最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00057號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00057號

上訴人

甲○○

被上訴人

經濟部水利署第五河川局

代表人

乙○○

被上訴人

雲林縣政府

代表人

丙○○

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年3月31日高雄高等行政法院94年度訴字第977號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴主張：伊所有坐落雲林縣斗南鎮○○段1-113地號、1-527地號土地（下稱系爭土地），位於前臺灣省政府民國76年6月19日府建水字第151301號公告之虎尾溪河川區域，及85年4月2日府建水字第148599號公告水道治理計畫用地範圍內，土地使用區分編定為「河川區」，而限制其使用，多年皆未辦理徵收補償，影響其權益等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依其聲請，作成核准徵收系爭土地，並給予補償之行政處分之判決。

二、被上訴人經濟部水利署第五河川局則以：上訴人所有系爭土地大部份位於地理形勢自然形成之溪水流路及水利主管機關依法公告之「河川區」內，僅有一小部分位處前述堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）內，該區域堤防雖曾列入87年度至92年度6年河堤工程計畫，因經費短絀，目前尚無辦理徵收系爭土地做為興建堤防之計劃。況被上訴人僅係需地機關，非徵收主管機關，亦無作成核准徵收系爭土地之權限等語;被上訴人雲林縣政府則以：被上訴人並非本件用地徵收之需地機關，無權發動土地徵收，且並未接奉內政部核准徵收系爭土地之文件，無法依土地徵收條例第18條規定，配合辦理公告及發放補償費作業等語，資為抗辯。

三、原審以：系爭土地如有徵收必要，其徵收核准機關應為內政部，而被上訴人經濟部水利署第五河川局及雲林縣政府其法律地位則分別為「需用土地人」及「補償機關」而已。次查，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間，在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係。被上訴人經濟部水利署第五河川局既非核准徵收之主管機關，則其所為對上訴人之函復，純係居於需用土地人之地位，對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生拒絕徵收補償之法律效果，而非行政處分。況需用土地人向內政部申請徵收土地與否，依現行法律規定，乃為需用土地人本身裁量權行使之範圍，故縱土地所有權人請求需用土地機關擬具徵收計畫向內政部申請核准徵收，充其量亦僅具促使需用土地機關為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，需用土地人即負有向內政部申請核准徵收之義務。又司法院釋字第400、440號解釋意旨固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然特別犧牲之應予補償僅為國家立法及施政之指針，況該解釋主要是解釋臺北市區道路管理規則第15條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依該解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故上訴人逕依該解釋作為請求權依據，請求被上訴人作成因系爭土地特別犧牲給予補償之行政處分，於法亦非有據等情，因而判決駁回上訴人之訴，經核並無不合。

四、按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祇有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，除法律有特別規定之情形外，認人民對國家有公用徵收之公法上請求權，與存續保障之精神不符。又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，國家始得依法律所定程序為之。準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收有無必要須符比例原則，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計劃書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收之權利。其次，國家因公益需要，舉辦公共事業，依法徵收私有土地固應給予補償，惟倘國家依法徵收私有土地後，而未給予補償者，參酌司法院33年院字第2704號、釋字第110號以及現行土地徵收條例第20條第3項等規定意旨，係採徵收失效說。準此，被徵收人對補償機關亦無請求為徵收補償之公法上請求權，僅能於對作成發給補償之行政處分有所不服時，提起撤銷訴訟。矧本件徵收補償機關，應係雲林縣政府，並非被上訴人經濟部水利署第五河川局，則上訴人對該被上訴人併訴請作成為徵收補償之行政處分，亦難謂合適。又系爭土地係屬「河川區」，非屬具有公用地役關係之既成道路，亦非主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物，均與司法院釋字第400號、第440號解釋所指情形不同，自無各該解釋之適用。上訴意旨徒執己見，指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異