最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00175號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00175號

上訴人

萬錦建設有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

桃園縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國95年4月21日臺北高等行政法院94年度訴字第1653號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人因於民國92年7月23日接獲民眾檢舉於桃園縣平鎮市大坑崁溪遭人私設堤防，乃派員勘查，發現上訴人未依水利法第78條之3第2項第1款規定向被上訴人申請許可，而於大坑崁溪幹線水道排水設施範圍內施設擋土牆；經被上訴人再於同年8月22日會同相關單位及上訴人至現場勘查，認定上訴人未經核准擅行於排水設施範圍內施設水利建造物，違反上開規定，經被上訴人先以92年11月13日府水區字第0920262491號函命上訴人於文到次日起10日內改善或恢復原狀未果，乃依同法第92條之3第6款規定，以93年5月3日府水區字第0930104549號處分書裁處上訴人新台幣（下同）90萬元罰鍰，並限於93年5月31日前繳清罰鍰並改善或拆除清理完畢之處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人所興建之系爭擋土牆並非位於水利法所規定之排水設施範圍內；縱認係在排水設施範圍內，惟上訴人於申請房屋建造執照過程，經查證結果，並無何大坑崁溪河川治理計劃或大坑崁幹線水道治理計劃用地範圍圖公告，是上訴人亦無違反行政法行為義務之故意或過失。而被上訴人以上訴人違反水利法為由要求退縮建築線，影響上訴人原先信賴建築執照而規劃之34戶投資計劃，有違信賴保謢原則。再「排水設施範圍」應依水利法及排水管理辦法認定，惟被上訴人及經濟部或稱該具體範圍應以事實認定、或又稱有「大坑崁溪河川管制」排水線圖示或「大坑崁幹線水道治理計劃」線等等，前後矛盾，且有違依法行政原則。再被上訴人未審酌系爭擋土牆之穩定地基功能，及上訴人無違法惡性；暨伊前要求上訴人改善或回復原狀之期間過短，未盡督促改善之權責，均屬權力濫用，爰請撤銷訴願決定及原處分等語。

三、被上訴人則略以：系爭擋土牆位於大坑崁溪幹線水道排水設施範圍內，被上訴人於上訴人施作前即已告知，上訴人未善盡查詢義務卻仍諉為不知，並不可採，更無從主張信賴保護原則；且系爭擋土牆位於大坑崁溪幹線水道排水設施範圍內，屬於河川管理辦法第6條第9款所規定之「河防建造物」，亦係水利法第78條之3第2項第1款所規定之「建造物」，其於施設、改建、修復或拆除時，均須取得目的事業主管機關與排水管理機關之許可，始得為之。而如前所述，系爭擋土牆位於大坑崁溪幹線排水設施範圍內，係上訴人於平鎮段822之11號等5筆土地上興建房屋時所施設，因此，該區域之排水管理機關與建築目的主管機關均為被上訴人。上訴人所施作之系爭擋土牆並非在被上訴人所屬工務局核發之（92）桃縣工建執照字第會平1141號建照執照之核准範圍內，亦未得被上訴人所屬水務局之區域排水管制許可，有92年8月22日會勘記錄可稽，其未經被上訴人許可即逕行施設系爭擋土牆，於受制止後竟仍繼續施工，自屬違反水利法78條之3第2項第1款之規定，且經被上訴人多次要求改善、補正申請程序，卻遲未為之，被上訴人始依水利法相關規定做出系爭行政處分，自屬依法行政，並符合比例原則。另系爭現場被上訴人有會勘，並有作成要加以整治水道之決議，惟限於經費問題遲未處理修護。而從被證二照片中，於上訴人之系爭建物部分，河道因上訴人設置擋土牆已大幅縮小，且系爭擋土牆位於排水設施範圍內。關於排水設施範圍之認定，係以實際水路，若有堤防就以堤防認定，本件上訴人未經許可就設置擋土牆，導致河道縮小，被上訴人始加以處罰等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按「河川」及「排水設施範圍」均屬水利法所稱之「水道」（參見水利法施行細則第4條規定），而水利法第78條、78條之1所規定之河川區域內禁止及應經許可之行為，又與同法第78條之3所規定排水設施範圍內禁止及應經許可之行為大致相同；又施設、改建、修復或拆除建造物，係河川區域內及排水設施範圍內均同經規定應經許可，可知「河川」及「排水設施範圍」於基於防汛、防洪要求所為防護之規範係相同，是上述排水設施之「水路」概念，自得與河川「行水區」之概念相比擬，此觀上訴人行為時之修正前水利法施行細則第142條規定甚明，依此推論，於築有堤防地區，二堤之間之土地於河川而言，係行水區，而就排水設施而言，則係排水設施範圍，是於未經公告區域排水範圍，自得依上述說明認定排水設施範圍。本件系爭擋土牆所在之大坑崁溪幹線水道區域，未公告劃定排水設施範圍，已經被上訴人陳明，則有關本件排水設施範圍自應參酌上述說明，具體認定。查系爭擋土牆係施作於系爭排水設施原有之堤防位置乙節，業為上訴人所不爭，並有照片2幀及桃園縣平鎮地政事務所製作之土地複丈成果圖可稽，復經台灣桃園地方法院檢察署檢察官現場勘驗，製有勘驗筆錄為憑，自堪信為真實。核二堤之間之土地可認係排水設施範圍，是上訴人於毀壞之堤防舊址上興建系爭擋土牆，自屬於排水施設範圍內施設建造物，其事先未經許可而擅建，則被上訴人依據首揭規定，先以92年11月13日府水區字第0920262491號函限命上訴人改善或回復原狀未果，再以93年5月3日府水區字第0930104549號處分書裁處上訴人90萬元罰鍰，並命限期改善拆除清理完畢，於法自屬有據；遑論系爭擋土牆確係位於未公告之大坑崁溪幹線水道排水設施用地範圍線內，亦經被上訴人訴訟代理人當庭套繪比對上述複丈成果圖無誤，是上訴人主張系爭擋土牆並非位於排水設施範圍內，被上訴人未依法行政，認定不符證據法則及比例原則云云，尚無可採。再者，水利法第78條之3第2項1款及第92條之3第6款規定既均未規定故意行為始有處罰，則因過失而有違反該等條款之行為，自亦應依法處罰，是上訴人主張該等條文係以處罰故意為限云云，乃無可採。至刑法對於過失行為之處罰，以有特別規定者為限，乃明文規定於該法第12條第2項，於行政法義務之違反，縱於95年2月5日施行之行政罰法，亦無類此之規定，故刑法相關規定，於行政法上義務之違反尚無從比附援引。又系爭大坑崁溪幹線水道區域，並未公告劃定排水設施範圍，上訴人雖無從自管理機關所訂之排水設施範圍地籍圖而得判定系爭擋土牆所在位置是否位於排水設施範圍，惟排水管理辦法業已慮及於此，是規定於行為人於未經公告區域排水設施範圍，有違反水利法規定之行為者，管理機關應先行限期命行為人改善、整復或回復原狀，其逾期仍未改善、整復或回復原狀者，始得依水利法規定予以裁罰；而查上訴人興建系爭擋土牆之位置緊靠河岸，係原堤防舊址，於其施作階段，經人檢舉，經被上訴人承辦人員於92年7月23日至現場勘查拍照，並告知起造人即上訴人，經起造人轉知監造之陳崇益建築師事務所，已經該建築師表明該擋土牆乃起造人為維護公共安全，自行施作，非該所設計範圍，該所已要求起造人於未完成法定程序前，不得施作等情，有桃園縣政府工務局建造執照及該建築事務所92年8月7日（92）建字第002號函影本可稽，則上訴人至遲於92年8月7日前業已知悉系爭擋土牆之興建，有上述未經許可之違法情事；被上訴人且復於92年8月22日再會同上訴人及該建築師至現場會勘，再次確認並告知，有會勘記錄影本1紙可憑，則上訴人於此業已明知系爭擋土牆係位於排水設施範圍，不得擅自施設建造物，猶繼續施設，並於被上訴人以92年11月13日府水區字第0920262491號函限命其改善或回復原狀後，仍置之不理，則其有違反水利法第78條之3第2項第1款規定之故意；另桃園縣工務局核發之建造執照既不包括系爭擋土牆之施工在內，則上訴人主張其並無違法之故意及過失及本件裁罰未考量已有建造核發情事，有違信賴保護原則云云，均無可採。末論，上訴人於系爭擋土牆興建中之92年7月23日，已知該牆之興建，有未經許可之違法情事，猶執意擅建，未思及時向管理機關申請許可，予以補正，俾管理機關審查該擋土牆之工法及效能，是否能達水利法之水道防護要求；於92年11月13日被上訴人正式行文要求改善時，復未置理，惡性自非屬輕微，縱該函所命10日之改善期限過短，惟被上訴人係遲至93年5月3日再為系爭處分，實際上已予上訴人長達5個月以上之寬限期間，則上訴人為此處分，自無何權力濫用可言。又上訴人主張系爭擋土牆之興建於水流無礙云云，則未經舉證以實其說，是否有益於水道防護，亦有待檢測，而水利法第92條之3第6款及78條之3第2項第1款規定，均係禁止規定，不以發生損害或危險為其要件者，是縱不生危險，亦無解於上訴人行為之可受非難，是以上訴人為資本總額25,000,000元之有限公司而言，尚無從認被上訴人為系爭罰鍰90萬元之裁量處分，有何逾權或濫權情事。綜上所述，上訴人之主張均無足採信。從而被上訴人依據水利法第78條之3第2項第1款、第92條之3第6款規定為上開裁罰，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無不當，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人係於地基及系爭建造物興建完成方被人檢舉，並不知有何排水設施範圍，興建過程有請建築師查詢相關法令，是上訴人並無過失，有建築執照可證。且上訴人於原審既已主張無過失且提出證明，然原審並未審酌，亦未於判決中敘明未採納之理由，顯有判決不備理由之違法。又被上訴人所屬工務局建造執照並未能證明上訴人有主觀故意，建築事務所92年8月7日（92）建字第2號函影本亦載明「現地施作之檔土牆」，顯示系爭建造物早已完成，縱如原審所載上訴人至遲於92年8月7日前業已知悉系爭檔土牆之建造，有未經許可之違法情事云云，惟系爭建造物係基礎設施，早已在規劃34戶之初即已完工，並未再為任何施工，則原審認定事實有不依證據，且有判決理由矛盾之違法。另上訴人始終否認有明知違法仍繼續施作情事，復於原審主張並無故意過失，被上訴人於原審亦自承並無公告任何排水設施範圍或治理線，上訴人所言並非無據，原審應依行政訴訟法第133條前段、134條規定，調查上訴人主張是否與事實相符，並將調查結果於判決中論明，原判決未依職權調查證據或通知建築師到庭說明、或履勘現場、或傳訊監工單位與上訴人出庭對質等，原審顯有未盡調查之能事，有適用法規不當及判決理由不備之違法。爰請廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分等語。然查排水設施範圍內非經許可不得為施設、改建、修復或拆除建造物；未經許可施設、改建、修復或拆除建造物者，處60萬元以上300萬元以下罰鍰，水利法第78條之3第2項第1款、第92條之3第6款分別定有明文。且「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。」亦為水利法第78條之4所明定。觀諸經濟部依水利法上揭授權制訂之排水管理辦法第2條第3項、第2項規定可知，「排水設施範圍」係指「排水設施內土地及為防汛、搶險或維護之需要所施設之通路範圍內之土地」，而所謂之「排水設施」則係指「為確保排水機能得發揮排洪功效，所興建之水路、滯洪池、抽水站及閘門等建造物。」又行為人於未經公告區域排水設施範圍，有違反水利法規定之行為者，管理機關應先行限期命行為人改善、整復或回復原狀；其逾期仍未改善、整復或回復原狀者，始得依水利法處罰之，復為同辦法第26條所明定。是於未經公告區域排水設施範圍之區域，有關排水設施之範圍即應就個案事實具體認定，無法逕依公告而為認定。而本件系爭擋土牆所在之大坑崁溪幹線水道區域，雖未公告劃定排水設施範圍，惟系爭擋土牆係施作於系爭排水設施原有之堤防位置，為上訴人所不爭，並有照片及桃園縣平鎮地政事務所製作之土地複丈成果圖在原處分卷可稽。是上訴人於毀壞之堤防舊址上興建系爭擋土牆，自屬於排水施設範圍內施設建造物，其事先未經許可而擅建，則被上訴人依據首揭規定，先以92年11月13日府水區字第0920262491號函限命上訴人改善或回復原狀未果，再以93年5月3日府水區字第0930104549號處分書裁處上訴人90萬元罰鍰，並命限期改善拆除清理完畢。揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張系爭擋土牆並非位於水利法所規定之排水設施範圍內；縱認係在排水設施範圍內，惟上訴人於申請房屋建造執照過程，經查證結果，並無何大坑崁溪河川治理計劃或大坑崁幹線水道治理計劃用地範圍圖公告，上訴人亦無違反行政法行為義務之故意或過失等各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。是上訴人訴稱原審並未審酌其無過失之主張，亦未於判決中敘明未採納之理由，而有判決不備理由之違法乙節，要無可採。綜上，原判決與前開水利法、排水管理辦法等法令規定意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由或判決理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異