最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1006號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第1006號

上訴人

甲○○

被上訴人

國防部

代表人

乙○○

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國97年11月27日臺北高等行政法院96年度訴字第2845號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、前國防部總政治部（現更名為國防部總政治作戰局，下稱總政戰局）於民國46年間為部內有眷官長於當時臺北市○○區○○○段911之1、911之2、911之3地號（現○○○區○○段○○段122、122之1、126、128地號，下稱系爭基地）國有土地興建眷舍32戶（即原臺北市復興新村），並由受核配眷戶分期繳納價金，繳納完畢後由被上訴人發給建物產權移轉證明書。而前開眷舍中門牌為臺北市○○區○○○路○○巷11號房屋（下稱系爭眷舍）於建成後因職務關係核配予訴外人魏惠和（當時軍階為上校），其於54年間繳清全部價款後，已由總政戰局發給54年8月16日權字第0020號建物產權移轉證明書。76年間魏惠和未經被上訴人同意，將系爭房屋售予上訴人，惟上訴人迄未取得該建物所有權狀。嗣系爭基地列入臺北市平安新村改建基地，上訴人乃分別於95年5月8日、5月29日、7月4日及8月3日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第2項規定，申請被上訴人作成准其比照原眷戶魏惠和資格參與平安新村改建案，並配售34坪型房屋1戶之處分，經被上訴人以95年8月22日昌昊字第0950010524號函覆略謂：系爭眷舍係私自頂讓而非經核發居住憑證或公文書後配住，不符眷改條例第3條規定之原眷戶資格，無法同意配售等語，否准上訴人所請。上訴人復於95年8月28日提出同一申請，經被上訴人95年9月25日昌昊字第0950012470號函以：該申請業經其於95年8月22日覆函作成處分，此後之申請均依行政程序法第173條規定不予處理等語。惟上訴人於95年12月5日再行聲請被上訴人應作成比照魏惠和，配給平安新村34坪型住宅1戶之處分，被上訴人未為回覆，上訴人乃於96年3月1日以該部逾2個月未為准駁之處分，提起訴願，嗣經訴願機關行政院以被上訴人已就上訴人申請事項予以答覆，上訴人就同一事項再行申請，該部依行政程序法第173條第2款規定不予處理，難謂有應作為而不作為為由，以96年7月23日院臺訴字第0960088502號訴願書決定不受理，上訴人不服，遂提起本件行政訴訟，嗣於起訴狀送達被上訴人，經其具狀答辯後，上訴人另對原審被告國防部後備司令部（下稱後備司令部）提起追加之訴，請求確認該部前以92年11月10日徹嚴字第0920003303號函註銷魏惠和原配住公文書、原眷戶資格及權益為無效。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）眷村改建業務自87年1月1日改為國防部總務局承辦，91年1月1日改由總政戰局承受，於92年4月1日再移由後備司令部接辦。國防部總務局為解決公有地上私有房屋參與前復興新村原地重建案，經依69年發布之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱眷村重建作業要點）進行眷籍審查作業後，該局以84年8月16日函奉准有案名義，核定列管上訴人比照原眷戶魏惠和身分參與眷舍原地重建案，並令臺北市○○○路32、46巷散戶眷舍成立重建促進小組，上訴人為小組成員，嗣該重建案因故未能完成。85年2月5日眷改條例公布後，總政戰局於85年5月27日函覆立法委員丁守中，再次承認前復興新村眷舍係由國防部總務局列管在案，並納入眷改條例參與眷村改遷建案。同年12月16日國防部總務局召開眷村改建說明會，將前復興新村列管眷舍報經行政院同意核定「平安新村改建基地案」；總政戰局嗣於92年2月26日舉行上開改建案第一階段認證說明會，上訴人經公證程序同意改建，並依眷改條例第26條規定辦理應配售30坪型住宅1戶。92年10月24日第二階段說明會，確認原眷戶認證選項並得於規定期限內變更認證選項，上訴人原擬於期限內自費增加改申購34坪型住宅，詎總政戰局於同年11月14日函以上訴人無法提出系爭房屋所有權狀，有違眷改條例第26條規定，認定上訴人係違占戶，並命後備司令部註銷總政戰局54年間核發之系爭房屋建物產權移轉證明書。上訴人不服，提起行政訴訟，本院95年度裁字第738號裁定認前開總政戰局92年11月14日函文係私法上之意思表示。嗣上訴人就系爭事件復分別於93年10月6日與95年5月8日、5月29日、7月4日、8月3日及8月28日多次致函被上訴人，請求按眷改條例第3條規定以原眷戶身分配售房屋，然始終未正面答覆上訴人所請，率認上訴人並非原眷戶資格而無法獲得配售房舍，然此實係援引法條不當所致；上訴人再於95年12月5日向被上訴人申請應依眷改條例第26條規定，比照原眷戶配給34坪型房屋並作成處分書，惟未獲置理，上訴人遂提起訴願，除請求上開事項外，復於同年3月24日追加請求確認上訴人應以何種身分權利，依眷改條例參與國軍老舊眷村改建案，嗣並據以提起本件課予義務訴訟，綜上可知，上訴人係分別按眷改條例第3條及第26條提起行政救濟，又上開二規定之主、客體全然不同，前者係指由公款所建及產權屬於國（公）有者，其所稱原眷戶則係領有主管機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶，而該條例第26條則係規範系爭房屋及上訴人參與平安新村改遷建案之法源依據，上訴人得比照原眷戶身分參與眷村改建，且被上訴人對於所提救濟並未為實體核駁，自無違一事不再理之問題。況總政戰局與後備司令部各曾來函表示，將按民事訴訟與行政訴訟判決結果處理，嗣雖經本院及臺灣臺北地方法院認定系爭房屋屬買賣私法事件，然上開二機關卻未依判決結果辦理；系爭基地原有32戶眷戶中，完成建物所有權第一次登記者計有21戶，另有11戶未完成登記，含系爭房屋再轉讓出售者有12戶，其中11戶均已完成登記手續執有建物所有權狀，其不具原眷戶身分者，均比照原眷戶獲配住宅1戶。另依總政戰局93年2月13日勁勢字第0930001934號函所附訴願答辯書、臺北高等行政法院與本院裁判及臺灣臺北地方法院民事判決意旨，均不否認上訴人提示之系爭建物產權移轉證明書、買賣契約書之真正，認定系爭房屋為上訴人所有，其買賣關係屬私法事件，自無須適用行政程序法，系爭函文顯屬無效處分，總政戰局以92年11月14日函逕認上訴人為違占戶，自有矛盾；又依土地法之規定，建物所有權第一次登記係採登記自由主義，即任意登記制，上訴人對系爭房屋無法提出房屋權狀，係肇因於總政戰局違反興建國民住宅貸款條例第9條規定，未通知該管地政機關為所有權登記所致，復按眷改條例第26條並無規定未具備房屋所有權狀者，主管機關即不得比照原眷戶辦理，上訴人當得依其他事證證明其該當眷改條例第26條所定軍眷住宅使用人。國防部總務局84年8月16日函及總政戰局85年5月27日函既已承認系爭房屋及上訴人比照原眷戶身分資格，及魏惠和與上訴人間買賣關係，且知悉上訴人並無持有房屋所有權狀參與眷村改建案，當有信賴保護原則之適用，系爭房屋既依法納入眷改條例執行改遷建案，且上訴人之身分資格既非原眷戶亦非違占戶，雖無法出具系爭房屋之所有權狀，然依司法院解釋意旨、上訴人基於與魏惠和之系爭房屋買賣公證書占有連鎖及領有事實上處分權等事證，均足證上訴人得為眷改條例第26條所定軍眷住宅使用人。（二）上訴人於93年8月7日與總政戰局訴訟進行中，始知悉系爭函文，上訴人數次函請後備司令部確認系爭函文無效或請求撤銷，惟均未獲得解決，被上訴人於本件訴訟程序引該函文為據，嚴重侵害上訴人依眷改條例第26條規定，得比照原眷戶身分參與眷村改遷建案之權益，且系爭函文之爭執與上訴人對被上訴人訴訟之事實及法律上原因相同，為訴訟經濟及防止裁判歧異，並兼顧當事人利益，乃依法追加後備司令部為原審被告。系爭房屋係國民住宅貸款條例所定之國民住宅，早經國防部總務局84年8月16日函及總政戰局85年5月27日函承認為私法買賣法律關係而為上訴人之私產，故系爭房屋依法僅受眷改條例第26條規範，85年眷改條例施行後，雖為後備司令部所列管，然僅是權宜措施，並不代表系爭房屋為公產，後備司令部逕依「國軍軍眷業務處理作業要點」處分私權，以系爭函文註銷系爭房屋之建物產權移轉證明書，有違法律保留原則及事務專屬管轄規定，應屬無效處分。為此請判決將訴願決定撤銷，並命被上訴人依眷改條例第26條規定，軍眷住宅使用人比照原眷戶配給上訴人臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶之行政處分。另追加確認後備司令部92年11月10日徹嚴字第0920003303號函為無效等語。

三、被上訴人則以：本件上訴人為達得依眷改條例第26條規定比照魏惠和之階級坪型參與改建之目的，陸續提出民事與行政訴訟，惟均遭駁回在案後，復多次來函要求改建，依其函文請求意旨，足見上訴人確知其未具眷改條例原眷戶之資格，僅能以「比照」原眷戶資格之方式參與改建，而眷改條例僅有第26條有關比照原眷戶之規定，足證上訴人自始所請求者，均為比照魏惠和之資格參與改建，未曾有援引同條例第3條請求行政救濟之情形存在。另被上訴人對上開申請，除以95年8月22日昌昊字第0950010524號函否准所請外，另以95年9月25日昌昊字第0950012470號函覆表達上訴人就同一事件重複提起行政救濟，嗣如再有相關申請，即依行政程序法第173條規定，不再予以回覆；然上訴人嗣於95年12月5日就同一事件再為請求，乃以業經具體表明其否准意見為由，作成不受理決定，並無應作為而不作為之情事，訴願決定並無違誤，況上開95年8月22日處分早已確定，上訴人亦不得再藉詞爭執，或要求被上訴人對於其資格再為處分。上訴人並不具備原眷戶資格，並無異議且為上訴人所自承，系爭房屋係魏惠和未經被上訴人或所屬權責機關之同意，私自轉讓予上訴人，其原眷戶資格早已因違規遭業管之後備司令部以原處分註銷在案，上訴人所主張比照之資格既已喪失，自失所附麗。另眷改條例第26條比照原眷戶之規定，係以使用者持有建物所有權狀為前提，上訴人並未持有系爭房屋所有權狀，其要求比照原眷戶辦理，法律要件顯有欠缺，上訴人不具備參與改建之身分與資格，於法至為明確等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠憲法第7條平等原則雖非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。憲法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第1條、基本國策章及憲法增修條文第10條之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。前述措施既涉及國家資源之分配，立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等項之有關規定，自享有充分之形成自由，斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政等社會政策考量，制定法律，將福利資源為限定性之分配。是國軍老舊眷村改建條例第5條、第20條及同條例施行細則第9條分別規定，原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分尚得辦理優惠利率貸款，其立法目的係在對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，符合促進民生福祉之基本原則，與憲法第7條之意旨固無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配；對於受益人範圍之決定，應斟酌其財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（司法院釋字第485號解釋意旨參照），是眷改條例所稱原眷戶，依該條例第3條規定固以領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶為限，至於不具原眷戶身分，惟為該條例第3條第1項第3款軍眷住宅使用人者，立法機關於考量國家之經濟及財政狀況、依資源有效利用及妥善分配之原則及與一般國民間之平等關係，於該條例第26條明定以「領有房屋所有權狀者」為限，始得比照原眷戶規定辦理之，核屬立法形成之自由，行政機關於辦理國軍老舊眷村改建事項，依法行政自不得任意悖離。又該條例第26條規定「領有房屋所有權狀」之意係指辦理地上物所有權登記取得之建物所有權狀一節，參諸該條例26條（草案原為第25條）之立法理由記載「由於本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅中，有原眷戶在自費建宅後，以土地使用權同意書『辦理地上物所有權登記』，並移轉予不具原眷戶身分人使用之情形…爰明定該等使用人比照原眷戶之規定辦理。」等語甚明，此外，國軍老舊眷村之原眷戶所享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益除其配偶及子女依法可得承受外，餘均不得承受，復經眷改條例第5條第1項所明定，是不具原眷戶身分者，除依法律規定外，無從自原眷戶以買賣或其他轉讓方式受讓享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，不待贅言。上訴人主張該條例第26條並未規定不具備房屋所有權狀者，即不得比照原眷戶辦理，上訴人應可援引其他事實之證明方法，證明上訴人為眷村改建條例第26條所定軍眷住宅使用人即可比照原眷戶辦理，始符憲法第7條之平等原則云云，洵難憑採。其另以：系爭房屋買賣公證書、總政戰局不否認系爭房屋為上訴人所有、本院95年度裁字第738號裁定、臺灣臺北地方法院95年度簡上字第384號、國防部總務局84年8月16日函及總政戰局85年5月27日函、行政院之核定確可證明上訴人為眷改條例之軍眷住宅使用人，被上訴人應依眷改條例第26條規定行使裁量權，同意上訴人以其他事實之證明方法證明為其軍眷住宅使用人云云，予以爭執，亦無足取。㈡本件⑴前國防部總政治部系爭基地興建之眷舍32戶中門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷11號房屋，於興建完成後因職務關係核配予訴外人魏惠和，54年間魏惠和分期繳納價金完畢後，已由總政戰局發給54年8月16日權字第0020號建物產權移轉證明書。⑵76年間魏惠和未經被上訴人同意逕將系爭房屋將出售予上訴人，並將之交付上訴人使用，惟系爭房屋迄未辦理建物所有權第一次登記，上訴人至今尚未取得房屋所有權狀等情，為兩造所不爭執。從而，本件系爭房屋既未經原眷戶魏惠和在自費建宅後，以土地使用權同意書辦理地上物所有權登記，上訴人復未領有房屋所有權狀，則其本於眷改條例第3條第1項第3款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定要件未合，被上訴人以95年8月22日昌昊字第0950010524號書函駁回上訴人所請，於法並無不合。㈢至於上訴人主張：國防部總務局經眷籍審查作業後，以84年8月16日函核定列管備案比照原眷戶身分資格，參與前復興新村原地重建計畫案，嗣又經總政戰局同意納入新制眷改條例，被上訴人並於85年間報請行政院核定納入平安新村改建基地案，確認比照原眷戶魏惠和資格云云，惟查：⑴國防部總務局84年8月16日函乃核定該局列管臺北市○○○路32、46巷26戶散戶眷舍重建促進小組人員名冊，至於上訴人擔任重建促進小組組員究係以原眷戶、軍眷住宅使用人、違占戶之身分任之，無從自該函得證；⑵況臺北市光復南路32、46巷散戶基地，因其中楊金龍乙戶未辦理認證，致該址土地資料未依程序送被上訴人辦理，是依85年2月5日公布施行之眷改條例第28條「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」規定，本件系爭房屋坐落之基地於斯時，既未能依程序將土地資料送被上訴人完成報院（行政院）程序，即應依該條例第6條規定辦理，無法再依眷村重建作業要點辦理，前揭散戶其後已納入眷改條例中依眷村分布位置及條件相近者，作整體分區規劃檢討中等情，亦據總政戰局85年5月27日函說明甚詳；⑶國防部軍務局於87年7月18日尚以怡惇字第3742號函以上訴人原填具之眷舍管理表，部分資料已不符現況為由，請上訴人請詳實填具新眷舍管理表連同居住證（或核配公文）、退伍令影本送該局建檔，以配合國軍老舊眷村重遷建作業眷籍校正；⑷而總政戰局亦於92年8月8日以勁勢字第0920009418號函後備司令部稱：散戶蔣恒祥等85員（含上訴人）眷籍資料待釐清補正（如附審查名冊），其認證結果暫予保留，請速檢附相關資料送局補正；上訴人部分無編階，亦無建檔資料，是上訴人就系爭房屋得否可比照原眷戶之規定辦理，迄至92年8月間仍屬不明一節，自堪認定。上訴人稱伊業經核定列管備案比照原眷戶身分資格云云，尚難信為真實。況85年2月5日眷改條例公布施行前之眷村改建案適用之法規命令與該條例施行後始辦理之「臺北市平安新村改建」案有別，而被上訴人就「臺北市平安新村改建」之審核，既未曾核定上訴人得比照原眷戶之規定辦理，則上訴人稱被上訴人承認原眷戶魏惠和與上訴人間之買賣關係，且知悉上訴人並未持有房屋所有權狀參與其他眷村改建案，依信賴保護原則即應准上訴人比照原眷戶之規定辦理云云，洵無可採等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原判決駁回上訴人之訴及追加之訴，並無違誤，再論斷如下：

（一）按「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。、中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」分別為眷改條例第3條、第5條第1項、第26條所明定。

（二）經查，本件前國防部總政治部在系爭基地興建之眷舍32戶中門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷11號房屋，於興建完成後核配予訴外人魏惠和，54年間魏惠和分期繳納價金完畢後，已由總政戰局發給54年8月16日權字第0020號建物產權移轉證明書；76年間魏惠和未經被上訴人同意逕將系爭房屋將出售予上訴人，並將之交付上訴人使用，惟系爭房屋迄未辦理建物所有權第一次登記，上訴人至今仍未取得房屋所有權狀等情，為原審依法所認定之事實。從而，原判決以本件系爭房屋既未經原眷戶魏惠和在自費建宅後，以土地使用權同意書辦理地上物所有權登記，上訴人復未領有房屋所有權狀，則其本於眷改條例第3條第1項第3款軍眷住宅使用人身分，申請比照原眷戶規定配給臺北市平安新村改建基地34坪型房屋乙戶，核與依該條例第26條規定要件自有未合，被上訴人駁回上訴人所請，於法並無不合等語，經核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，亦無所謂判決理由矛盾之違法情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原審判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原審判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異