業者提供運裝價格彙整表、桃園地區分裝業者提供運裝價格彙整表顯示，上訴人與其他被處分人等在88年4、5月間有共同將運裝費用調高至3元以上，足證北桃公司確有參與北管會組織，並配合組織之運作，聯合調漲運裝費用。而北桃公司與其他上訴人、被處分人等分裝業者涵蓋北基、桃竹地區，其總灌氣量占該地區超過90%，藉由北管會及桃管會以整合分裝場同業調漲運裝費用，僵固交易對象，已足以影響前揭地區瓦斯運裝市場之供需功能。依行為時公平交易法第14條前段規定，可知對於聯合行為係採「原則禁止，例外應申請許可」之管制方式，倘事業未依法向公平會申請許可前即實施聯合行為，則違反上開規定。縱北桃公司認為系爭聯合行為符合行為時公平交易法第14條第6款，惟在未向公平會申請許可前依法仍不得為之。（十二）關於六韜及集大公司部分：桶裝瓦斯市場分為供應商、經銷商、分裝場與瓦斯行等四垂直銷售階層之金字塔體系，按理，愈下游因家數多而競爭，然實際上分裝場因掌握槽車運輸、灌裝設施、容器儲存室、資訊不對稱等四大優勢，而掌握優勢市場地位，加上瓦斯行因家數過多、日益競爭而影響獲利，故由分裝場業者整合時一併消減瓦斯行家數或維持瓦斯行市場秩序，即拒收新成立瓦斯行之提氣，此為本件檢舉人向新竹以北20餘家分裝場業者提氣未果之原因。至於分裝場業者間在遂行聯合行為後，為謀求更大之經營利益，不惜在臺北縣市各地以放牌或無牌方式增加灌氣數量，在侵擾市場後，要求北管會或其他同業蒐購該新牌或無牌瓦斯行，以達成既競爭又聯合之現象，惟此現象並無礙北桃、六韜與集大公司及其他成員所實施之聯合行為，尚難謂公平會調查緣起之說明及內容自相矛盾。又家用液化石油氣垂直銷售階層，概可分為進口供應商、經銷商、分裝場及瓦斯行級，本件上訴人及其他被處分人均係經營分裝場業務之事業，屬於同一產銷階段；且從彼等分裝場之設置位置以觀，其立足點幾無差異，堪認六韜及集大公司與其他上訴人、被處分人係屬有競爭關係之事業。如前所述，基於國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處將北基與桃竹等縣市劃為一特定之運裝地理市場及分裝場設置位置與聯名帳戶等事證綜合以觀，故公平會將前揭地區分裝場業者，界定為同一市場範圍，亦屬有據。此外，依六韜公司總經理林海雄與集大公司總經理黃煌林陳述，足見上訴人等確有加入互助會。另據高興公司高河炎及星海公司謝茂盛等人陳述，瓦斯分裝同業互助會辦法及其簽名冊係88年3、4月間即影印分送予各分裝同業，惟查，星海公司於89年1月才正式營業，謝茂盛於89年前尚未服務於該公司，何以會於88年3月即代表該公司於前揭互助會辦法上簽名，足見瓦斯分裝同業互助會辦法，顯係為應付公平會調查而編造之文書。另由互助會員繳納互助金須一次開立12張支票、向北管會借支無須開立借據、抵押擔保、借期屆滿前無須繳交利息、支出雜費過於浮濫等顯然有悖於一般互助會管理常態之事證，顯見所謂「借支」實係對配合限制競爭之事業所為之「補貼」。況六韜及集大公司雖主張互助會係為同業公安事故之風險分攤，然事業可以自行增額投保方式降低其風險，且遍查互助金之收支情形，亦無分裝場因工安事故而申請紓困貸款之紀錄，足見上訴人等主張互助會並非聯合行為之合意云云，並不足採。另依瓦斯行之證述及對照北管會及桃管會業者提供運裝價格彙整表顯示，可知上訴人等確有配合聯合調漲運裝費用。復據三峽地區某瓦斯行、高興公司高河炎及北基、桃竹地區瓦斯行業者之陳述，益顯該二地區之分裝場業者分別成立「聯誼會」、「北管會」、「桃管會」之組織，並積極介入各鄉鎮區瓦斯行殺價搶客戶之協調，意在穩定市場，合意處理瓦斯行業者殺價競爭搶客戶之限制競爭行為，顯然上訴人等與其他上訴人、被處分人彼此間確有合意分配及僵固交易對象。另從原處分之理由可知公平會係經綜合審酌上訴人等及相關證人之陳述及其與下游瓦斯行業者所提出之運裝費價格資料、相關銀行所提供之帳戶匯款資料與市場行為外觀上之一致性等因素，據以認定上訴人等參與系爭聯合行為，至於原處分所載提出瓦斯分裝場業者陳情一節，僅在敘述渠等提出陳情之過程，並非據此認定其有系爭聯合行為。再者，為利本案之調查與進行並保護當事人之權益，公平會將瓦斯行之基本資料予以保密，且本案審理中，業經當事人閱卷並經提示與言詞辯論等正當法律程序；何況，系爭聯合行為之認定，係綜觀相關運裝價格資料、帳戶匯款資料及考量市場行為外觀上之一致性等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，並非僅憑相關瓦斯行之證言而已，故上訴人主張前揭證言未經對質詰問以發現真實云云，實不足採。（十三）關於台和、高興及聯達公司部分：據聯達公司巳○○及其廠長柯暐明之陳述，足見聯達與聯瑞公司及同達興公司之關係相當密切，聯達公司確係配合參與系爭聯合行為之運作，而得認有參與行為，僅其參與時間較短，且巳○○及柯暐明同為聯達公司之負責人，且二人於91年間仍代表聯達公司參與互助會（即北管會）之運作，顯見北管會於斯時仍持續運作，聯達公司主張互助會自90年4月已停止運作云云，核非事實，要不足採。另依台和公司徐啟輝、高興公司高河炎陳述，足見台和及高興公司確有參加北部地區分裝業者成立之互助會。此外，北基地區各業者均主張，向互助會（即北管會）借支無須開立借據、抵押擔保、借期屆滿前亦無需繳交利息，此皆係有悖於常態之商業行為，且經進一步檢視借支之狀況，其中亦不乏存有定期定額「借支」，且借支金額呈現非整數等各種不合理情形，足見瓦斯分裝同業互助會辦法所謂「借支」實即「補貼」，與該組織實際運作狀況顯有不同，而「支出表」、「現金帳冊」等資料，亦非屬實在；而補貼之目的在於達成限制北基地區之分裝業者間之競爭及與桃園地區分裝業者達成互不越區競爭合意，以達穩定市場之目的。又高興公司高河炎與寧揚公司李文政分別係北管會與桃管會之主導者，渠等於亞太南崁分行共設聯名帳戶之資金來源係分別來自北管會及桃管會之帳戶，倘如高興公司所稱該筆款項係高河炎及李文政個人為共同設立新儲存場之用，則何以非由其個人出資或由高興公司及寧揚公司出資？況且，寧揚公司已有儲存場所，又陳稱於88年3月間與分裝場同業籌資設儲存場所之情況下，何須再與高興公司高河炎合資共設新儲存場所，且事後均未設成儲存場所，復無法交代資金之支出、流向，故高興公司主張高河炎與李文政之亞太南崁分行帳戶存款乃為購買土地設立新儲存場所之用云云，並不足採。此外，依數十家桃園、北基地區之瓦斯行業者之指述及所提供之運裝價格彙整表等事證，足證台和、高興公司確有與其他上訴人、被處分人配合北管會之運作，以提高運裝費用之方式變相拒絕瓦斯行之提氣，而該二地區之分裝場業者所分別成立之「聯誼會」、「北管會」與「桃管會」等組織，並積極分配交易對象及合意協調下游瓦斯行業者殺價競爭搶客戶之聯合行為。另從原處分之理由可知公平會係經綜合審酌上訴人等及相關證人之陳述及其與下游瓦斯行業者所提出之運裝費價格資料、相關銀行所提供之帳戶匯款資料與市場行為外觀上之一致性等因素，據以認定上訴人等參與系爭聯合行為，至於原處分所載提出瓦斯分裝場業者陳情一節，僅在敘述渠等提出陳情之過程，並非據此認定其有系爭聯合行為。再者，為利本案之調查與進行並保護當事人之權益，公平會將瓦斯行之基本資料予以保密，且本案審理中，業經當事人閱卷並經提示與言詞辯論等正當法律程序；何況，系爭聯合行為之認定，係綜觀相關運裝價格資料、帳戶匯款資料及考量市場行為外觀上之一致性等因素，據以審酌相關瓦斯行陳述內容之可信度，並非僅憑相關瓦斯行之證言而已，故上訴人主張前揭證言未經對質詰問以發現真實云云，亦不足採。（十四）公平會對於上訴人等所為限期命停止聯合行為及關於裁罰額度：按對於違反公平交易法規定之事業，依該法第41條前段之規定，係「得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」。是本件公平會既認上訴人等違反事業不得為聯合行為之規定，以原處分命渠等「自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為」部分，核於法規授權之目的並無不合，洵無違誤。惟關於裁處罰鍰部分，除依同法施行細則第36條規定外，公平會為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱罰鍰額度參考表），將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰，本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即應依據89年8月31日行政院公平交易委員會公法字第029598號函分行之罰鍰額度參考表為之。苟公平會為行政裁量時如未依據該罰鍰額度參考表為之，即已違反行政之自我拘束原則與平等原則。公平會陳稱：經審酌桶裝瓦斯運裝市場之價格，原應由各分裝業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟上訴人及其他受處分人之總灌氣量占基隆至新竹地區運裝市場90%以上，系爭聯合行為已足以影響基隆至新竹地區運裝市場之供需功能，亦損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大，公平會經衡酌上訴人等違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間、違法程度（即系爭聯合行為之主導者與配合者）、配合調查程度、所提供資料多有不實及違法所得之利益等情，其中不當利得與灌氣規模及違法期間有關，又上訴人之資本額、營業額或市場占有率，僅係公平會裁處罰鍰額度之考量因素之一，而非唯一之考量因素。故公平會決議，於公平交易法第41條所定5萬元以上2,500萬元以下罰鍰額度內，認定灌氣數量2,000噸以上者處予2,500萬元罰鍰，1,600噸以上者處予2,400萬元， 1,300噸以上者處予2,040萬元，1,000噸以上者處予1,680萬元，700噸以上者處予1,320萬元，400噸以上者處予960萬元，400噸以下者處予600萬元。另主謀者維持原裁罰金額，配合者打9折，且裁處金額按違法期間計算等語。核其裁罰額度固未逾越法定之裁量範圍，惟公平會作成原處分之裁罰時，依上開陳述，顯未依罰鍰額度參考表，將公平交易法施行細則第36條規定列示考量事項區分等級予以配分並彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度而為裁量。按該裁處罰鍰額度參考表規定，除有適用說明第2條第6款所稱難以適用，而由承辦單位敘明理由，提由委員會議決議不予參考引用之情形外，即應適用該罰鍰額度參考表，不得另創裁罰標準。然本件公平會並未由承辦單位敘明難以適用之理由，提由委員會議決議不予參考引用之情形，自屬違反行政自我拘束原則，已有未合。何況，關於他案桶裝瓦斯市場之聯合行為，於事實上與法律上相類同之本件，所為裁罰標準卻有不同，難謂未違反平等原則，而有裁量濫用之違法。縱認公平會係考量系爭聯合行為已足以影響基隆至新竹地區運裝市場之供需功能，亦損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大而另創本件裁罰標準。惟查，公平會並未依據前揭罰鍰額度參考表，亦無上訴人等之違法積分若干，即依其另創之裁罰標準各處以302萬元至2,500萬元不等之罰鍰。公平會該另創之裁罰標準除陳稱以上訴人及其他各被處分人之灌氣數量、不當得利核估、違法期間、是否主謀等為較明確之考量要素外，其他於該罰鍰額度參考表上所列各應考慮之要素如：違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度，均付之闕如，另如：違法事業之規模、經營狀況、營業額，及違法事業之市場地位，亦僅空泛敘述，並無具體評價，已有裁量不足。抑且，公平會該另創之裁罰標準就應考慮之要素未列入考慮，對於同樣違反聯合行為禁制規定者造成不平等之對待，即屬違反平等原則。觀之公平會對於上訴人等處以如此數額罰鍰，其計算方式係以所認定之月平均灌氣量、不當得利核估、違法期間及是否主謀為裁量之標準。然觀之公平會就系爭聯合行為所另創之該裁量標準，其以2,000噸計算，每噸罰鍰金額12,500元；以1,600噸計算，每噸罰鍰金額15,000元；以13,000噸計算，每噸罰鍰金額15,692元；以1,000噸計算，每噸罰鍰金額16,800元；以 700噸計算，每噸罰鍰金額18,857元；以400噸計算，每噸罰鍰金額24,000元；以100噸計算，每噸罰鍰金額6萬元，顯見公平會對於系爭聯合行為之各參與者未以相同之對待，甚至灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，亦違反平等原則及比例原則，有裁量濫用之違法。何況，有關上訴人等不當得利之核估金額，未衡酌業者之售價除成本考量之外，尚應有其合理利潤在內，公平會將運裝價格減去運裝成本之差額，全數視為不當得利，核估金額亦有未洽。再者，依集大、彤達與北桃公司之登記資本額及實收資本額，原處分未斟酌三家公司所營事業之規模，課以高於其公司資本額之鉅額罰鍰，致裁處罰鍰總額與所營事業之規模顯不成比例，其裁罰超過行為者資力甚多之作法，既無實益亦增加行政成本，失卻法律授與處罰之本旨，即有可議。從而，原處分關於裁處上訴人罰鍰部分，違反平等原則及比例原則，核屬裁量權之濫用，已構成違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，上訴人求為判決撤銷訴願決定及原處分關於裁罰部分，為有理由，應予准許。至原處分關於命上訴人「自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為」，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，訴願決定及原處分關於此部分均應予維持，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。（十五）另按行政訴訟法第196 條之規定，所謂行政法院認為適當者，係指須行政機關在法律上及事實上得回復原狀，而且回復原狀已達可為裁判之程度，始構成「適當」。若有可歸責於上訴人之事由，縱行政處分違法，並受法院為撤銷時，上訴人聲請回復原狀，法律亦得不予許可。原處分雖關於裁罰部分違法而應予撤銷，惟本件原處分關於認定上訴人違反聯合行為禁制規定部分並無違誤，即公平會僅須重行審酌上訴人違法之情狀後另為適法之裁罰。職是，上訴人星海公司、日華公司、寧揚公司回復原狀請求返還已繳納之罰鍰及利息等部分之請求，若准許之，而於判決中命公平會為回復原狀之必要處置，並非適當。從而，該部分之請求，為無理由，應予駁回。四、北誼興業等20家瓦斯分裝業者對於其敗訴部分提起上訴（即原判決駁回原告其餘之訴部分），公平會亦對於其敗訴部分（即原判決撤銷訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰部分）提起上訴，兩造上訴意旨略以：（一）六統公司之主張：依公平交易法第7條及其施行細則第5條規定，所謂聯合行為係行為人與他事業間須有合意之行為，惟查，上訴人與他事業間並無調漲合意，亦無具體事證足資證明，僅以六統公司於88年4月間之調漲行為，即外觀行為之一致性，而遽予推定有聯合行為之合意，不僅擴張公平交易法關於聯合行為之解釋更錯置舉證責任之分配並有悖於經濟學理論，故原判決顯有適用法規不當及不適用法律之違誤。又原處分及原判決以六統公司於88年4月唯一一次之價格調漲視為參與聯合行為之證據，復以陳水國任該公司總經理時參加聚會即屬聯合行為之合意，惟陳水國係88年5月始任總經理職，與前揭聯合行為時點有間，顯見事實與判決所持理由顯然矛盾。此外，六統公司與其他業者間並無資金往來，復無聯管會之補助，惟原判決卻以相關銀行帳戶匯款資料作為不相競爭合意之認定，顯有判決不備理由之違法。況且，公平會指定上訴人應指派范振隆接受調查，卻未給予六統公司自行指派代表人依行政程序法第102條陳述意見之機會，原判決對此主張未予審酌，卻遽予認定已給予六統公司陳述意見之機會，亦有判決不備理由之違法。再者，原處分及原決定關於罰鍰部分，既以違反平等原則及比例原則為由，認係濫用權利之裁量，而應予以撤銷。另外，六統公司位於新竹，而價格調漲之桃園地區客戶僅三家，88年4月份之提氣量僅15,000公斤，並非公平會所主張之月平均提氣量822噸，故裁罰之金額當屬有誤，顯然濫用裁量權。（二）安祥分裝處及聯億公司之主張：公平會並未取得指稱安祥分裝處及聯億公司就運裝費價格為聯合行為之交易條件、行為次數及發生時間與地點等相關事證，實際並未該當公平交易法第7條之規定，又訴訟程序上，原判決對於安祥分裝處與聯億公司始終未配合系爭聯合行為等事證未盡其依職權調查之義務，且公平會無法依公平交易法第7條證明上訴人等有聯合行為之合意，故原判決顯有判決不適用法規或適用不當及判決不備理由之違法。又上訴人等既無聯合行為，即無由依公平交易法施行細則第36條及罰鍰額度參考表裁處罰鍰，故原判決亦有不適用法規或適用不當之違誤。（三）星海公司之主張：訴外人謝茂盛於星海公司停業中復業前係以個人名義參加急難互助會，並非基於本公司之經理職務所為之行為，且該互助會及其基金亦非原判決、原處分及原決定所認定之北管會與維持市場安定保證金；況80年間北部地區石油氣之成本已達3.62元，倘如原判決所認定之聯合調高為3.47元之事實，則業者自當損失不貲，何來不當得利，況公平會究依何事實據以認定小運費為1元；此外，公平會所援引之三重某瓦斯行等證述，係傳聞證據，且未向謝茂盛求證查詢，復無從知悉所稱之時間與原因，故原判決顯有適用法規不當及理由不備之違法。次按，公平交易法施行細則第36條暨罰鍰額度參考表既已就違法事項定有裁量基準，則除有適用說明第2條第6款之情形外，即應適用罰鍰額度參考表，不得另創裁罰標準，詎公平會捨此不為，竟另依灌氣數量及違法期間為斷，顯已違反行政自我拘束原則、平等原則。（四）桃和、德基泰、合發、萬隆及鴻奇公司之主張：原判決對於上訴人等因聯合行為之合意而繳款進入聯名帳戶之事實認定未予敘明，又關於上訴人等認捐之20萬元係由桃管會帳戶支付云云，亦與證人陳述之交款予日華公司子○○後，再由其負責繳交之事實不符。況公平會曾調取液化石油氣安全管理基金會籌備處之相關事證時，亦確認該籌備會終止時，係個別將業者認捐款項退還予上訴人等而非聯名戶，足證前揭基金係自行出資認捐；又德基泰公司發生工安事故後，上訴人等基於同業情誼而予支援或未參與，惟期滿後，瓦斯行業者無理要求上訴人等仍以較優惠之價格供應，基於成本考量自無法接受；此外，上訴人等介入協調不得為無牌之非法瓦斯行灌裝，純係基於公共安全及法令規範之故，惟原判決對前揭有利主張均未予審酌並敘明不採之理由，自屬判決不備理由之違誤。（五）北誼興業、同達興與彤達公司之主張：公平會認定高興、日華公司代上訴人等墊付款項，惟遍查帳務記錄，並無上訴人還款予二公司或其負責人之記錄，公平會僅依高興公司高河炎與日華公司子○○之付款記錄，即遽予推論上訴人參與聯合行為，與事實及卷附證據並不相符；此外，集大公司調整運裝價格，係自行參酌經濟部物價督導會報核定之價格而進行調整，亦與上訴人無涉；況北誼興業之市佔率居於領導地位，上訴人等若有聯合行為，何以88、89年度之營業額均呈現下滑趨勢，故原判決有悖經驗及論理法則，並違反本院62年判字第402號及75年判字第309號判例意旨。公平會僅依上訴人所屬人員陳招治之片段陳述及其他瓦斯分裝業者間籌組之互助會，即率爾認定為遂行聯合行為之組織，況北誼興業、彤達公司並非互助會之成員，並未參與系爭聯合行為，惟原判決對於諸多有利事證均未予審酌並敘明不採之理由，顯有不備理由之違法。再者，成立該互助會係為避免公安事故發生後，因負擔鉅額賠償責任，致營運無以為繼而籌組之，與公平會指稱補貼價格、維持市場安定以限制競爭等全然無涉。公平會並未提出具體證據北基或桃竹地區之瓦斯分裝業者設有「北管會」、「桃管會」或「聯管會」之組織。詎原判決僅以陳招治之陳述，即率爾認定互助會即為北管會、桃管會或聯管會，亦有悖前揭判例意旨。（六）日華、寧揚公司之主張：原處分僅以某瓦斯行、某業者等陳述而為不利上訴人之認定，有違正當法律程序，又此等陳述或未經具結，或未依法定程式提出，屬傳聞證據，應不具證據能力，詎原判決不察，仍予援引為判決之基礎，有悖於憲法第8條、第23條及司法院釋字第384號解釋與行政訴訟法第176條、民事訴訟法第305條第3項、第6項規定，實屬判決不適用法規之違法。原判決關於日華公司自陳平均灌氣量遠超過800噸，相較於其他上訴人或被處分人已屬較高，故縱使日華為維持其原有之灌氣量而未受補貼，也無法推翻萬隆、福崗及榮星等公司接受補貼之事實，該認定除缺乏證據可資證明外，也顯與事業經營在求「成本極小化，利潤極大化」之經驗法則有違，另原判決認定日華公司以維持其不合理之高運裝價格的方式參與聯合行為，實屬臆測之詞，惟卻未說明日華公司雖未參與「聯合漲價」，但卻仍有聯合行為之理由，復未審酌提氣量逐年下降之有利事實，亦未敘明不採之理由；又原判決以德基泰公司之客戶經安排至日華、寧揚公司之分裝場提氣，即率爾認定上訴人等與其他業者間存有互不搶客戶之默契或協議之聯合行為，均有判決不備理由之違法並有悖論理及經驗法則。此外，原判決有關從李文政、張有仁、謝國清聯名帳戶及李文政個人帳戶之資金來源暨流向認定前開帳戶內之資金為「維持市場安定保證金」，並進而認定寧揚公司參與系爭聯合行為乙節，除顯未依證據認定事實外，也與一般資金運用之經驗法則有違。再者，原判決謂寧揚公司與其他桃園地區被處分人間以所謂「補貼」方式達成互不競爭之合意的認定，顯屬臆測之詞，原判決率爾認定，復未敘明不採有利寧揚公司之證據，顯有判決不備理由之違法。（七）北桃公司之主張：原判決認定上訴人及其他被處分人於88年4、5月間共同將運裝費用調高至3元以上而有聯合行為乙節，惟查，上訴人係以分裝儲存及經銷為主要營業項目，未曾兼營運送業務，既未包含大、小運費，故原審認定上訴人將運費調高至3元以上，實有判決不適用法規或適用不當及判決不載理由或所載理由矛盾之違法。況依上訴人所提出之銷貨價格，足見於88年4月至90年底所收取之分裝費始終呈現價格波動狀態，並無聯合行為所呈現之價格僵化現象，故原判決之認定有違經驗法則且屬理由矛盾之違法。此外，原判決僅以各該瓦斯行、前分裝場負責人未親身經歷之傳聞證言，據以推斷北管會、桃管會以借支名義行補貼之實與互助會支付餐費次數頻繁，進而論斷上訴人之聯合行為，均有判決不備理由之違誤。（八）六韜和集大公司之主張：按互助會之成立旨在同業間之互助而非商業行為，故原判決認定向北管會、桃管會借支無須付息、抵押擔保等，有悖商業行為之論斷，實有違論理與經驗法則。況原判決僅依某瓦斯行等證詞即率爾論斷上訴人之聯合行為，有違司法院釋字第384號解釋關於正當法律程序之要求，而證據取捨之理由復未敘明，亦有判決不備理由之違法。此外，上訴人於原審提出客戶名冊、分裝統計表等諸多有利證據，惟原審對此均未敘明不採之理由，顯有判決不備理由之違法。再者，3家分裝業者均經營工業用氣，且桶裝瓦斯數量有限，又何以會擴大爭取瓦斯行客戶；且原判決既已敘明管理基金係由各業者按其財務狀況與意願決定而繳款，其後卻又認為並無自繳費用，前後之認定已顯然矛盾，況林口光裕瓦斯行捨距離較近之合發公司而就較遠之北桃公司提氣，乃由於合發公司之儲存證明業已額滿之故，詎原判決均未予查明，顯有判決理由矛盾之違法。又原判決復未就互助會之支出表與現金帳冊、互助金與管理基金數額呈現一定比例關係及帳戶資金與市場之地理位置間之關聯性等敘明理由，亦有判決不備理由及違反論理法則之違誤。另外，六韜公司之運裝費用時有波動而非原判決所謂之1.8元或88年4、5月間之調漲運裝費用，並無僵固市場之行為，足見原判決有認定事實未依證據之違法。而六韜與集大公司所為裁罰理由相同，何以裁罰金額相去甚遠，且受罰業者之資本額較高者，卻受罰較輕，而上訴人等資本額較少者，卻遭受重罰，足見原處分之違法、不當。（九）台和、高興及聯達公司之主張：原判決僅以高興公司之運裝價格，即遽予認定上訴人等有聯合調漲運裝費用之合意，復未敘明不採台和公司所提所提出之運裝價格資料、上訴人等與其他同業間運裝價格、商品價格有何同漲跌之情形及限制交易對象、地區等聯合行為、秘密證人無證據能力等攻擊防禦方法及關於補貼標準與補貼必要，均有判決不備理由或理由矛盾之違誤。此外，依公平交易法第7條第1項規定，原判決認定上訴人有合意協調下游瓦斯行業者殺價競爭客戶之聯合行為及漏未適用行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第305條第3 項、第6項之規定，實有判決適用法規不當及不適用法規之違法。又原判決認定向北管會、桃管會借支無須開立借據、抵押擔保等，有悖商業行為之論斷，亦有違論理與經驗法則。（十）公平會之主張：原處分係由上訴人內部業務單位於綜合被上訴人違法情狀，審酌法規規定事項後為裁處罰鍰之意見，並提經上訴人委員會衡酌相關違法情節、動機、目的、預期之不當利益及對交易秩序之危害程度等因素後，議決作成裁處罰鍰之決定，其過程恪遵相關程序，並無權力濫用或逾越權限之情形。本案係就前揭21家事業違反公平交易法第14條規定之行為，綜合審酌全部違法情節及裁處罰鍰之參考項目，而分別處以不同罰鍰金額，渠等違法行為所得利益，係量處罰鍰因素之一，並非僅以灌氣量計算所得利益，作為量處罰鍰之唯一標準，上訴人係綜合考量違法類型未經導正或警示、過去亦無違法在案，惟悛悔實據及配合調查等態度皆不佳，且被上訴人灌氣數量愈多，經營規模則愈大，上訴人爰參酌被上訴人等不當利得及勾選裁罰額度參考表之積分為合併裁量，惟原判決漏未審酌上訴人提出之各事業裁罰額度參考表，是以原判決認定事實不依證據，顯有判決不適用法規之違誤，復未敘明不採有利主張之理由，亦有不備理由之違誤。縱認上訴人就系爭聯合行為另創該裁罰標準，惟該標準係以最低罰額為基準，之後每增加300噸者，罰鍰金額增加360萬元，而2,000噸以上者則罰以法定最高金額，此屬等比級距，較為公平，而非灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，故並無違反平等原則及比例原則，且相較於被上訴人之不法利得已甚輕微；另外，主謀者維持原裁罰金額，配合者打9折，且裁處金額按違法期間計算，核無違誤。此外，上訴人調查相關市場成本因素後，認定北部地區分裝場之運裝成本包括大運每公斤0.3元、分裝費每公斤0.4元、小運每公斤0.9 元，合計運裝成本約在每公斤1.6元左右，縱使加計管銷費用（含利潤）後亦不應超過2元，是上訴人原處分所考量之不當利得，已扣除包括分裝費、大運費及小運費等運裝費用及合理利潤在內，難謂上訴人無衡酌被上訴人之售價除成本考量之外，尚應有其合理利潤在內。五、本院查：（一）按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「事業不得為聯合行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」行為時公平交易法第7條、第14條前段及第41條前段分別定有明文。又公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」（二）關於上訴人北誼興業公司等21家瓦斯分裝業者是否該當於聯合行為部分：原審判決業已詳述北管會、桃管會之成立過程、運作方式及相互關係，並就其認定21家瓦斯分裝業者構成聯合行為，對於渠等均繳付保証金，係聯管會或桃管會成員，確有參與系爭聯合行為，並非僅係瓦斯分裝場同業所組成之聯誼會，渠等與其他同業合意互不搶客戶，對於灌氣數量較少之分裝業者定期予以補貼，或限制瓦斯行之提氣自由，或以出借其儲氣證明為手段，或聯名陳情，或聯合調高運裝費、或同步調高提氣價格，或為相關之配合行為等一致性之行為，顯已該當聯合行為之要件，核已詳述其得心証之理由，對於21家瓦斯分裝業者主張之爭點，逐項敘明其不可採之理由，上訴論旨再予爭執，無非對於原審取捨証據、認定事實之職權行使，任意指摘，核屬其一己法律見解之歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。（三）關於公平會裁處瓦斯分裝業者罰鍰額度是否適法部分：1、按行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院基本上應予尊重其裁量權（行政訴訟法第201條參照）。查上訴人公平會為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」（下稱罰鍰額度參考表），係有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，是公平會為行政裁量時原則上固應依據上開「罰鍰額度參考表」而為裁量，以符行政自我拘束之原則。惟非謂所有之案件均應依據該罰鍰額度參考表而為裁量，苟有案情特殊、違法情節重大、或行為人數眾多之情形，仍非不得於該罰鍰額度參考表之外作個別之考量，以符裁量公平適當之原則。且公平會係具有專門知識依法獨立行使職權之合議制機關，對於委員會審酌各種因素後所為之裁量決議，原則上自應予以尊重。2、原審判決以：公平會作成原處分之裁罰時，顯未依罰鍰額度參考表，將公平交易法施行細則第36條規定列示考量事項區分等級予以配分並彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度而為裁量，亦未依該罰鍰額度參考表適用說明第6項規定，因有個案難以適用之情形，而由承辦單位敘明理由，提由委員會議決議不予參考引用，卻自行另創裁罰標準，自屬違反行政自我拘束原則。況關於高屏地區19家瓦斯分裝場之聯合行為，公平會亦係依罰鍰額度參考表而為裁罰，惟就本件所為裁罰標準卻有不同，難謂未違反平等原則。縱認公平會係考量系爭聯合行為已足以影響基隆至新竹地區運裝市場之供需功能，亦損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大而另創本件裁罰標準。惟查，公平會並未依據前揭罰鍰額度參考表，亦無各瓦斯分裝業者之違法積分若干，即依其另創之裁罰標準各處以302萬元至2,500萬元不等之罰鍰。公平會該另創之裁罰標準除陳稱以各瓦斯分裝業者之灌氣數量、不當得利核估、違法期間、是否主謀等為較明確之考量要素外，其他於該罰鍰額度參考表上所列各應考慮之要素如：違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度，均付之闕如或僅空泛敘述，甚至灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，亦違反平等原則及比例原則，有裁量濫用之違法，因而撤銷訴願決定及原處分關於裁罰額度部分等語，固非無見。3、惟查本件公平會於裁處瓦斯分裝業者罰鍰時，確有製作各分裝場之裁處罰鍰額度參考表，並將各業者之違法積分逐項予以加總，最後得出各業者之違法總積分及建議罰鍰金額（該參考表附於原處分卷1-7），原判決竟謂公平會未依據前揭罰鍰額度參考表計算各瓦斯分裝業者之違法積分若干等語，已有認定事實不憑証據之違法。又關於高屏地區19家瓦斯分裝場之聯合行為，其裁罰標準與本件並無不同，業據公平會陳明在卷，原判決竟謂公平會在該案係依照罰鍰額度參考表而為裁罰，與本件裁罰標準有所不同等語，亦與事實不符。查公平會於製作上開罰鍰額度參考表並計算積分後，並未依違法等級及罰鍰額度表（表二）上之積分及罰鍰金額而為裁罰，而係另創裁罰標準，以灌氣數量及不當得利核估、違法期間、是否主謀等三者為裁罰標準，惟灌氣數量及不當得利核估本即包括罰鍰額度參考表上應考量之違法事業之規模、經營狀況及營業額，違法事業之市場地位，違法行為所得利益，及預期之不當利益等，而違法期間則包括參考表上之違法行為危害交易秩序持續期間，是否主謀則包括參考表上違法行為之動機、目的，對交易秩序危害之程度等，是公平會業已依照罰鍰額度參考表上應考量之項目予以綜合裁量，且其另創之裁量標準係以最低罰額為基準，即灌氣數量400噸以下者罰鍰金額600萬元，之後每增加300噸罰鍰金額即增加360萬元，而2,000噸以上者則罰以法定最高金額，此屬等比級距，較為公平，而非如原判決所言，灌氣噸數愈大者罰鍰愈輕，並無原判決所稱之違反平等原則或比例原則，雖未完全依照該參考表上之違法等級及罰鍰額度表裁處其罰鍰金額，惟已具體說明其裁處之標準及理由，雖未充分說明其為何未依違法等級及罰鍰額度表裁罰之理由，惟此屬得以補充說明之事項，尚難僅因原處分未充分說明該部分之理由，即認原處分之裁量涉有違法，原審判決未予詳查，即逕認原處分有違平等原則及比例原則，而有裁量濫用之違法，自嫌率斷，公平會上訴意旨以原判決關於裁處罰鍰部分有適用法規不當及判決不備理由之違法，求予廢棄，揆之上開說明，尚非無據，爰將原判決此部分廢棄，惟關於公平會未依違法等級及罰鍰額度表裁處罰鍰部分，尚有待公平會為補充說明，本院無法逕為判斷，爰將此部分發回，由原審法院更為適法之審理。至其餘上訴部分（即上訴人北誼興業公司等20家瓦斯分裝業者上訴部分），原審以訴願決定及原處分均無不合，因而駁回上訴人之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件公平會之上訴為有理由，北誼興業公司等20家瓦斯分裝業者之上訴為無理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　9　　月　　13　　日第一庭審判長法官　高　啟　燦法官黃　璽　君法官　廖　宏　明法官　楊　惠　欽法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　9　　月　　14　　日書記官　吳　玫　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01617號

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