最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第132號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第132號

上訴人

強訊郵通股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

交通部

代表人

乙○○

上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國98年4月1日臺北高等行政法院97年度訴更一字第102號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人前於民國92年6月至10月間因有遞送信函、明信片或其他具通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，經被上訴人依郵政法第40條第1款規定，以93年4月28日交郵字第0930004436號函檢附93年4月28日郵字第1號處分書裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，該處分書並於94年4月29日送達在案。上訴人復於94年6月11日為遞送遠傳電信股份有限公司寄交訴外人李君電信費帳單之營業行為，被上訴人認上訴人違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以94年9月6日交郵字第0940009997號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送信函等具通信性質文件之營業行為。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。經臺北高等行政法院以95年9月14日95年度訴字第414號判決駁回其訴後，復上訴本院，經本院於97年10月2日以97年度判字第903號判決將原審判決廢棄，發回原審法院更為審理。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按郵政法第6條第1項規定所稱之信函、明信片或通信性質郵件，應指一對一高度個性化之文書，或具有雙方相互傳達消息之書函為限。是以，系爭郵件既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非該條項所規範之客體。故交通部據郵政法第48條所訂定之郵件處理規則第4條第2項規定，將通信性質郵件解釋為寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，而將所有可能之文書郵件均含括之，顯已逾越郵政法第6條第1項之授權目的。再者，郵政法第6條第1項訂定時，係基於保護國家機密之時空背景下，限制不特定人民進入郵政遞送市場，然而，隨著時移勢轉，該規定實已侵害人民職業選擇自由及人民選擇秘密通訊方式之自由，而屬違憲，被上訴人不得據此而為裁罰依據。經查，上訴人自84年間起，即有遞送與系爭郵件相同或近似之商業文書營業行為，而未曾受罰，上訴人自始即認定此係合法營業行為，從而，對該行為並無故意或過失可言。又被上訴人於處分前並未提供充足資料供上訴人陳述意見，復未經合法調查程序，且依郵政法第40條第1款規定，係處罰行為人之「營業」行為，而非單次之「投遞」行為，同條所謂「未停止，得按次連續處罰」，則次一行政處分標的應在前一處分時點之後始符合規定；是以，系爭郵件之投遞行為發生於94年6月，然前一處分所記載之處罰時點卻為同年5月至6月，兩者時點業已重複，本件顯屬重複處罰，有違一事不二罰原則，另原處分未按行政程序法之規定，詳為記載違規之時間、地點，故原處分顯屬違法，應予撤銷。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。

三、被上訴人則以：上訴人受託遞送之系爭郵件為繳款通知書，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被上訴人以上訴人有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，其違法事證明確，且已依法給予其陳述意見之機會，遂依郵政法第40條第1款規定處上訴人罰鍰50萬元，並命立即停止上開營業行為，自無不合。另郵件處理規則第4條第2項規定，符合司法院釋字第593號解釋意旨對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，並符合法律授權明確性原則，自未逾越郵政法第6條第1項規定之授權範圍與立法精神。又上訴人經被上訴人以93年4月28日郵字第1號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事上開營業行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法行為，自可按次連續處罰。且上訴人經被上訴人依郵政法第40條規定之處罰計有16次，足證其對於違法事實確有直接故意。此外，原處分係對94年6月11日之違法行為所為處罰，而前一處分（即被上訴人94年8月31日交郵字第0940009817號處分書）則是對94年5月24日、5月30日、5月31日及6月3日之違法行為所為處罰，二者係針對不同違法營業行為之連續處罰，並未違反一事不二罰原則等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態（訊息），藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。此等表示行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知、知的表示、情的表示。例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等，該表示行為，因法律規定逕生一定之法律效果，其並非向「不特定之多數人」傳達之通知、公告，而係寄件人向特定人所為之「個別性訊息」，即屬具有通信性質之文件。郵件處理規則第4條規定：「（第1項）函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。（第2項）前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」係依據郵政法第48條之授權訂定報經行政院核定後施行，其內容與前揭立法意旨相符，且其就「通信性質」之定義，合於一般法律解釋原則，具有合理性，自無逾越母法授權範圍與立法精神(參見司法院釋字第611號解釋)，行政機關予以適用，自無不法。上訴人主張該規則逾越母法授權云云，尚非可採。本件上訴人所遞送之電信費帳單，係遠傳電信通知收件人應繳電信費金額及繳款期限，依前揭說明，顯具有個別性訊息之通信性質，不問是否大量印刷或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6條第1項規定之郵件。上訴人主張該帳單僅電腦印製之報表，並非對特定人傳達意思觀念或消息，非郵政法第6條第1項規範之客體云云，不足採信。㈡被上訴人於92年4月30日首次發現上訴人之違法行為，即發函籲請上訴人確實遵守郵政法相關規定；另自93年4月29日首次處分書送達起至本次94年6月11日遞送行為止，上訴人經被上訴人依郵政法第40條連續處罰計有7次，有各該處分書及送達證書可憑，並為兩造所不爭執，上訴人對投遞系爭郵件之後果知之甚詳，然上訴人並不理會前揭裁罰處分，繼續投遞系爭郵件，顯有違章故意，上訴人猶以受有裁罰前之遞送與系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，未經受罰，主張其無故意過失云云，委無足採。㈢郵政法第40條第1款係對「違反同法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之行為」科以處罰，可認係行政罰，至為明確，而對經通知停止該營業行為而未停止者，並得按次連續處罰，所處罰之客體乃「經通知停止仍未停止之營業行為」，當亦屬行政罰，並非執行罰無疑。既經定性為行政罰，則對於行為人第一次違反上開行政法上義務之「營業行為」處以罰鍰，並通知其停止違法行為後，倘若行為人仍未停止違法行為，主管機關即得「按次」連續處罰，所稱「次」，係指違法營業行為而言，而「按次」係指曾經主管機關依郵政法第40條第1款處分後之每一次違法營業行為，是行為人如經主管機關依前揭第40條第1款處分後，仍繼續從事經命其停止之行為，於第一次命停止營業行為之處分後之每一次違章行為均屬每一「次」獨立之違章行為，可按次連續處以罰鍰，無須於每一次違法行為前另為告誡，是故，第一次處分迄系爭處分間，主管機關苟曾多次就同一行為人同性質違章行為為處分，系爭處分所處罰之營業行為是否該當「經通知停止該營業行為而未停止者」之連續處罰要件之判斷，在於所處罰之該行為是否於第一次處分到達後為之，而非以「前一次」處分是否到達相對人為基準，此之與「執行罰」有所異也。惟行為人違反上開郵政法上義務之行為係指遞送信函、明信片或其他有通信性質文件之「營業行為」，本質上具有「自然上多次有償投遞行為」集合之性質，其概念自較單一之一次有償遞送行為廣義，但營業行為也未必以「持續不斷」經營為必要，故而，如何計算其次數，而得由主管機關「按次」處罰，始符合行政罰上「一行為一處罰」之原則，實值探討。本院認為既係違反郵政法之「營業行為」，即應依郵政法管制目的為認定行為次數之基礎，該法之所以管制非中華郵政公司之投遞信件營業行為，無非為「提供普遍、公平、合理之郵政服務」，基此，行為人凡出於營利目的而違反上開服務目的之同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，而得為按次處罰之客體。㈣經查，上訴人第1次接獲被上訴人之行政處分（93年4月28日郵字第1號違反郵政法事件處分書）係在93年4月29日，被上訴人已命上訴人停止其違法投遞之行為，是自該日以後，如上訴人仍有投遞具有通信性質文件之行為，核諸前揭說明，被上訴人即得依據郵政法第40條第1款規定，按次連續處罰。第查，本件原處分為處罰之營業行為乃上訴人為遠傳電信股份有限公司寄送李君之電信費帳單之營業行為，其寄送地點為臺北市，違法時間為94年6月11日，此有卷附系爭郵件及信封套、原處分等件影本可憑，與卷附另案94年8月17日交郵字第0940009215號處分書、94年8月31日交郵字第0940009817號處分書所載上訴人同一性質之違法行為日期時間雖均為「94年6月」，然徵諸上開另案二處分書及所引據之證據以觀，94年8月17日交郵字第0940009215號處分書係對上訴人遞送安信信用卡股份有限公司寄送孫君之信用卡帳單、人間福報社寄送吳君之報費收據及寄送吳君之繳款劃撥單、承冠加油站汽油汽車檢驗廠寄送吳君之車輛定期檢驗通知單明信片之營業行為，其寄送地點為臺北、新竹、宜蘭及南投，寄送時間係94年6月6日至同年月9日間；而94年8月31日交郵字第0940009817號處分書，所處罰之違法遞送郵件事實，分別為寶僑資產管理股份有限公司寄送張君之催款通知書、遠傳電信股份有限公司寄送顏君之催收信函及電信費帳單、謝君之電信費帳單、大眾電信股份有限公司寄送張君之電信費帳單等營業行為，其寄送地點為苗栗縣通宵鎮及臺北市，寄送時間為94年5月至94年6月3日間。以上訴人所遞送郵件均係由同一寄件人大批投遞同性質文件之特性而言，原處分與另案94年8月17日交郵字第0940009215號處分書、94年8月31日交郵字第0940009817號處分書所處罰之營業行為，寄件人並非相同，時間有相當差異，顯然並非上訴人同一批次郵件業務處理流程之投遞行為，應即認係可分割獨立之營業行為，被上訴人各次裁罰乃針對不同之營業行為，核無違反一事不二罰之原則。上訴人以原處分與被上訴人94年8月31日以交郵字第0940009817號處分書所載違法時間有重疊（94年6月），而指原處分重複裁罰云云，並無足採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。(二)本件上訴人前因持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，原處分所認定之違法日期為94年6月11日，係在前次處分即被上訴人94年8月31日交郵字第0940009817號處分書(處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送郵件)於94年9月5日送達於上訴人前之違規營業行為，被上訴人既已對於上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃被上訴人嗣又於94年9月6日對上訴人94年6月11日所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，訴願決定及原判決遞予維持，均有違誤，上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異