最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第1144號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度判字第1144號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己 ○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

上訴人

丑○○

上訴人

寅○○

上訴人

卯○○

上訴人

辰○○

上訴人

巳○○

上訴人

午○○

上訴人

未○○

被上訴人

內政部

代表人

廖了以

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

蘇家明

參加人

桃園縣政府

代表人

申○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年5月13日臺北高等行政法院92年度訴字第4206號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理公21公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段526之1地號等30筆土地，由參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告徵收，並函各土地所有權人。嗣上訴人於91年1月間依土地法第219條及都市計畫法第83條第2項規定，聲請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○○段527地號等如原判決附表所示土地（下稱系爭土地）。案經桃園縣政府於91年2月5日派員至被徵收土地現場會勘後，以本件工程用地現況仍為游泳池、汽車教練場、汽車保養廠、小吃店等，全部尚未開發作為公園使用，惟需用土地人桃園市公所未依照呈經核准之計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地原所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係需用土地人不實行使用，擬不同意發還，報經被上訴人以91年9月20日台內地字第0910012080號函同意後，以91年9月30日府地用字第0910209771號函復上訴人等。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人聲請收回被徵收土地，依據之法規為行為時土地法第219條與都市計畫法第83條；而前開2種法規範間，處於普通法與特別法之關係，應優先適用都市計畫法第83條規定。（二）本件土地徵收由臺灣省政府以78年4月6日府地四字第142885號函核准，其時土地法第219條關於人民聲請收回土地之規定，並無「可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」之限制，則本件並無78年12月29日修正之土地法第219條第3項之適用。再參酌土地徵收條例第61條「土地徵收條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」規定之立法意旨，亦認關於聲請收回被徵收土地，應依徵收時之法令辦理，益徵本件應無現行土地法第219條第3項之適用餘地。（三）上訴人未曾參與任何阻礙使用徵收土地之抗爭行為，被上訴人或桃園市公所提出之剪報媒體資料與上訴人毫無關聯，不足認上訴人就系爭徵收之土地未為使用，有可歸責之事由。且人民有請願、訴願及訴訟之權，依被上訴人所提資料，上訴人至多僅參與1次變更都市計畫之陳情，此亦屬正當權利之行使，核與阻撓徵收計畫之實行係屬二事；又本件上訴人從未進行非理性抗爭，亦未見需用土地人就徵收案之施行有動用公權力強行開發之情形；被上訴人所稱警察維持秩序，係針對部分地主陳情案，與本件開發毫無關連；復依被上訴人及桃園縣政府所稱本件曾有「16處公園用地」之地主向桃園縣政府陳情及抗爭，姑不論上訴人根本未參與抗爭，既認為陳情對象係桃園縣政府，並未有阻撓需用土地人進入土地施工之情形，則顯不符合對於需用土地人之使用土地加以阻撓之要件。至上訴人並未與需用土地人就徵收計畫與陳情都市計畫變更達成任何協議，僅係要求確實檢討都市計畫變更案，從未參與阻撓系爭徵收計畫開發之抗爭活動，被上訴人以可歸責於上訴人之事由拒絕上訴人收回被徵收土地，於法不合等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人對於系爭土地作成准予收回之處分。

三、被上訴人則以：（一）桃園市公所自78年起，依照行政院頒布之加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，分別申請徵收桃園擴大修訂都市計畫公4、公5、公6、公7、公8、公9、公11、公12、公14、公15、公16、公17、公18、公19、公20、公21等16處公園用地，上述大多數被徵收土地之所有權人，因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收，至82年間，被上訴人所屬營建署否決專案通盤檢討後，該等土地所有權人又以桃園擴大修訂都市計畫第2次通盤檢討尚未定案為由，陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存，因渠等所有權人抗爭激烈，需桃園縣政府用警力維持秩序，此有88年7月8日聯合報及中華日報可稽。而被徵收土地所有權人因請求依專案通盤檢討原則，將部分公園用地變更為非公共設施保留地，乃要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年召開協調會，作成交桃園縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論；嗣82年間被上訴人否決專案通盤檢討後，包括部分上訴人之被徵收土地所有權人又聯名以桃園擴大修訂都市計畫第2次通盤檢討尚未定案，請求俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，桃園縣政府於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案會議中作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理提存之結論，此有78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書、會議結論等資料影本可稽。本件被徵收土地所有權人拒領徵收補償費，需用土地人即無法取得用地並開始使用。（二）桃園市都市計畫第2次通盤檢討公開展覽期間，被徵收土地所有權人陳情將計畫內超編公園用地變更為住宅區案，經桃園縣都市計畫委員會83年12月29日會議審議同意附帶條件變更為住宅區，惟由桃園縣政府報經前臺灣省都市計畫委員會審議結果，未獲通過，桃園市公所再提交該市都市計畫委員會審議結果，維持原計畫（即不予變更為住宅區），由桃園縣政府報前臺灣省都市計畫委員會審議，依桃園市公所之建議，被上訴人所屬都市計畫委員會88年11月23日第475次會議決議，亦同意按桃園縣政府函意見維持公展草案之規劃（維持原計畫）通過，嗣於90年2月13日第503次會議確認後確定。其間，參加人於89年8月在取得用地部分為加設圍籬管制使用事宜，並編列工程費列入91年度追加預算通過辦理工程興闢。系爭土地補償費確因被徵收土地所有權人78年及82年間之請求而未辦理提存，及被徵收土地原所有權人陳情變更桃園都市計畫第2次通盤檢討，以致需用土地人無法即時取得用地並開發使用，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，依土地法第219條第3項規定，上訴人之請求，於法不合。另都市計畫法第83條僅係使用期間之規定，對於土地收回之程序及作法並無規定，此部分必須回歸適用土地法第219條。又本件應適用者，乃聲請收回當時之法律規定等語，資為抗辯。

四、參加人桃園市公所則以：上訴人原有系爭公21公園工程用地，前經臺灣省政府於78年4月6日核准徵收，桃園縣政府於78年5月3日公告徵收確定後，其使用計畫期限固為85年7月開工，87年3月完工，然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件上訴人）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，此有剪報影本資料記載可參。包含上訴人在內之土地所有權人多次以非理性方式抗議，危及包括桃園縣政府及桃園市公所之公務人員人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序。復參見被上訴人提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料，可知上訴人兩次請求被上訴人暫緩徵收及提存地價補償達成協議後，嗣後又主張收回土地，實有違背誠實信用原則，及禁反言原則，自無權請求收回系爭被徵收土地等語，資為抗辯。

五、參加人桃園縣政府主張：本件係因上訴人有阻撓情事，且因有都市計畫通盤檢討、地價補償提存等事由，導致土地使用上遭受到阻擾，故有土地法第219條第3項之適用等語，資為抗辯。

六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於91年1月間向桃園縣政府聲請照徵收價額收回如原判決附表所載坐落桃園縣桃園市○○○段527地號等土地。案經桃園縣政府於現場會勘後，以需用土地人未依照呈經核准之計畫期限使用，惟其原因係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，不能認定係需用土地人不實行使用，擬不同意發還，報經被上訴人以91年9月20日台內地字第0910012080號函復同意不予發還後，以91年9月30日府地用字第0910209771號函復上訴人不予發還等情，有各該函影本及土地登記謄本附卷可稽，並為兩造所不爭之事實，堪信為實。（二）按都市計畫法第83條所規定，僅係就依都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第219條第1項第1款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完全性之法條結構得悉，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。而中央法規標準法第18條規定關於人民聲請許可案件，應適用聲請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為87年3月，因此上訴人等最早僅得自87年3月起始有聲請收回土地之權利，即關於上訴人聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在87年3月，而非上訴人所稱之78年5月3日公告徵收土地時。是以，上訴人於91年1月間提出聲請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，即應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理。（二）依土地法第219條規定，上訴人如有可歸責事由時，即不得聲請收回被徵收之土地，此之「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為具有大量行政之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。此獨立之各別行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動決策而言，是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷，應以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項所指需用土地人「不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應解為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。（三）前開規定所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需用土地人暫緩施工，使需用土地人或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情變更都市○○○○段，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。本件屬桃園市公所為執行行政院所頒加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，自78年起分別徵收桃園擴大修訂都市計畫包括公21等16處公園用地中之公21公園事業，由桃園縣政府報經臺灣省政府以78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告徵收，公告後其中大多數被徵收土地所有權人不斷進行聯合抗爭行為，有桃園市公所提出之剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之所有權人，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所之公務人員人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬以暴力直接、間接阻礙施工之非法抗爭之可歸責事由。（四）由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21公園用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部分公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被上訴人否決該專案通盤檢討後，上訴人又以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（下稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係上訴人陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，則桃園市公所指上訴人有違反禁反言及誠實信用原則，尚非無稽。依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括上訴人在內之原土地所有權人之事由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

七、本院按：（一）「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、89年1月26日修正公布之土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行前公告徵收之土地，於該條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。又由前開2條文對照觀之，都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定。而關於阻卻收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則均應適用土地法第219條規定。是依都市計畫法徵收之土地，未依核准計畫期限使用，係可歸責於原土地所有權人者，不得聲請收回徵收土地。（二）「土地法第219條第3項規定：『第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有該土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無關者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」（本院97年度10月份庭長法官聯席會議決議參照）。由此觀之，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於該聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕以同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，即謂聲請收回土地之原土地所有權人無聲請收回土地之權。（三）土地法第219條第3項所定徵收土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必聲請收回土地之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，且與徵收土地之未能依期限開始使用間有因果關係。苟該聲請人或其使用人之行為，並非不當，或不妨礙需用土地人就徵收土地之開始使用，僅因需用土地人因審酌其他事項，決意遷延徵收土地之開始使用，自不得將此不利益歸諸該聲請人。同理，於適用都市計畫法第83條第2項聲請收回徵收土地時，必聲請收回土地之原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有因果關係，始得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於該聲請人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收回徵收土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認。

八、經查：（一）桃園市公所為辦理公21公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段526之1地號等30筆土地，由桃園縣政府報經臺灣省政府以78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告徵收，並函各土地所有權人。本件土地徵收經核准之使用計畫期限為85年7月開工，87年3月完工。惟本件徵收公告後，部分徵收土地所有權人即進行陳情、抗爭，希求暫緩提存徵收補償款及辦理都市計畫變更，使系爭土地變更為非公園用地，惟主管機關終未作成辦理都市計畫變更之決定。迄91年2月5日止，本件工程用地全部尚未開發作為公園使用。另上訴人於91年1月間依土地法第219條及行為時都市計畫法第83條第2項規定，以需用土地人桃園市公所未依照呈經核准之計畫期限使用，向桃園縣政府聲請照徵收價額收回如原判決附表所示坐落桃園縣桃園市○○○段527地號等土地，經桃園縣政府呈報被上訴人後，以本件土地未於核准期限內開始使用，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，即本件上訴人有可歸責事由，而予否准等情，為原審依法認定之事實。（二）原審基於前開事實，依前開理由駁回上訴人於原審之訴，固非無據。惟：１、本件上訴人陳稱其僅依法陳情為都市計畫變更，未以抗爭行為阻擾徵收程序之進行，或需用土地人使用系爭土地，揆之前開理由第七項（二）之說明，原審原應調查相關事證以辨明上訴人或為其占有系爭土地之使用人有為抗爭行為阻擾參加人執行徵收、補償處分或使用系爭土地，抑同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人有此行為，而與本件上訴人無涉。又上訴人並無變更都市計畫之權，其冀求為都市計畫變更，僅得依都市計畫法第24條規定為申請，或依行政程序法第168條規定為陳情，是上訴人所為之陳情即屬權利之行使；而此陳情行為並無停止土地徵收程序或使用徵收土地之效力，參加人於處理上訴人陳情案時，是否遷延土地徵收程序或使用徵收土地之進度，有決定之權，完全不受上訴人陳情之拘束，則上訴人之前開行為，似非必然導致參加人不能依核准計畫期限使用徵收土地。揆之前開理由第七項（三）之說明，上訴人之陳情行為，如何係屬不當，與徵收土地之未依期限使用間究竟有無因果關係，原審亦應予調查。乃原審未遑詳為調查，即以桃園市內多處公園預定用地（含系爭土地）之部分所有權人或占用住戶曾為抗爭、陳情，即逕認本件上訴人為可歸責，非無應調查之事項未為調查之違法。２、原審另以多處公園預定用地所有權人陸續向桃園縣政府陳情請求暫緩辦理徵收補償款提存或辦理都市計畫變更，俾系爭土地得免作公園使用，於經桃園縣政府同意後，上訴人竟又主張系爭土地未依核准期限於87年3月完成使用，請求收回，有違反禁反言原則及誠實信用原則。然原審認定系爭土地有關變更都市計畫之請求，最終經否准確定，則上訴人於原陳情之目的已無法達成後，始為不同之主張，似無違於誠信原則與禁反言原則，原審以上訴人有違反誠信原則、禁反言原則，進而認其係有可歸責事由，亦有未合。（三）綜上所述，本件原判決尚有違誤，上訴人執詞指摘，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原審法院重為調查後，由其另為適法之裁判。

九、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異