最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01694號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01694號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被上訴人

新竹縣政府

代表人

丙○○

上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國94年11月3日臺北高等行政法院93年度訴字第1478號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國84年間，就其所有坐落新竹縣新埔鎮○○○段12地號山坡地保育區農牧用地（面積1.6083公頃，下稱系爭土地），向新竹縣竹北地政事務所（下稱竹北地政所）申請辦理更正編定為丙種建築用地，經該所審核完竣，並陳報被上訴人核准其中面積331平方公尺更正編定為山坡地保育區丙種建築用地，惟上訴人對於核准辦理更正編定之面積有異議，於92年6月11日陳請被上訴人再予查明。經被上訴人以92年8月4日府地用字第0920083187號函復，認房屋稅籍證明書所載課稅面積與被上訴人核准更正編定面積並無不符。上訴人不服，乃提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：上訴人所提之設籍資料、戶籍謄本，可證明系爭土地於73年編定結果公告前即有人居住；編定前之空照圖亦清晰可見三合院結構建築物，足資證明該房舍為足供數十人居住生活範圍的合法房屋。只要確實是在土地使用編定公告前即已作為人民設籍居住，且有建築物存在，並顯係編定公告前既有建物，非新建作為建築使用之土地，即可更正編定為建築用地，並不因部分建物倒塌而否定其原有房屋建物為實施建物管理前合法房屋之認定。自38年至78年間，系爭土地上之房屋陸續增建，實際使用面積已達992.5平方公尺，被上訴人應以增建後之房屋面積為準。被上訴人未會同上訴人或依法組成專案小組，參考航照圖等相關資料赴現場勘驗，以分辨何部分是屬於38年設籍時之土造房舍，何部分屬於73年使用編定前因應人口自然成長而擴建的磚造房舍，反逕以38年設籍面積為核定面積，於法有違等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應就系爭土地為更正編定建築用地面積為992.5平方公尺之處分。

二、被上訴人則以：（一）本件非都市土地辦理更正編定，依照製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第22點及內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函意旨，應具備二項要件，即：（1）編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋登記謄本、建築執照或建物登記證明。（2）經實地勘查確有合法建築物存在。查被上訴人於73年10月15日辦理非都市土地公告使用編定，就系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，上訴人於84年7月29日檢附證明文件申辦地目變更，經竹北地政所派員勘查並通知上訴人補件，除建築物已倒塌部分外，實地尚留有完整建築改良物部分，面積331平方公尺，函請上訴人依規辦理分割登記後，經被上訴人以85年4月5日府地用字第55821號函核准更正編定為山坡地保育區丙種建築用地在案。當時現場履勘之情況，與卷內現場履勘之照片所示一致；另上訴人所檢附之房屋稅籍證明，已載明課稅面積，無合法建物認定之疑義。而申請改編地目，需其上有合法之建築物，另苟有稅籍證明，面積明確，被上訴人可予認定為合法建築，不再考慮其他面積資料，故若無前開資料，亦不能根據測量結果變更編定。又參照內政部92年9月25日內授中辦地字第09200839740號函說明，航照圖僅能作編定更正時之參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建築管理前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。（二）系爭土地現場倒塌部分究竟為人居住或動物居住，無法確認。而72年拍攝之航照圖，亦無法判斷為人居住或是雞舍、豬舍。若屬農舍，為農業相關設施，並非合法的建築用地。本件上訴人所為主張及舉證，不符合更正編定需有合法建物存在之要件，其所為主張，不足採據等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人主張依其歷次所提申請書、陳情書、訴願書及檢附資料，在在證明於73年編訂公告前作為建築使用用地已達千餘平方公尺，絕非如被上訴人陳稱於38年登記之132平方公尺云云。經原審於94年6月3日至現場履勘，上訴人所指土造房屋，部分坐落位置不明、部分留有石頭牆角；磚造房屋部分倒塌、部分界線不明，有履勘筆錄及照片附卷可稽。而依上訴人所述原有房屋坐落位置指界結果，測得面積雖為992.5平方公尺，但現場房屋坐落部分界線既已不明，上訴人所指之房屋是否均為合法房屋，是否於使用編定結果公告前已全部作建築使用，均有未明，自難僅憑上訴人一方指界即作為更正編定之依據。上訴人雖再主張應參考航照圖為認定云云，但查前臺灣省林務局農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距。本件上訴人所提航照圖為67年7月1日林務局農林航空測量所攝影，比例尺為1/5000，由航照圖觀之，僅為約略地面景象，無法據以確切判別上訴人所指系爭土地上之房屋坐落及面積，亦難與履勘現場之結果核對，因此亦無從以航照圖作為上訴人主張原有合法房屋面積計算之基礎。又證人徐煥榮到庭僅證稱履勘現場地點房屋曾有ㄇ字形房屋，中間泥土屋，上面蓋磚瓦，二側為磚屋，當時的磚屋是否為履勘照片上的磚屋記不清楚，只知道是‧‧‧四兄弟住在裡面，至於面積有多大不清楚等語。證人范佐郎即范阿全之孫則證稱：新埔鎮○○○段12號地點為原來的99號之1，現場履勘照片與當時所看到的情形完全改觀。但根據複丈成果圖來看，B,C部分為伊小時候約三、四歲時的茅草香菇寮，後來因為人口多，所以改建成磚屋，F部分為原來就有的土屋，上面蓋紅瓦。A部分因為大哥結婚人口增加，沒有房子居住，約60年左右增建。E部分為豬舍，為土造的紅瓦屋，在伊還沒出生就有了，D與E是連在一起。伊從小在該處出生、長大，於67年才搬離上開地點到楊梅等語（94年8月17日準備程序筆錄參照）。由證人之證詞可見上訴人所指界之房屋實際原有部分為香菇寮、豬舍等，並非建築居住使用，且面積亦無法確認。上訴人指界之測量面積，自難認確均係實施建築管理前之合法建物。（二）本件上訴人於84年間檢附相關證明文件，向竹北地政所申請辦理系爭土地之更正編定，經竹北地政所派員勘查並通知上訴人補件，因部分建築物已倒塌，實地尚留部分完整建築物，而依房屋稅籍證明書所載課稅面積為331.2平方公尺，爰准就該部分更正編定為山坡地保育區丙種建築用地。因此，系爭土地於85年間得以辦理更正編定為山坡地保育區丙種建築用地，係以上訴人受讓范阿全原有位於其上之房屋為據，前開就系爭土地使用編定更正為山坡地保育區丙種建築用地之處分迄未變更，上訴人嗣後再主張其位置不對，應依其所提38年製發之門牌、註明稅籍號碼為2193號稅籍牌，並參考航照圖以現場勘驗指界之面積作為土地更正編定之依據，自非可採。（三）被上訴人查明范阿全所有門牌號碼新竹縣新埔鎮清水里汶水坑99之1號房屋，自38年7月即有房屋稅籍課稅資料，面積為132.2平方公尺，有該屋稅籍資料附原處分卷可憑。從而系爭土地於73年11月13日土地編定公告前，實際已全部作建築使用房屋面積為132.2平方公尺可以認定。（四）上訴人主張系爭土地之原所有權人范阿全陸續於系爭土地上擴建房屋，惟其擴建之時日、確切位置、面積均無從由上訴人所提證據或上述證人之證詞獲確切證明；且系爭土地於公告編定前已為合法房屋之證明文件，即門牌號碼新竹縣新埔鎮清水里汶水坑99之1號房屋自38年7月房屋稅籍課稅資料，已明確記載房屋面積為132.2平方公尺；由上訴人所主張現場指界之測量面積，亦不能證明均為原有合法建築物。參照內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號函釋「‧‧‧二、有關實施建築管理前合法建物及其面積之認定，‧‧‧，統一規定如下：在限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更，於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件已足勘認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，‧‧‧。有關辦理地目變更之範圍，以申請時該土地之使用分區或使用地編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其應留設之法定空地，據以辦理分割及地目變更。‧‧‧」則被上訴人以本件上訴人所提出之稅籍證明書記載課稅面積為132.2平方公尺（加計法定空地後為330.5平方公尺），與被上訴人原核准更正編定面積並無不符，因而否准上訴人之更正面積申請，於法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：「２、合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：（１）於使用編定結果公告前屬「建」地目者。（２）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目者。（３）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。３、特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目第三子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九、（二）編定原則表及說明辦理更正編定。」作業須知第9點第2項第2款第2目、第3目、第22點分別定有明文。則土地所有權人於依前開第22點規定申請為使用編定更正時，應提出於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，苟未能提出該項證明文件，主管機關即應駁回其申請，而無依職權調查證據以認定申請人之申請是否合於更正編定要件之義務。次按內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函中，固謂：「辦理更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律前往實地勘查‧‧‧」惟該函說明欄另載明作成該函之目的，乃為防止以偽造證明文件辦理地目變更及更正編定為建地；且該函亦述明辦理編定更正，應依作業須知及內政部87年5月8日台（87）內地字第8786359號函所定具體措施。則適用內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函實地勘查之前提，自係申請人業已提出作業須知所規定之合法證明文件，苟申請更正編定之案件未經提出變更使用之合法證明文件，主管機關自無須適用該函派員赴現場勘查。經查：（一）被上訴人於73年10月15日辦理非都市土地公告使用編定，就系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，上訴人於84年7月29日向竹北地政所提出證明文件申請辦理使用編定更正為丙種建築用地，經該所審核陳報被上訴人，准就其中面積331平方公尺更正編定為山坡地保育區丙種建築用地。上訴人嗣於92年6月11日以前開更正編定為建築用地之面積有誤，陳請被上訴人再予查明。被上訴人以92年8月4日府地用字第0920083187號函復，認房屋稅籍證明書所載課稅面積與被上訴人核准更正編定面積並無不符，否准上訴人之申請等情，為原審依法認定之事實。（二）原審依其所認定之事實，以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（三）上訴人提起上訴雖主張：１、原審判決以系爭建地上之建物於38年之稅籍資料所載面積，作為系爭土地得編定建地面積之判斷標準。惟38年距73年有幾近40年之隔，其間因原居住人口增加，故於原有建物外已陸續擴建，此由上訴人提出之航照圖、現場照片圖及證人之證詞，乃至於現場履勘可見之牆垣、爐灶房舍基址等明顯可見，雖實際增建面積若干，仍待審酌，惟系爭建物面積絕非38年之稅籍資料上所載之課稅面積331平方公尺而已。原審所為判定，顯已與作業須知及土地登記規則等相關規定不符，而有判決不適用法規之違誤。２、於38年為戶籍登記時，系爭土地上房屋之地址應為「新埔鎮清水里13鄰汶水坑99之1號」，被上訴人竟將之誤以土地地號「汶水坑段12號」而為記載，經上訴人陳情並查核屬實後，被上訴人遲至84年間方將上揭地址予以更正。然於辦理更正編定時，被上訴人並未依法派員至現場勘查測量實際增建後之建物面積，或為拍照存證，逕依38年所登記之面積辦理更正編定，此顯然違反內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函意旨；甚且，被上訴人於84年所更正編定之建地位置亦有錯誤，該建地面積位置與實際地點相距有13公尺之遙；被上訴人於84年為更正編定時所確定建物位置因何而來等情，上訴人於原審均提出質疑，惟原審並未對此進一步詳查。是原審未窮調查證據之能事，即依未臻明確之事實，率爾判斷系爭建物面積即為38年之設籍登記面積，亦未將此攻擊防禦之方法載明於判決理由，顯有判決不適用法規及不備理由之違誤。３、由證人證詞，可知除原有之土屋（原審卷實測圖所示F部分）原即供人居住外，前開實測圖B、C部分則是於增建後確係作為居住之用，A增建部分亦復如是。且由上訴人另提供有多達三十餘人居住之戶籍謄本，亦可證系爭建物確係因為供人居住而增建。原審罔顧上開有利於上訴人之證詞以及被上訴人於庭訊時之認諾，未於判決理由中說明何以對於上訴人有利之事證不採之理由，顯有判決理由矛盾以及判決不備理由之違法。４、由航照圖至少可證「除現存兩側之磚瓦屋外，原本F之泥屋部分確係存在」之情；又證人亦基此而明確證述該等房屋無論係泥屋抑或嗣後增建之磚屋部分，均係供居住之用，則該ㄇ字型之全部建物面積，當應作為上訴人聲請編定為丙種用地之合法建物認定面積之依據。故原審認為上訴人所提之67年航照圖不足採據，亦應函知上訴人或調查更近期之航照圖，再為比對確認。原審未就此再詳為調查，置該圖上明顯可見之建物及相關人證、物證等明確之事證於不論，顯有未盡調查事證責任，且所論述有違經驗法則及論理法則。５、依作業須知第22點、土地登記規則第79條規定，可知若面積不明者，應「組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘做成紀錄以為合法建物面積之認定證明。」則實地勘查之測量面積以及航照圖均確有參酌認定實際合法建物面積之證據力，原審判決置實地測量而得面積及航測圖於不顧，顯有判決不適用法規之違誤等語。（四）惟查：１、上訴人提出之航照圖、現場照片圖，均非作業須知第22點所定之「變更使用之合法證明文件」，揆之前開規定及說明，被上訴人原不得依據前述資料准許上訴人之申請。另原審依上訴人聲請訊問證人所得，及依聲請勘驗現場所得，亦非屬前開「變更使用之合法證明文件」，尚難謂原審不採前開資料，有違背作業須知或土地登記規則等規定之處。２、本件上訴人既未提出變更使用之合法證明文件，揆之前開規定及說明，被上訴人即無赴現場勘查之必要，被上訴人未為之，亦未違反內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函意旨。至被上訴人於84年所為使用編定更正，其認定之建物位置如何，非屬上訴人本次申請事項，即非原處分範圍，原審原無須予審理，則原判決未予論述，並無不合。３、本件上訴人未提出變更使用之合法證明文件，揆之前開規定及說明，被上訴人原無依職權調查之義務，上訴人指被上訴人未盡職權調查義務係屬違法云云，並不足採。４、被上訴人代理人於94年5月4日原審準備程序期日，雖曾陳述73年10月15日之前的建物，就為合法建物等語，惟此並非就訴訟標的之認諾，且此係就被上訴人於84年在331平方公尺之範圍內准許更正編定一節所為之理由陳述，與上訴人本件申請無涉，上訴人謂被上訴人於本件已為認諾，自屬無據。５、其餘上訴意旨，無非係就原審依職權為上訴人未能證明系爭土地上有合法建物之事實認定而為指摘，經核尚非合法之上訴理由。（五）綜上所述，本件上訴意旨並非可取，上訴人指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異