98年度判字第1066號（衛星廣播電視法） - 最高行政法院(含改制前行政法院)｜2026 司法院判決書查詢系統

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第1066號上　訴　人　國家通訊傳播委員會代　表　人　甲○ 送達代收人　乙○○ 被上訴人　中天電視股份有限公司代　表　人　丙○○ 訴訟代理人　李念祖　律師朱百強　律師劉昌坪　律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年10月4日臺北高等行政法院96年度訴字第954號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人係衛星廣播電視事業，上訴人以其經營之「中天新聞台」頻道，於民國（下同）95年4月23日13時22分許播出之「日商砸千萬進軍台灣搶碳酸飲料市場」新聞（下稱系爭新聞），其內容於日商台灣三得利股份有限公司（下稱三得利公司）董事長半田雅人的談話中，不但強調該日商公司所引進台灣市場的幾款飲料去年在日本狂銷1,500萬箱，鏡頭更不斷特寫該公司所引進台灣市場的3項飲料「C.C.Lemon」、「燃燒系胺基酸式」及「奈奈子」，經上訴人第17次分組委員會議審議，並經上訴人審酌認為被上訴人稱日本廠商飲料與台灣及美國產品具有競爭關係而為報導，然該則新聞卻無任何類似台灣或美國業者對該日本商品進入市場後飲料銷售之消長狀況或應對之資訊呈現，認定系爭新聞呈現方式推介及宣傳特定公司商品意圖明顯，致節目與廣告未能區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，且被上訴人所經營之上開頻道前因違反同一法條規定，經行政院新聞局（自95年2月20日起，衛星廣播電視法之主管機關變更為上訴人）分別以92年7月22日新廣四字第0920622661號及93年11月 10日新廣四字第0930625975號函核處在案，被上訴人係再次違規，乃依同法第36條第1款及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第1款第1目規定，以95年9月15日通傳播字第09505093190號裁處書（下稱原處分），處被上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並命立即改正。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院96年度訴字第954號判決撤銷訴願決定；上訴人不服，乃提起本件上訴。二、被上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人係行政院所屬部會，依訴願法第4條第7款規定，本件訴願應由行政院審議，本件訴願決定顯屬違法。㈡原處分違反國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第8條第2項第5款關於授權之規定，構成缺乏事務權限或重大明顯瑕疵之情事；另參照上訴人第17次分組委員會議紀錄，本案審議過程過於草率，未顧及憲法第11條與通傳會組織法第1條所揭櫫對於新聞自由之保障原則。抑有進者，上訴人完全無法提出其分組委員會議得取代委員會審議，進而直接作成處分之法源依據，故原處分有重大明顯瑕疵，應屬無效。㈢新聞內容應如何表現，政府根本不應介入干預，上訴人以莫須有之理由，認定系爭新聞報導有推介及宣傳特定商品之意圖，已涉及對於新聞報導內容之管制，不僅有違憲之虞，更逾越衛星廣播電視法第19條第1項法律解釋範圍。㈣況系爭新聞報導並未違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，上訴人主觀認定系爭新聞有推介及宣傳特定商品意圖明顯逕予裁處，顯係恣意裁量，違反行政程序法第10條規定。㈤上訴人已自認係依據「節目廣告化或廣告節目化認定原則」裁量本案，然該認定原則並無任何法律授權依據，違反法律保留原則，更欠缺明確性。原處分既係依該命令作成，亦屬違法。㈥原處分未審酌被上訴人之陳述意見，亦未對於當事人有利及不利之情形，一律注意，違反行政程序法第9條利益衡平原則等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、上訴人則以：㈠現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則上訴人為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由上訴人訴願會受理不服上訴人未經聽證程序之行政處分，自無違法不當。㈡系爭新聞呈現方式推介及宣傳特定公司商品意圖明顯，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，上訴人依國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點第2點、第3點第28款、第5點規定，將系爭新聞交由分組委員會議審議，並於會議前1日即將提案單及必要資料影本，分送出席委員審視，俾以縮減審查會議之時間。因此，雖上訴人召開分組委員會議審查時間短，審議之案件量多，並不代表原處分未經充分審查。而分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在通傳會組織法第8條第2項禁止授權範圍之列，故本件處分並無不合。㈢廣播電視無遠弗屆，故享有傳播之自由者，不得有濫用自由之情事。且憲法所保障的言論自由應以法律為依歸，絕非任何事件皆可以藉言論自由之名作為規避責任之詞。尤其新聞報導更應具有客觀中立，以及可信任的形象；被上訴人若明瞭憲法保障新聞報導之目的，在報導時就應更客觀公正，並注意資訊之衡平，故原處分並無不妥，亦在落實通訊傳播基本法第1條及衛星廣播電視法第19條保障消費者權益之立法意旨。㈣依衛星廣播電視法第19條第1項規定，復參酌廣播電視法第2條第8款及第9款節目與廣告之定義，可知節目內容不應涉及廣告，或為推廣宣傳商品、觀念或服務之目的。不論該節目與所介紹之商品間是否具有對價或贊助關係，亦非被上訴人所稱節目與廣告時段明顯區分即可。㈤「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，係屬「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則，縱無法律明文授權，亦非法所不許。㈥縱如被上訴人所稱並無任何推介及宣傳特定商品之意圖，或未與三得利公司有任何商業往來，惟其應注意、能注意而不注意，亦有過失，自應負法律責任等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，被上訴人縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖被上訴人未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。至上訴人所舉其他學者之見解僅係學理上之探討，所舉原審法院95年度簡字第971號、96年度簡字第584號、第585號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311號等判決係屬個案，對於原審法院並無拘束力，併予敍明。㈡依通傳會組織法第1條所定之立法目的及同法第3條規定上訴人之職掌觀之，上訴人係屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條明定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關。上訴人主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。㈢上訴人主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（參照司法院釋字613號解釋意旨）。㈣我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同五院機關之其他機關之餘地。參諸通傳會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，且上訴人之人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，從而，足堪認定上訴人位階等同中央部會二級機關。又除通傳會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為行政處分另設救濟管道。上訴人亦自承其組織法立法當時，有立法委員提案明定對上訴人之行政處分不服者直接提起行政訴訟，惟立法院審議時，考慮倘逕行提起行政訴訟將對法院審案造成重大負擔，而予以刪除等情。上訴人之組織法立法當時既曾討論是否對上訴人之行政處分不服者直接提起行政訴訟，後認為不宜如此規定而予以刪除，即應回歸適用訴願法之規定。因之，上訴人行政處分之救濟並無法律另有規定，其既等同中央部會二級機關，即應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，而應由行政院為其訴願管轄機關（原審法院96年度訴字第307號判決意旨參照）。上訴人主張其位階等同訴願法第4條第8款規定之中央各院，故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定等云，核無足採。㈤次按，訴願法第58條第1至3項規定，乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件被上訴人不服上訴人95年9月15日通傳字第09505093190號之裁處書（即原處分）而向上訴人提起訴願，上訴人依上開規定應先為重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，其竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應加以撤銷，由上訴人檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤銷，目前即無從逕行判決等由，僅將訴願決定撤銷。並敘明兩造其餘實體爭執，尚無論究之必要。五、本院按：原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。故不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業於判決理由內詳為論述。次查本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」，是上訴意旨主張：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以，上訴人設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲。原判決仍認定行政院對上訴人所為行政處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3 條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，依本院上開決議，已難認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　9　　月　　16　　日最高行政法院第三庭審判長法官　高　啟　燦法官　吳東都法官　陳金圍法官　黃　合　文法官　王　碧　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　9　　月　　16　　日書記官　莊　俊　亨

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1066號

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