96年度判字第00320號｜行政：採取土石｜裁判日期：96 年 02 月 27 日

最　高　行　政　法　院　判　決 96年度判字第00320號上　訴　人　甲○○ 被上訴人　嘉義縣政府代　表　人　乙○○ 上列當事人間因採取土石事件，上訴人對於中華民國94年6月30 日高雄高等行政法院94年度訴字第46號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人自民國93年1月1日起，向訴外人林瑞池承租坐落嘉義縣中埔鄉○○段484之1、484之2、484之3、476、477之2地號等土地，約定供營建剩餘土石堆置場所用，卻未經申請許可，擅自於前揭土地採取土石，經被上訴人所屬聯合查緝取締小組人員於93年3月18日10時許前往勘查當場查獲，被上訴人乃依土石採取法第36條規定，以93年6月1日府工水採字第0930070047號違反土石採取法處分書裁處上訴人新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運等處分。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）上訴人從事土石買賣業務，欲利用系爭484之1及484之3地號土地堆置土石及加工，因該地地勢低漥且高度不等，而於484之1地號土地進行整地，但並未在該土地採取土石。現場堆置之土石皆係向外購進，予以級配加工後，外運出售；現場之挖土機、剷土機、貨車皆是從事上開土石買賣業務所必需，非供挖取土石所用。（二）系爭484之1、484之2、484之3地號土地之高度，由西往東遞減，484之1地號土地最為低窪，其面積為3,600平方公尺，因與484之3地號土地原已落差2.5公尺，另484之1地號土地原有一小魚池，面積約100平方公尺低窪地，種植茭白筍，此魚池與484之3地號土地落差約5公尺；又本區域地形原屬梯田狀，被上訴人所屬查緝小組自最高點測量至最低點，判定落差5公尺，如以本筆土地面積3,600平方公尺， 97/100落差2.5公尺計算，其土石體積僅8,000多立方公尺，非如被上訴人所稱之35,000立方公尺。（三）採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定：「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」增加授權母法即土石採取法第3條第2項所無之限制，顯然逾越其授權訂定許可管理辦法之範圍，被上訴人予以援用並據為本件處分，顯與憲法第23條規定有違等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定。二、被上訴人則以：（一）按土石採取法係於92年2月6日公布，92年2月8日生效，本件查獲日期為92年5月30日，故依土石採取法處分，洵屬於法有據。（二）按土石採取法第36條規定土石採取應申請許可，未經許可採取土石，處100萬元以上500萬元以下罰鍰，係以未經許可採取土石作為處罰之條件。上訴人雖謂因工程需要，在系爭484之1及484之3地號土地暫設置土石堆置及加工，從事土石買賣業務，惟上訴人並未申請許可，已違反前開法律規定。（三）93年3月18日現場情形，為開挖深度逾5公尺，與地主林瑞池所述2.5公尺深相距甚大；另上訴人稱50年前系爭土地內即有水池或養魚池，惟經調閱航照圖，吳鳳廟後方並無水池。再依據嘉義縣警察局中埔分局（下稱中埔分局）對上訴人所為偵訊筆錄所載，上訴人於94年2月4日會勘時仍僱用挖土機司機將黃土含石頭裝載於879-GJ自營大貨車上，惟上訴人於偵訊時竟稱「砂石是外購不是原來挖掘的土」，其所述不足採信。另中埔分局93年7月2日嘉中警3字第0930081417號函敘明，上訴人坦承未經合法申請開發許可即擅自挖取土石且外運。上訴人已違反土石採取法第3條之規定，被上訴人依土石採取法第36 條規定開立處分書，依法有據等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人向訴外人林瑞池承租坐落嘉義縣中埔鄉○○段484之1、484 之2、484之3、476、477之2地號等土地，約定供營建剩餘土石堆置場所用，卻未經申請許可，擅自於前揭土地採取土石，經被上訴人所屬聯合查緝取締小組人員於93年3月18日10 時許前往勘查當場查獲，被上訴人乃依土石採取法第36條規定，以93年6月1日府工水字第0930070047號違反土石採取法處分書裁處上訴人100萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運等處分等情，有被上訴人聯合查緝取締小組93年3月18日現場查緝取締紀錄、照片、上開處分書附於原處分卷及訴願卷可稽，應可認定。（二）本件違章行為之查察經過乃：中埔分局因有人檢舉系爭土地涉有掩埋廢棄物行為，而於93年2月4日14時30分許，會同被上訴人所屬環境保護局人員至現場查察，發現「現場擇2處開挖，約 3M×3M×5M之坑洞」，因未發現掩埋廢棄物情事，僅拍攝現場照片多張存證；被上訴人所屬工務局水利課人員復於93年2月9日會同中埔分局，再赴現場會勘，仍發現「現場有挖取土石痕跡，且回填土石顯與當地土質不符」情形，但因現場未發現行為人，僅作成會勘紀錄並拍攝現場照片多張；中埔分局另於93年2月27日、同年3月14日分別對土地出租人林瑞池及上訴人製作警詢筆錄；嗣被上訴人聯合查緝取締小組人員再於93年3月18日10時許，會同中埔分局前往勘查，當場發現「1.現場勘查，有開挖情形及堆置土石方，開挖斷面與堆置土石土質明顯不一樣，開挖面為礫（黃色）石層，堆置土石為黏土（黑色）。2.．．．3.現場有挖土機、運輸車輛。」情事，以上事實，有各次查察所為現場照片、嘉義縣環境保護局93年2月4日稽查工作紀錄表、被上訴人所屬工務局93年2月9日會勘紀錄、中埔分局警詢筆錄、被上訴人93年3 月18日現場取締紀錄分別附於訴願卷、原處分案卷及嘉義縣警察局嘉中警3字第0930081056號刑案偵查卷可資佐證。（三）93年3月18日現場取締紀錄，係經上訴人本人簽認，其內容自堪採信；且依上訴人93年3月14日之警詢筆錄，其亦自承：「（你稱沒有開發整地，但警方於93年2月4日．．．會同嘉義環境保護局至你承租．．．484之1與484之3地號土地時，尚未會同你開挖該土地有無掩埋廢棄物時，就見你有僱工挖掘該土地如當場拍照相片，你也在鏡頭內，如相片1 、2、3、4、9、10、12）我有將．．．484之1與484之3地號之土地原土地上的黃土挖至旁邊，以便我放置我買進的砂石。」等語，則上訴人一再否認有挖取土石行為，顯不足採。（四）觀被上訴人歷次查察現場所攝得之照片所示，不但有挖土機在系爭土地進行挖掘工作，且有鏟土機將土石裝置運輸貨車擬予外運，所挖掘、裝置之土石明顯摻雜有系爭土地之黃色礫土，93年2月4日與同年月9日、3月18日照片對照可見93年2月4日挖掘後之坑洞，同年月9日雖有回填，但回填之土質色黑，與原有黃色土質不同；因開挖造成之斷面痕跡甚新，不似早已形成者。至現場雖尚見有黃色土方堆置，但該黃色土方呈粉質狀態，礫石甚少，與開挖斷面所呈現之礫石土質原貌迥異，顯見該黃色土方已經加工程序；且上訴人在系爭土地所採取之土石，應有部分已實施外運，否則上訴人何須回填外購之土石。另自93年3月18日現場照片所示，上訴人因採取土石造成之坑洞，較93年2月份更深、更大，堆置土質為黑色黏土以觀，實已非屬「以挖土機將坑洞內之雜草及表皮清除以方便堆置購入之土石」之整地行為或「為供上訴人從事土石買賣，將土地整平後於土地上堆置外購之砂石，再於上開土地上進行攪拌作業，堆置後再行出貨」之營業行為至明；是上訴人主張因經營土石買賣，在系爭土地實施整地，且整地所挖掘之土石均堆置現場，並無外運云云，委無可採；則上訴人有採取土石之行為，堪以認定。（五）上訴人引用出租人林瑞池93年3月27日警詢筆錄為證，認以系爭484之1地號土地面積3,600平方公尺97/100落差2.5公尺計算，土石體積亦只8,000多立方公尺，然林瑞池當次警詢原稱：「該2筆土地原有離地面約2米半深」，經警提示現場照片始改稱：「原本土地就是如此（即挖掘處深達5米以上）。」陳述前後不一，顯有迴護上訴人之嫌。況被上訴人提出之航照圖所示，系爭土地亦無上訴人所指小魚池，足認上訴人之主張，尚無可採；且縱其主張屬實，既已採取 8,000多立方公尺土石，亦無法免除其未擬具土石採取計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖土石之責。上訴人是項主張，非有理由。（六）觀93年3月18日現場照片，挖土機、鏟土機、貨車操作現場土方與被上訴人人員測量坑洞深度之原有土地斷面處土質，均屬乾燥之土黃色礫石狀，而操作現場旁邊另有一處土方則顏色較深、較濕、礫石甚少，黑色圍網週邊則另有營建剩餘土石堆置，與現場開挖斷面土質不同，應屬上訴人自外運來供回填所用，足證上訴人主張挖土機操作之土方乃其外購土石，並不實在。又上訴人未事先取得採取土石許可之事實，已經上訴人於原審審理時所自認，則被上訴人依土石採取法第36條之規定，就其違章行為予以處罰，即屬有據。（七）參照土石採取法第1條規定之立法目的，足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條之規定。至國家對人民自由權利之限制，雖應以法律定之且不得逾必要程度，惟法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施，行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。又行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，為司法院釋字第394號及第480號解釋在案。從而，為落實土石採取之管理制度，中央主管機關經濟部就土石採取法第3條第1項第2款所定「實施整地及工程就地取材者」之行為，於採取土石免申辦土石採取許可管理辦法中，另定其行為之實施需經目的事業主管機關核准，並同時監控剩餘土石外運之數量，乃於專以採取土石為目的之行為（土石採取法已規定有相關之申請程序），並就其他土石取用行為可能導致自然環境之破壞，所規定之監督措施，以健全事前管理制度，落實土地之合理開發，係兼顧土地開發與國家土地永續發展而設，為執行母法及相關法律所必要，符合土石採取法之立法意旨且未逾越母法之限度，與憲法第23條並無牴觸。因此，只要有土石採取行為，則應視其行為目的，分別依土石採取法及採取土石免申辦土石採取許可管理辦法規定，經直轄市、縣（市）主管機關許可或經目的事業主管機關核准及報請備查，如有擅自採取土石行為，主管機關自得依同法第36條之規定為處分。從而經濟部92年7月23日經礦字第09202720890號函之說明，係中央主管機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實所為之解釋，核與土石採取法之規定無違，亦與司法院釋字第367號解釋之內容無涉，上訴人主張前開經濟部之函釋有違憲云云，尚非可採。（八）參照憲法第15條、第143條第1項及第23條規定可知，人民於土地權限之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、區域計畫法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及土石採取法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。是上訴人縱因經營土石買賣，必須將系爭土地整平，以利堆置土石及加工，依上開規定，仍須先經主管機關核准始得為之等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人提起上訴主張：１、上訴人主張系爭484之1、484之2、484之3地號土地之高度，由西往東遞減，以484之13地號土地最為低漥，並提出照片為證，出租人林瑞池亦稱：「以前該地點有養殖魚類本來是水池，可能是承租人買土石回來填補。」足證上訴人所稱系爭484之1地號土地有水池，地勢不平整乙節，確屬真實。原審判決以航照圖內無上訴人所指小魚池及出租人林瑞池陳述前後不一，認定上訴人主張不可採，惟航照圖係何時所攝，上訴人及出租人所稱水池面積大小為何，航照圖並非皆得以顯現，原審判決對此未調查，顯有判決不備理由之違背法令。２、上訴人獨資經營天瑞企業社，營業項目為磚瓦石建材批發業、其他環保服務業等，此有嘉義縣政府營利事業登記證為憑，上訴人為買賣砂石，向光旭企業社、大禾砂石有限公司購入砂石，進行級配作業，亦有買賣合約書、統一發票為憑，足證上開土地上堆置之砂石、車輛運輸之砂石均係上訴人外購之土石，存於上開土地上進行攪拌作業，堆置後再行出貨，因此上訴人需挖土機將堆置砂石鏟起再放到卡車後運輸，且上訴人購買之砂石，亦需車輛運入上開土地，故現場有挖土機、運輸車輛，自屬正常，不得據以推論係上訴人將開採砂石運出；此外復無其他證據證明上訴人有將土石外運之行為，更有臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官不起訴處分書為證，原審判決就此有利於上訴人之證物棄而未論，亦有判決不備理由之違法。３、上訴人自光旭企業社、大禾砂石有限公司所購入之砂石，與回填原來坑洞之土石，兩者之土質不同，亦經上訴人於93年4月15日中埔分局刑事偵訊筆錄供述在卷，原審判決未慮上情，仍以此認定為開挖依據，顯有判決未依卷內證據之違法。４、系爭484之1地號土地上若原有坑洞，上訴人實施整地，曾清除坑洞內之雜草及表皮，縱將原有土地上之土石填回，亦屬低窪地勢整平使之與鄰地高度相同，仍須自外購入土石回填，原審判決既未調查原土地是否確有低窪情事，僅以上訴人自外購入土石回填，遽認上訴人有外運土石行為，即為臆測，顯有判決未依證據之違法。５、依土石採取法第3條第1項第2款規定，實施整地無須依土石採取法取得土石許可；而經濟部依土石採取法第3條第1項第2 款所定實施整地及工程就地取材者之行為，於採取土石免申辦土石採取許可管理辦法另定其行為之實施須經目的事業主管機關核准，依司法院釋字第367號解釋理由，顯係增加母法所無之限制，應為無效，則原審判決認定，顯然違背上開法令等語。（三）查原審係認定上訴人未申請取得採取土石許可，即進行採取土石，而非認定上訴人有未經申請核准即實施整地之行為。上訴人此項行為違反土石採取法第3條第1項前段之規定，應依同法第36條規定處罰，而與土石採取法第3條第2項授權制定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法規定無涉，該辦法之規定是否違反土石採取法，於本件原無庸予以論述，原判決就此雖謂上訴人若係實施整地，其未先依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法申請核准，亦有土石採取法規定之適用等語，核屬贅語，惟對本件結果不生影響。至上訴人其餘主張，無非係就原審取捨證據認定事實之職權行使，泛指為認定事實未依證據及判決不備理由，尚難認係合法之上訴理由。（四）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　2　　月　　27　　日第三庭審判長法官　鄭　淑　貞法官劉介中法官黃　合　文法官　吳　明　鴻法官　帥　嘉　寶以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　96　　年　　3　　月　　1　　日書記官　阮　桂　芬

最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00320號

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