最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第713號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 98年度判字第713號上　訴　人　僑果實業股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　陳福寧　律師方智雄　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　乙○○ 訴訟代理人　蔡進良　律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國95年8月24日臺北高等行政法院94年度訴字第2312號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、被上訴人以坐落臺北市○○區○○段1小段581地號，建物門牌號為臺北市○○區○○街53巷9號之建物（下稱系爭建物），因位於日式宿舍群落地區，具有一定歷史風貌及保存價值，經附近居民及民意代表陳情，乃邀集專家學者，於民國（下同）92年11月5日召開「臺北市○○街53巷2、4、6、8 、9、11、13號日式宿舍保存價值現場鑑定會勘」。被上訴人於92年12月4日召開公聽會，並於93年4月2日召開臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會（以下簡稱歷史建築審查委員會）第12次會議，決議同意登錄包含系爭建物在內等9棟建物為歷史建築以及整體規劃保存區範圍。經被上訴人所屬文化局分別於93年4月15日以北市文化二字第09330358400號函知系爭建物當時原所有人臺灣銀行有關其經管之房地已進入指定登錄程序，實不宜拆除，亦請暫緩標售處分；93年5月6日以北市文化二字第09330497400號函知臺灣銀行如仍執意標售處理，宜請週知有意競標之建商或民眾，俾其考量未來配合相關規定辦理。系爭建物經臺灣銀行完成標售作業，於93年9月7日移轉所有權予訴外人鄭何雪（上訴人僑果實業股份有限公司之監察人），再由鄭何雪於93年9月16日移轉系爭建物所有權予上訴人僑果實業股份有限公司（以下簡稱僑果公司）。上訴人僑果公司旋於93年9月21日凌晨3時僱工拆除系爭建物。93年9月21日上午10時被上訴人依原排定議程於第1288次市政會議通過系爭建物為歷史建築，並於93年10月1日以府文化二字第09304449800號公告（下稱系爭公告）登錄齊東街53巷2、4、6、8、9、10、13號及濟南路2段25、27號等建築物為臺北市歷史建築，同時以93年10月1日府文化二字第09304449801號函（下稱原處分）知上訴人僑果公司。由於系爭建物遭其所有人上訴人僑果公司於被上訴人前開市政會議當日凌晨3時雇工拆毀，且嗣後發現隔鄰即齊東街 11號建物已依法指定公告之古蹟，亦遭部分破壞，被上訴人就此檢討後，再於同年10月8日歷史建築審查委員會第15次會議討論，結果認為不影響日式建築群落特徵，仍應維持登錄歷史建築之決議）。被上訴人為維護系爭建物旁即齊東街53巷11號之古蹟，以及包含系爭建物所在及其他登錄公告之歷史建築等整體風貌，避免再遭破壞，以待將來依法劃定保存區予以保存維護，於93年10月11日以府文化二字第09304452200號公告齊東街53巷11號及包含系爭建物在內等9處歷史建築列為禁止進入之管制地點。同日並以府文化二字第09304452300號函知上訴人僑果公司及僑協企業股份有限公司（以下簡稱僑協公司）。上訴人不服該公告及原處分，提起訴願，復遭內政部訴願決定駁回，提起本件行政訴訟，亦經原審判決駁回，遂提起本件上訴。二、本件上訴人在原審起訴主張；被上訴人於93年10月1日始將已於93年9月21日即已拆除不存在之系爭建物指定公告為歷史建築，此項登錄顯違反古建築物之定義，而顯有以不能實現之標的作為行政處分內容，依行政程序法第113條第1項第3款規定，應為無效，即有提起撤銷訴訟之實益；又本件被上訴人指定系爭建物登錄為歷史建築之日期應為93年10月1 日，並非其所指歷史建築審查委員會決議通過之93年4月2日；且被上訴人主張用影像、圖面存檔方式保存系爭建物為歷史建築乃有違比例原則；又被上訴人就本件歷史建築之審查亦有程序違法之情形及有差別待遇，違反正當法律程序；另上訴人基於安全顧慮及維護社區環境衛生、消減蚊蟲垃圾之目的，於93年9月21日拆除系爭建物時，根本不知被上訴人將於同日召開市政會議，討論本案，上訴人公司絕無濫用權利之情事云云，故求為撤銷原處分及訴願決定之判決。三、被上訴人在原審答辯則以；系爭歷史建築登錄公告處分，依其內容，法律性質係屬於「確認處分」，即在確認物之性質、法律關係或重要關係存否之，而非直接課予相對人為一定作為或不作為義務之「下命處分」，難以該當行政程序法第111條第3款所定「內容對任何人均屬不能實現」（學理上即指客觀事實不能）之情狀；又歷史建築依法不限於古建築物，且只要未被指定為古蹟，而具有歷史、文化價值之歷史文化遺跡者，均屬之，故系爭建物縱形態變更，若技術上可得回復或變更後遺跡尚有保存價值，依法仍得予以登錄公告為歷史建築；且系爭建物被上訴人雖形式上於93年10月1日才以系爭公告登錄為歷史建築，但擁有實質決定權限之被上訴人所屬歷史建築審查委員會於93年4月2日第12次會議業已認定其歷史建築之屬性；另系爭登錄公告歷史建築處分，並無程序上瑕疵，且系爭建物是否有登錄為歷史建築之價值及必要，乃屬高度專業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地，上訴人請求撤銷系爭登錄公告處分，顯有違誠信原則及禁止權利濫用原則等語，資為抗辯。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠查歷史建築依法不限於古建築物，只要未被指定為古蹟，而具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟者，均屬之。因此歷史建築之登錄雖依文化資產保存法及其施行細則等相關規定觀之，而有「古建築物」、「傳統聚落」、「古市街」、「其他歷史文化遺蹟」等類型，然依文化資產之定義可知，乃指具有歷史、文化、藝術價值之資產，又以文化資產保存法之立法目的觀之，係以保存文化資產，充實國民精神生活，發揚中華文化為宗旨。可知，文化資產之保存乃著重在保存具有歷史、文化、藝術價值之資產，又具有歷史、文化價值之歷史建築雖有上揭數種類型，然該類型並非不得同時存在，只要符合上揭歷史建築之定義，應仍屬可依法登錄為歷史建築之標的。因此，歷史建築之登錄，雖於登錄及輔助辦法、登錄作業要點規定觀之，登錄應載明「類別」，然有關是否符合歷史建築之登錄，不應只侷限於該登錄時之類別觀之，應就系爭歷史建築公告整體觀之，縱然單就某棟建築物以「建築物類」為其類別，而認該登錄係以「古建築物」為之，惟由公告整體觀之，可認亦符合其他歷史建築類別時，非不可認為亦有同時指定該其他類別之意。亦即歷史建築之類別屬性，非僅由登錄時所記載之類別為限，應綜合該公告整體予以判斷，如屬上開歷史建築範圍，並符合登錄基準，足認具有歷史、文化價值之傳統聚落、歷史文化遺蹟等，尚非不得認已登錄公告為歷史建築。故原指定為歷史建築之古建築物縱然建物型態有變更或經毀損滅失之情形，然既同時符合具有歷史、文化價值之傳統聚落、歷史文化遺蹟之歷史建築特徵，均符上揭文化資產保存法第3 條第6款所稱之「歷史建築」。㈡本件上訴人僑果公司主張被上訴人系爭公告係以「建築物類」登錄系爭建物為歷史建築，惟於93年10月1日登錄公告時，系爭建物業經拆除，且經註銷該房屋稅籍，已不符合歷史建築中之「古建築物」，被上訴人仍以系爭公告指定，乃屬無效，且於法有違云云，固據其提出臺北市稅捐稽徵處中正分處函1紙、系爭建物已拆除之照片及臺北市歷史建築登錄表等件為證。然本件被上訴人以系爭公告登錄上訴人僑果公司所有系爭建物及其他8 棟日式宿舍為歷史建築，依系爭公告主旨載明「公告登錄齊東街53巷2號等9處日式宿舍建築物為本市歷史建築」，而有關上訴人僑果公司部分，其登錄名稱為「齊東街53巷9號日式宿舍」；類別為「建築物類」；地址或位置為「臺北市○○區○○街53巷9號」；範圍為「歷史建築本體：臺北市中正區○○段○○段00000-000建號；面積79.34平方公尺。歷史建築所定著之土地地號：臺北市○○區○○段一小段0000-0000地號；面積549平方公尺。」又歷史建築登錄之理由乃載明「本區建築群落原為日治時期所屬單位不同階級職務的文官宿舍，且位於殖民城市官員住宅區之中心。其後又為光復初期國民政府中央官員宿舍，建築內、外部空間仍保有日式宿舍之建築特色，且當時都市住宅群落特徵、其整體佈局與建物構造、形式皆完整之保存價值。該建築群夾處鬧市中，卻擁有綠蔭公園與空地形成之綠意空間，其人性化的低密度空間對形塑良好的都市環境具有實質之貢獻。齊東街53巷2、4、6、8、9、10、13號之屋頂雖受損，但可修復性高，鄰近濟南路2段25號、27號建物曾為空軍總司令與副總司令之官邸，全區日式住宅各種特色仍具備，有群落保存價值。」有原處分暨系爭公告在卷可稽。可見，就上揭整體系爭公告而言，連同系爭建物在內，另有8棟建物，共9棟建物形成日式建築群落特徵，因此登錄公告系爭建物為歷史建築甚明。而系爭建物雖就以單棟個別建築物而言，確有指定類別為「建築物類」之情形，然就該整體公告觀之，其既就9棟建築物有日式宿舍建築群落特徵而有認該建築物有與傳統建築物群結合為一體，形成歷史風貌或具有地域性特色之區域，亦符合「傳統聚落」之歷史建築定義。因此系爭建物雖於93年9月21日提送被上訴人第1288次市政會議討論前拆除，並經臺北市稅捐處中正分處註銷系爭建物之房屋稅籍，惟經被上訴人緊急維護，建材原件仍留原地，技術上尚非不得回復，且整體不影響日式宿舍群落特徵，況且歷史建築型態除古建築物尚有傳統聚落等類型，於法尚不因原有建築物型態改變即遽指為被上訴人公告登錄系爭建物本體及其所定著之土地地號為歷史建之登錄公告處分違法，上訴人主張系爭建物業已滅失，系爭公告始為指定應屬無效云云，乃有誤會。㈢至上訴人主張系爭公告之審查程序違法云云，經查：⒈按「古蹟、民俗及有關文物之主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。歷史建築之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「地方主管機關對歷史建築應進行登錄。」文化資產保存法第5條、第27條之1第1項前段著有規定。次按「前項委員會召開審查會議時，得邀請歷史建築所有人、管理人或占依歷史建築登有人列席，必要時並得舉行公聽會。」行為時登錄及輔助辦法第5條第2項亦定有明文。又按「登錄作業程序如下：現場鑑定會勘。召開歷史建築登錄審查會議。提送市政會議討論，並經市長核定。公告並通知。函報中央主管機關備查。」、「現場鑑定會勘，應由委員會主任委員指定委員組成專案小組辦理之。」、「現場鑑定會勘時，應邀集申請人、建物及土地所有人或管理人、政府相關單位列席。」、「現場鑑定會勘後，如專案小組認為具有保存價值時，得於審查會議召開前，辦理公聽會。前項公聽會應邀集參與會勘之專案小組成員及第16點所列人員出席，必要時亦得邀請當地里鄰長、里民及一般民眾自由參加。」行為時登錄作業要點第14點至第17點亦著有規定。由以上規定可知，於登錄歷史建築之程序中，歷史建築審查委員會召開審議時，主管機關本得依其職權自行裁量是否邀請歷史建築所有人、管理人或占有人列席審查會議；查被上訴人於系爭建物為歷史建築之登錄公告前，曾依法會勘及召開公聽會，讓包括所有權人在內之當地人士及專家學者有陳述意見之機會，此觀被上訴人所屬文化局前於92年11月5日即會同歷史建築審查委員會委員、學者及被上訴人相關單位、所有權人、當地里長進行會勘，並通知上述人等於92年12月4日舉行公聽會，以專案小組召集人李乾朗委員擔任公聽會主持人，會中並邀集參與會勘之專案小組成員（如李乾朗委員、南方朔委員等）、建物及系爭建物原土地所有人（臺灣銀行）、及政府相關單位（被上訴人所屬環境保護局）出席，且當地鄰里長及居民亦參加本次公聽會之討論，並於公聽會後製作詳實之記錄，將該會議紀錄函送所有出席人員，並作為歷史建築審查委員會審議時之依據，有該等會議紀錄及簽名表、簽名單等附卷可稽；故未出席上開公聽會之審議委員仍得藉由該會議記錄知悉民眾之意見，是被上訴人93年4月2日歷史建築審查委員會12次會議應已遵循行政程序法第1條所揭示之公正、公開與民主之程序。至上述公聽會簽名表第4項所列法定應出席人員及單位名單，雖有部分審查委員及相關單位未出席，惟由其委員、學者、所有權人、被上訴人相關單位、里長欄俱有部分人士簽名報到乙情以觀，可見被上訴人主張其所屬文化局就表上應出席人員均已為合法通知乙節，應屬可採；受通知者未出席，實非可歸責於被上訴人，而不得以此遽認該公聽會之程序有何瑕疵，上訴人指稱被上訴人未邀集相關人員出席，顯與事實不符。至於所邀集者部分未到，乃屬另外一事，不能遽指為違反上開法規規定程序。至歷史建築審查委員會決議通過，乃專家判斷後之結論，難認被上訴人有恣意濫用權限情事。上訴人主張被上訴人歷史建築審查委員會之審議過程有瑕疵云云，委不足取。⒊再按行政程序法所定「聽證」與其他個別法規所定「公聽會」有別，不能混為一談，被上訴人業已如前述踐行相關規定之公聽會程序，自不能以違反行政程序法所定「聽證」程序論斷。茲因⑴公聽會乃是行政機關於作成諸如行政命令、行政計畫，或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、利害關係人或專家學者、社會公正人士甚至一般民眾在內之多數人廣泛蒐集意見（上開登錄作業要點第17點參照），以資為參考之制度，實與行政處分本身之合法性判斷沒有直接關連，此與聽證通常限定在較狹隘之相對人或利害關係人即有所不同（按利害關係人之參加甚至需經許可，其他一般民眾更無參加聽證之餘地，行政程序法第55條第1項、第66條第2項第4款參照）；其次在聽取各種意見，包括有關個人主觀利益與事項之反映，以及基於專業或公益之意見，公聽會就此亦與聽證有異。職是，被上訴人為登錄歷史建築所召開之公聽會與行政程序法之聽證程序並不相同。⑵次依行政程序法第54條規定，行政機關依行政程序法所負應舉行聽證之義務，以行政程序法或其他法律、法規命令、自治條例，及依法律或自治條例授權訂定之自治規則有規定者為限。又上開登錄作業要點之法律性質，僅屬被上訴人為執行古蹟指定暨歷史建築登錄權限所訂定之行政規則，非屬行政程序法第54條所稱之法規，故上開登錄作業要點第17點有關辦理公聽會之規定，無從適用行政程序法聽證程序之相關規定，是以上開登錄作業要點第17點雖規定召開歷史建築登錄審查會議前應先辦理公聽會，惟僅屬行政規則之要求，而行政規則僅屬行政機關內部法規範，並無外部效力，是以上訴人依行政程序法有關聽證之規定主張被上訴人系爭登錄公告處分違法，於法亦有未合。且查本案系爭建物已經被上訴人邀請專家學者，於92年11月5日上午9時進行會勘，會中並作成結論，建議登錄系爭建物為歷史建築。其後，被上訴人為求集思廣益之效，於92年12月4日舉辦公聽會，是被上訴人依92年12月2日北市文化二字第09231896000號函結論召開之公聽會，實與登錄作業要點第17點規定無違。至登錄作業要點第17點有關召開公聽會程序之規定，亦未明定專案小組成員應全數出席，且公聽會之目的在聽取當地民眾各方意見，並與專案小組成員為意見交流，會後並將會議紀錄函送全體歷史建築審查委員會之審查委員參考斟酌各關係人員之意見，核已達到公聽會之目的，自不以專案小組成員全體參與公聽會為必要，上訴人以專案小組成員未全部到場參加公聽會，指稱公聽會之程序違法，亦非有據。⒋至上訴人質疑被上訴人未依歷史建築審查委員會第10次決議辦理，有違行政程序法第1條、第4條、第8 條規定云云。惟查：⑴歷史建築審查委員會92年12月9日第 10次會議針對「齊東街日式宿舍」擬指定古蹟及歷史建築登錄，所達成之決議：「本案保存重點應係齊東街整體之聚落型態，惟依文化資產保存法指定齊東街53巷11號為本市市定古蹟，並登錄齊東街53巷2、4、6、8、9、10、13號及濟南路2段25、27號等建物為本市歷史建築之行政處分，是否即可確保其整體文化風貌，仍宜再與所有權人溝通。經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商後，再行提會討論。」內容，所謂「宜再與所有權人溝通」用語，本屬建議性質，又賦予被上訴人所屬文化局有斟酌裁量之空間，原無從以此即認係課文化局與所有權人再行溝通之義務。況登錄為歷史建築是否即可確保其整體文化風貌，係屬被上訴人所屬文化局權責範圍，事涉專業判斷，亦非利益攸關之一般所有權人所能評斷。⑵又被上訴人所屬文化局於93年4月2日再提交歷史建築審查委員會第12次會議，且並獲同意登錄之決議。參以被上訴人所屬文化局上開研議經過，係行政機關內部本其專業所為之判斷，對外既不發生效力，且上開研商意見仍須經歷史建築審查委員會通過，被上訴人所屬文化局內部之研議既非上開登錄作業要點所定具公示性之登錄作業程序，自無違反誠實信用或信賴保護原則可言。是上訴人主張被上訴人於歷史建築審查委員會第10次會議後，在未再與所有權人溝通之情形下，即於第12次審查會中決議同意指定齊東街53巷11號為市定古蹟，登錄53巷2號等建物為歷史建築，有違程序正義；又以黃富三、王惠君、李繁彥等審查委員及被上訴人所屬工務局建築管理處、文化局第4科未出席上述公聽會，推論該會之召集程序有瑕疵云云，俱無可採。⑶再按前揭文化資產保存法所稱之「歷史建築」，依該法第3條第6款規定，係「指未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺跡」，依此定義下，依文化資產保存法所保護之歷史建築係指尚未被指定為古蹟之歷史文化資產，而古建築物、傳統聚落或古市街僅係歷史建築依其類型及特性所為之定義性規範，而系爭建物於92年11月5日現場會勘建議登錄包含系爭建物即齊東街53巷9號在內等9棟建物為歷史建築。其後並循法定程序於92年12月4日召開公聽會，並經歷史建築審查委員會於93年4月2日第12次會議審議通過，且系爭建物原所有權人臺灣銀行在其往後93年7月間之標售公告上，亦已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議建議登錄為歷史建築，是上訴人主張被上訴人歷史建築審查委員第10次會議原要指定「傳統聚落」，然至被上訴人歷史建築審查委員會第12次會議改登錄為「古建築物」，有違誠實信用原則及信賴保護原則，亦顯不足採。㈣如前所述，本件系爭建物登錄為歷史建築，係於93年4月2日經歷史建築審查委員會第12次會議審查通過，並於93年9月21日經被上訴人市政會議審議通過。雖上訴人僑果公司所有登錄為齊東街53巷9號歷史建築於同日凌晨經拆除，然被上訴人所屬文化局業於93年9月29日召開因應處理會議，由部分歷史建築審查委員會委員、學者、被上訴人相關單位等作成協調所有權人先行整理歸類損毀之建料及木構架，以助於後續測繪、紀錄與復原利用參考之結論，並發函通知上訴人僑果公司；且經歷史建築審查委員會於93年10月8日第15次會議決議：「本市歷史建築齊東街53 巷9號日式宿舍，建物本身雖經毀損，應不影響日式宿舍群落特徵，故仍維持歷史建築之登錄」，有該等會議紀錄及被上訴人所屬文化局93年9月27日北市文化二字第09331471600號函等件影本在卷可稽。可見，縱系爭建物遭上訴人僑果公司毀損，惟歷史建築審查委員會仍認其應不影響日式宿舍群落特徵，則以系爭建物既同時符合傳統聚落特徵之歷史建築類型，亦難認指定系爭建物為歷史建築之行政處分有何違誤。另參以系爭建物是否有登錄為歷史建築之價值及必要，乃屬高度專業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地：按建物是否係「具有歷史、文化價值古建築物」等，法律上涉及不確定法律概念，具體事物是否該當，主管機關為法規涵攝時，學理上承認其有所謂之「判斷餘地」，法理上行政法院仍應尊重由專家組成之歷史建築審查委員會之專業判斷，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷。準此，上訴人訴稱系爭建物業已拆毀，無登錄為歷史建築之價值及必要，亦不足採。㈤再查上訴人僑果公司於市政會議通過系爭建物登錄為歷史建築當日，雇工拆除系爭建物，有違誠信原則、禁止權利濫用原則。茲以本件上訴人僑果公司之前手為該公司之監察人一節，為上訴人僑果公司所不爭，又系爭建物於前所有權人臺灣銀行於93年7月標售公告業已明載系爭建物已經歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築及本案土地皆屬上開建議保存範圍，復有該標售公告附卷可按。參以建築物之買賣，交易金額通常均甚高，買受人買受前豈有不多方打聽及慎重考量之理，參酌上揭事實衡諸一般經驗法則，上訴人僑果公司主張不知系爭建物已被決議登錄為歷史建築一節，顯與經驗法則有違，難予採信。則上訴人僑果公司在明知系爭建物業已經歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築及本案土地皆屬上開建議保存範圍之情形下，竟搶先在市政會議開會通過前，率先僱工將系爭建物拆毀，核已違反保存維護資產文化之目的，亦有違反誠信原則及禁止權利濫用原則。㈥至上訴人主張被上訴人執意保存系爭建物之歷史建築登錄，違反比例原則云云。然就文化資產保存法規定之立法意旨而論，法定歷史建築之形態不一，且系爭建物拆除後之原件尚留原地，已為被上訴人飭令禁止搬離，技術上尚非不得全部或部分回復原狀，因此尚非當然失去保存、維護或再利用之價值。再參以歷史建築之保存工作並不只是維護硬體之完整性，還要進一步透過活化經營、教育宣導、活動舉辦、確保地方風貌等工作，促進發揮其在文化傳承、學術研究、產業經濟、地方觀光之功能及效益，職是，歷史建築得以適度之開放、再利用，為此並得以作必要之改修或增加必要之設施或設備。況且，本件不單系爭建物被指定以建築物類為歷史建築，又其因屬日式宿舍建築群落特徵，固有傳統聚統歷史建築特徵，已如上述，因此縱然系爭建物形態變更，因仍符合傳統聚落特徵，並非當然不得登錄公告為歷史建築，故此種文化資產之公物性，尚非得以單純民事權利客體以為考察。至於上訴人訴稱系爭建物無從以原立面或影像、圖面存檔方式保存，縱可為之，亦屬違反比例原則云云。惟被上訴人就系爭建物之保存方式，辯以該建物原件仍留原處，技術上非不得回復舊觀，並非必以影像存檔方式予以保存，則為維持系爭公告日式宿舍建築群之歷史建築整體風貌，被上訴人參酌現行技術，在不破壞建築群落之整體風貌下，就系爭建物以最適合方式予以保存，自無不可，難認有違反比例原則之情形，上訴人此項主張亦屬有誤。㈦末查被上訴人系爭公告係以指定上開類別為「建築物類」之日式住宅9處，雖與歷史建築審查委員會第10次會議決議所載：「本案保存重點應係齊東街體之聚落型態…」文字似有出入。惟文化資產保存法所指之古蹟、歷史建築分別包括建築物本身及由建築物所形成之具有文化價值之傳統聚落等，而聚落亦無非係建築之群聚，是由決議之聚落型態改以各個建物為歷史建築之指定，就為歷史建築之認定基礎而言，亦無二致，是上訴人以此主張就公告建築物為「古建築物」之歷史建築部分，完全未經審查委員會之審查決議，而為歷史建築登錄之行政處分，違反公正、公開與民主之程序，乃對事實認知有誤，亦無可採，併敘明之。㈧綜上所述，上訴人僑果公司之主張均無可採。被上訴人依文化資產保存法第27條之1、登錄及輔助辦法、登錄作業要點之規定，以系爭公告登錄系爭建物為臺北市歷史建築之處分，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人僑果公司猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人將不存在之建物指定公告為歷史建築，顯然違法行為時依文化資產保存法第3條第6款及其同法施行細則第3條定義屬於歷史建築之「古建築物」規定，且公告事項所在之登錄類別與登錄理由矛盾，應予撤銷，原審不察，未予撤銷，即違反行政行為應明確之違法及不符比例原則。㈡被上訴人將系爭建物指定為歷史建築之行政處分，程序上已有重大瑕疵，應予撤銷，原審不察，未予撤銷，亦違反行政程序法第54條聽證及同節相關規定，以及臺北市市定古蹟指定暨歷史建物登錄作業要點第17點第2目規定之違法。㈢系爭建物並無登錄為歷史建築之價值及必要，原審未依上訴人聲請至現場履勘，復未說明本件合已無履勘之必要，即有判決不備理由之違法；且原判決關於建築原件仍留原地，技術上非不可回復乙節，未說明所憑證據，亦有不依證據裁判之違法。㈣縱假定齊東街整體之聚落型態，有指定為古蹟或歷史建築之價值或必要，惟系爭建物既已滅失，被上訴人指定其餘建物為古蹟或歷史建築即可達成保存文化資產之目的，亦不應再行指定系爭建物為歷史建物，則其未將系爭建物排除，仍予指定，亦有差別之待遇。㈤上訴人以鉅資向訴外人鄭何雪購買系爭建物及基地，竟不能為使用、改建，受有鉅額損害，被上訴人應予補償；又被上訴人自公告後2年以來未有積極從事維護、保存工作，任其荒廢；再從文化教育而論，異族所建宿舍無予保存之正當性，是系爭處分造成上訴人權益重大損害遠大於可期待之社會利益，違反比例原則。六、本院經查：㈠、按行為時文化資產保存法僅就古蹟，於第27條規定區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類：行為時「歷史建築登錄及輔助辦法」亦僅規定直轄市、縣市主管機關對「轄區」歷史建築審查、登錄等有關事項，而未就歷史建築進一步分類；又行為時文化資產保存法施行細則第3條、第3條之1及第3條之2雖分別就文化資產保存法第3條第6款同屬「歷史建築」之所謂「古建築物」、「傳統聚落」及「古市街」予以定義，但並未因此而有不同之審查程序或實體構成要件之別。本案系爭登錄歷史建築公告列有「類別」欄，乃依歷史建築登錄及輔助辦法第6條第1款以及臺北市市定古蹟暨歷史建築登錄作業要點第21點規定而來，惟查上開辦法及作業要點亦僅規定登錄應載明「類別」，而未進一步規定何等類別或區分標準、類型，是亦難僅依此等規定導出歷史建築依其「物之性質」而有如何「類別」，遑論未有進一步規定不同歷史建築之不同審查程序或實體構成要件。被上訴人填載系爭登記公告「類別」之內容，僅用供主管機關作為後續相關保存協助、審查、協調及監督之參考，並無規範上之實質意義。上訴意旨主張原處分登載「類別」為「建築物類」即指「古建築物」，而古建築物依文化資產保存法施行細則第3條規定，必須重要部分仍完整者始足當之，而本案系爭建物於登錄公告時已遭拆毀，故重要部分已非完整，無法公告為歷史建築或公告為無效云云，依前說明，尚不足採。㈡、本件被上訴人依法定程序經委員會審查並決議通通登錄歷史建築時，系爭建物仍完整，就該建物而言，以「建築物」提報市政會議，尚無不妥；況且就整體系爭公告處分而言，連同系爭建物在內尚有8棟建物，形同日式宿舍「建築群落」特徵且具有保存價值，部分雖有毀損但可修復性高，此於系爭公告歷史建築登錄之理由以載之甚明，如此形成歷史風貌或具有地域性特色之區域，亦符合「傳統聚落」之歷史建築定義，而歷史建築依法除「古建築物」之型態外，尚包含「傳統聚落」，是於法上不因原有建築物型態滅失，即遽指系爭處分違法。準此，縱使公告時系爭建物已遭上訴人拆毀，但經被上訴人緊急維護，建材原件等仍留原地，技術上尚非不得回復，且整體亦不影響日式宿舍群落特徵，當不影響登錄公告為歷史建築，故系爭處分公告時，系爭建物已拆毀，非當然可推斷系爭處分之內容對任何人均屬不能實現，而該當行政程序法第111條第3款規定當然無效。上訴意旨所稱系爭建物已拆毀，系爭處分公告當然無效之詞，尚不足採。㈢、古蹟暨歷史建築審查委員會92年12月9日第10次會議，就本案系爭建物登錄為歷史建築之事項雖決議「．．．宜再與所有權人溝通，經綜合討論後，決議由文化局再行邀集相關單位共同研商後，再行提會討論。」，惟被上訴人所屬文化局因系爭建築原所有人臺灣銀行標售動作趨於積極，若系爭建物轉手，恐增加本案之變數及不確定性，遂於93年4月2日再提交古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議，且並獲同意登錄之決議。是被上訴人所屬文化局上開研議經過，係行政機關內部本其專業所為之判斷，對外暨不發生效力，且上開研商意見仍須經古蹟暨歷史建築審查委員會通過，被上訴人所屬文化局內部之研議既非「作業要點」所定具公示性之登錄作業程序，自無違反誠實信用或信賴保護原則可言。㈣、本件系爭處分之內容包含系爭建物在內9棟建物形成日式宿舍群落風貌特徵之「傳統聚落」，系爭處分有關登錄理由重在聚落特徵，因此不能以系爭處分公告時其中單一建物已毀損即遽指系爭處分違法。況查系爭建物原件仍留存現場，技術非無回復可能。上訴人以單一建物不存在即不得為系爭登錄歷史建築公告處分為前提，自然論定其基地不得包含在內之詞，依前說明，尚不足採。㈤、被上訴人依照都市計畫法第81條規定，提交93年9月30日臺北市都市計畫委員會第534次會議審查通過將包括上訴人等所有上開臺北市○ ○區○○街1小段579、581地號之13筆土地範圍實施禁建。上訴人曾就此提起行政爭訟，經原審法院於95年7月6日以94年度訴字第1605號判決駁回其訴，上訴人仍不服而提起上訴，經本院以97年6月5日97年度判字第540號判決駁回上訴確定在案。㈥、系爭建物及基地早於臺銀標售公告時已註明經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會決議登錄為歷史建築，其買受人鄭何雪必然知悉，且鄭何雪為上訴人公司監察人，買受後幾日內隨即轉讓上訴人公司，前述事實為上訴人於原審所不爭。茲查股份有限公司監察人具有監督公司業務執行前得隨時調查公司業務及財務狀況等權限，於執行職務範圍內亦為公司負責人（公司法第218條及第8條第2項），是上訴人對於前開事實，無論於事實上或法律上均不得諉為不知。上訴人明知系爭建物已為委員會決議建議登錄為歷史建築，卻於市政會議通過當日凌晨三時雇工拆除，再以系爭建物已不存在，系爭處分違法而主張撤銷之，顯有違誠信原則及禁止權利濫用原則。上訴意旨指稱系爭處分造成上訴人權益重大損害遠大於可期待之社會利益，違反比例原則之詞，依前說明，尚不足採。㈦、綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，係屬一己之見，尚難認原判決有違背法令之情事。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　　6　　月　　25　　日最高行政法院第三庭審判長法官　高　啟　燦法官　劉介中法官　黃　本仁法官　黃　合　文法官　吳　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　98　　年　　6　　月　　29　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第713號

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