最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第939號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第939號

上訴人

國家通訊傳播委員會

代表人

甲 ○

被上訴人

東森大禾多媒體股份有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年8月30日臺北高等行政法院96年度訴字第307號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人（即原審原告）經營之「東森娛樂台」頻道於民國（下同）95年4月5日15時至15時30分播出「絕美妙佳人」節目（下稱系爭節目），其內容經上訴人（即原審被告）認定該節目內容呈現方式明顯推介及宣傳特定商品之食用效果，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第19條第1項規定。又被上訴人前因違反同一法條規定，經核處有案，茲再違規，乃依衛廣法第37條第1項第1款規定，及行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準（下稱裁量基準）第1點第2款第1目規定，於95年8月8日以通傳字第09505084050號裁處書（下稱原處分），處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並命立即改正，逾期未改正，將按次連續處罰。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，經原審法院96年度訴字第307號判決撤銷訴願決定；上訴人不服，遂依法聲明上訴。

二、被上訴人（原審原告）在原審起訴意旨略以：被上訴人主觀上本無為特定商品廣告意思，且系爭節目內容亦採資訊公開方式，都可被視聽大眾做最嚴格的檢驗，實非如上訴人所稱為特定商品宣傳。被上訴人本即無違法之主觀意識，且於事前為相當之注意，僅注意之程度與上訴人主觀之期望有所落差；且被上訴人於95年8月8日收到上訴人裁罰之原處分即停播系爭節目，原處分所欲達成之行政目的亦因節目已停止播送而完成，實無再予處罰之必要等語，求為撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人（原審被告）則以：上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，上訴人得為訴願管轄機關。上訴人依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議上訴人所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據後，以：（一）按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，被上訴人縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖被上訴人未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束，核先敍明。（二）依國家通訊傳播委員會組織法第1條所定立法目的，及同法第3條所定主管事項均屬行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條明定「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，上訴人主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。（三）上訴人主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言，無容置疑。（參照司法院釋字第613號解釋意旨）。（四）我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命任之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關。再，上訴人陳稱其人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，從而，足堪認定上訴人位階屬中央之部會；又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為行政處分另設救濟管道，因之，上訴人行政處分之救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，其既屬中央部會，則應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄即應由行政院受理。上訴人主張其位階等同訴願法第4條第8款規定之中央各院，故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定，核無足採。（五）按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1至3項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件被上訴人不服上訴人95年8月8日所為之通傳字第09505084050號之裁處書(即原處分）而向上訴人提起訴願，上訴人依上開規定應先為重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由上訴人檢卷送請法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，即無從逕行判決等由，因僅將訴願決定撤銷。並敘明兩造其餘實體爭執，尚無論究之必要。

五、本院按：原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。故不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業於判決理由內詳為論述。次查本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」，是上訴意旨主張：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以，上訴人設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲。原判決仍認定行政院對上訴人所為行政處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，依本院上開決議，已難認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異