最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第5164號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　97年度裁字第5164號

抗告人

定碁有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張旭業 律師

上列抗告人因與相對人行政院衛生署間食品衛生管理法事件，對於中華民國97年9月18日臺北高等行政法院97年度訴字第35號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本案抗告人視相對人於民國96年9月4日作成之衛署食字第0960406414號函為一行政處分，而以之為程序標的，基於下述理由，向原審法院提起撤銷訴訟：

㈠上開函釋內容實質上係規範許可進口大陸地區「中華絨螫蟹」（下稱大閘蟹）所須檢附之檢驗資料，而其發函對象雖係經濟部標準檢驗局（下稱標檢局），但副本同時抄送經營水產批發業之抗告人，因此已對外發生法律效果，為一行政處分。

㈡而該函釋揭示許可進口大閘蟹所須具備之查驗條件，與相對人以前公布之查驗標準相比較，過於嚴苛，使業者幾乎無法合法進口大陸地區大閘蟹至臺灣。有違誠信原則、信賴保護原則、比例原則。

三、原裁定則以：「上開函釋內容為相對人與標檢局二行政機關間之內部職務表示，並非本於行政權而對人民為何行政處分，其以副本通知相關業者，亦非就具體事件適用公法法規對人民直接發生法律效果之單方行政行為，不具法效性，純屬意思通知性質，並非行政處分」為由，認抗告人起訴為不合法，而裁定駁回本件撤銷訴訟。

四、抗告意旨則謂：「上開函釋是否為行政處分，不應按其用語及形式為認定，而應視其實質有無發生法律效果為斷。本案相對人上開函釋副本既然抄送有意進口大閘蟹之抗告人，顯已對抗告人發生法律效果。又即使上開函釋之對象不特定，但仍可依一般性特徵，確定其法律效果之規制對象即是向中國大陸進口大閘蟹之人，其對象可得確定，是以該函釋應可確定為一行政處分，原裁定認其非屬行政處分，自非合法」等語。

五、本院按：

㈠在此首應指明，現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。是以行政訴訟法制之目標原則上在保護人民之主觀公權利（為公益而訴訟，則屬例外），因此只要個人的權利遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上即應給予對應之救濟。至於救濟手段之訴訟類型為何，反而是下一層的問題。並且可以用法院的闡明權來補救當事人訴訟類型選定之錯誤。因此本案抗告人起訴是否合法，實與系爭函覆是否為行政處分，並無太大之關係。事實上，「行政處分」之觀念，在我國現行法制基礎下，基本上只是一個「讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，是「工具」之特質，不應成為阻礙人民尋求司法救濟之說理愰子。真正該關心的是，起訴者有無主觀公權利存在，以及其尋求之救濟手段是否符合法規範之體系規劃。

㈡行政法院對行政訴訟有無審判權之實體判斷，其重點只在：「人民之公法上權利有無受到行政措施的違法侵害」而已。而這個重點如予剖析，又可分為以下二個面向來說明：

⒈「公法上權利」概念的闡明：按言及「權利」者，必然是從以下二個面向來描述或詮釋，一為個人所關心之「實質利害」（不限於經濟利害，也包括情感、宗教、社會關係等利害），另一則是「此等利害由法律出面保證其實現」，此即權利之法規範基礎，公法上權利亦應依此標準判斷。

⒉「侵犯」概念的闡明：

⑴事實上各種行政措施或多或少，都會對人民的公法上權利造成影響，但影響程度卻有大有小，有時行政措施對權利的影響，只是「輕風拂面」，但也有可能是「狂風暴雨」，使人民所關心、並受法律保障的權利受到立即明顯之影響，造成人民法律地位的重大不安。前者立法者可能將其定位為非屬權利的侵害，而後者則是權利的侵害。但在這二個端點之間，存有極多中間案型。法院固然常常要在個案中決定劃分之判準，而立法者也常制定抽象的判準，供法院依循。

⑵而行政法院在審查行政作為對主觀公權利之影響程度，以決定其是否符合「侵犯」要件時，特別是在行政作為對權利之實際作用是在未來發生時，其判準之建立，基本上是一種個案式之利益權衡，權衡以下二種對立之利益，以其個案中利益較大者為準：

①一是此等對將來之影響是否會形成現在人民法律地位的「重大不安」，人民現在重大不安之程度越強烈，法院即越有可能將提供保護之時點儘量向前挪移。

②另一則是法院的處理成本。由於司法資源是有限的，供給量趕不上需求量，因此若法院對一個未來才發生影響之案件，過早地介入提供實體保護，或許將來「事過境遷」，原來之努力即歸於徒勞，有限司法資源即未能做出最有效率之配置。

⑶以上之權衡始終是二種對立利益「相對」程度之比較，因此其決定標準不會有「一刀二斷」式的明確邊界，始終是個案式的衡量。另外針對將來行政作為之預告，是否構成對特定主觀公權利之現實侵犯，法院基本上是採取比較審慎之立場，除非此等預告結果對人民法律地位形成重大明顯之不安，不然考慮到司法資源之有限性，儘量讓實體審理時點延後。換言之，預防性訴訟之允許，在司法實務上是一種例外，而不是原則。

㈢若將上開法理原則適用於本案中，則可導出以下之判斷結論，爰逐項說明之：

⒈首先必須指明，抗告人自原審起訴之始，至提起本件抗告為止，最多僅指明其主觀上利益（即預計進口大閘蟹所可能獲至之經濟利益），但卻沒有明白指出保證上開主觀利益得以實現之實證法上規範基礎，其請求合法之重要基礎本身即有缺漏（事實上依目前實證法體系架構，很難想像人民有進口任何物品至國內販賣的自由權）。

⒉退而言之，就算假設抗告人主張「進口大閘蟹」之主觀利益，能在其實證法上找到其規範基礎，但接下所須考慮又將是「當抗告人尚未實際著手進口大閘蟹以前，主管機關對外宣示許可進口條件，是否已對其上開受法規範保護之主觀利益造成重大不安，而須在行政措施對其主觀利益尚未造成實際作用之前，預先給予其救濟機會」。對此議題，本院固然不認為應完全排除預先救濟之可能（因為若等到人民實際自國外運送貨物進口本國通關領域，再被主管機關否准進口，人民將面臨承擔重大財產損失之風險，所以在某些情況下給予事前預為救濟之機會），但抗告人至少也應就其「已有購買及運送大閘蟹之計畫或已有部分成本投入」等重要事實，盡到釋明責任，使法院考慮是否要預先給予其救濟機會（例如將來不作為之訴）。

⒊但抗告人對此審查起訴是否合法之重要判斷因素，並無任何論述，則原審法院認為其在本案之情形，相對人表明「許可大閘蟹進口標準或條件」之行政措施，尚未發生法律效果，沒有造成權利之侵害。此等認定結果大體上反應一般社會之通念，亦與司法實務一貫之判準符合，應可被接受。

㈣總結以上所述，原裁定認本件抗告人在原審之訴不合法，而裁定駁回其訴，結論尚無錯誤，抗告人提起本件抗告，難謂有據，是其本件抗告為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異