最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第126號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第126號

上訴人

強訊郵通股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

交通部

代表人

毛治國

上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國96年4月19日臺北高等行政法院95年度訴字第3483號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國94年9月間，於臺北地區遞送臺灣櫻花股份有限公司新產品簡介及換網通知單、東元電機股份有限公司股務代理人建華證券股份有限公司股東常會議事錄等（下稱系爭郵件）之營業行為，經被上訴人調查結果，認上訴人有以遞送具有通信性質之文件為營業情事，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1款規定，以95年5月19日交郵字第0950005208號處分書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）50萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：原處分未依行政程序法，明確載明上訴人具體之違規時間、地點及事實，足認上訴人有何該當以遞送文件為營業之情事，使其處分達於可得確定之程度而有別於其他行政處分之情形，從而，該行政處分違反行政程序法規定，應屬無效。又郵政法第40條第l款規定係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，被上訴人既未敘明原處分書所載違法事實，有何該當「營業行為」、「通知其停止而未停止」之情形，則被上訴人按次連續處罰，殊嫌無據；則被上訴人據此作成原處分之證據調查程序是否確屬合法而無瑕疵，非無疑義，自難認原處分即屬合法；再者，郵政法第6條第1項規定業已侵害人民職業選擇自由，而屬違憲，被上訴人不得據此而為裁罰依據。此外，被上訴人對於上訴人持續開單處罰，卻對於黑貓宅急便長期為旅行社遞送機密文件、護照、現金之營業行為，未曾予以處罰，顯違平等原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。

三、被上訴人則以：上訴人受託遞送之系爭郵件為產品簡介及換網通知單與股東常會議事錄，具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能，被上訴人以上訴人有遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之情事，違反郵政法第6條第1項規定，其違法事證明確，且已依法給予其陳述意見之機會，遂依郵政法第40條第1款規定處上訴人罰鍰，並命立即停止上開營業行為，自無不合。另郵件處理規則第4條第2項規定，符合司法院釋字第593號解釋意旨對於法規命令所要求之合目的性選擇及合理關聯性，並符合法律授權明確性原則，自未逾越郵政法第6條第1項規定之授權範圍與立法精神，而郵政法第6條第1項規定亦未限制人民之工作自由權。又上訴人經被上訴人以93年4月28日郵字第1號處分書處10萬元罰鍰後，仍繼續從事上開營業行為，於前開處分後之每一次遞送郵件行為均屬個別獨立之違法營業行為，自可按次連續處罰，且上訴人經被上訴人依郵政法第40條規定之處罰計有15次，足證其對於違法事實確有直接故意。另按平等原則，係指合法之平等而非違法之平等，上訴人不得以黑貓宅急便之遞送行為，而解免其違法之營業行為，況交通部執行違反郵政專營權取締作業要點及交通部辦理郵政監理業務實施行政檢查作業要點，業將保證書、各類證書、執照及戶籍身分證件等排除於郵政專營權之範圍，故上開黑貓宅急便之遞送行為，並無違反郵政法之規定等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠上訴人遞送臺灣櫻花股份有限公司寄交謝君之新產品簡介及換網通知單，係在臺北收件（按信封上收件人之地址為臺北市大安區），並自臺中市遞送至臺北市，另東元電機股份有限公司股務代理人建華證券股份有限公司股東常會議事錄郵件，係在臺北收件(按信封上寄件人之地址為臺北市○○路53號3樓)，並自臺北市遞送至臺北市，則該遞送郵件之違法營業行為地點在臺北，因此原處分書記載之違法行為地點為臺北地區，並無不合。且原處分已記載違法日期時間「94年9月」、違法地點「臺北地區」、違法事實為「貴公司有以遞送臺灣櫻花股份有限公司寄送謝君之新產品簡介及換網通知單、東元電機股份有限公司股務代理人建華證券股份有限公司寄送謝君之股東常會議事錄等為營業情事」，有原處分乙件附卷可稽，上訴人主張原處分書未記載違法事實、時間及行為地點云云，委無足採。㈡郵政法第6條第1項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞。本件審酌被上訴人所遞送之信用卡帳單等文件，均屬寄件人針對收件者所為特定且具個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，上訴人所遞送之文件，即係具通信性質之文件，上訴人主張其所遞送之系爭文件，並非郵政法第6條第1項所規範之客體云云，尚非可採。㈢郵政法第40條規定所稱「次」，係指違法行為而言；而「按次」係指經被上訴人依郵政法第40條前段處分後之每1次違法行為；是如經被上訴人依郵政法第40條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為，均屬每1次獨立之違法行為，自可按次連續處以罰鍰（本院86年度判字第1477號判決意旨參照）。準此，自被上訴人第1次處分上訴人後，命其停止而不停止，其後上訴人每1次違法行為，被上訴人均得按次連續處罰。按經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，而各次遞送行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體，則被上訴人對上訴人所為第1次行政處分（93年4月28日交郵字第0930004436號），已命上訴人立即停止其違法遞送之行為，有該處分乙件在卷可按，並為兩造所不爭，是自該日之後，上訴人每次遞送行為，並非違法「狀態」之繼續，而係第1次命其停止後不停止之再1次違法行為，已符合郵政法第40條後段按次連續處罰之要件，尚非重複處分。㈣經查，本件原處分所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，為臺灣櫻花股份有限公司寄送謝君之新產品簡介及換網通知單、東元電機股份有限公司股務代理人建華證券股份有限公司寄送謝君之股東常會議事錄，違法時間為94年9月，至被上訴人95年4月12日交郵字第0950003754號處分書所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，分別為安信信用卡股份有限公司寄送徐君之信用卡帳單及遠傳電信股份有限公司寄送孫君之電話費帳單，其違法行為時間分別為94年8月26日、94年9月5日，違法地點在花蓮及臺北地區；另被上訴人95年5月5日交郵字第0950004685號處分書所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，為和信超媒體股份有限公司寄送吳君之網路服務費帳單，其違法行為時間為94年9月19日；另被上訴人95年5月17日交郵字第0950005081號處分書所處罰上訴人之違法遞送郵件行為，為安信信用卡股份有限公司寄送廖君及杜君之信用卡帳單，違法行為時間為94年9月20日及10月5日；有上開被上訴人取締違反郵政法事件處分書、郵件、貼有上大郵通標籤之信封等件影本附卷可按。足見，該4件處分書之違法事實及違法時間，均不相同，從而上訴人主張本件處分有重複處分之違法乙節，並無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。(二)本件上訴人前因持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，原處分所認定之違法日期為94年9月間，係在前次處分即被上訴人95年5月5日交郵字第0950004685號處分書(處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送郵件)於95年5月8日送達於上訴人前之違規營業行為，被上訴人既已對於上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃被上訴人嗣又於95年5月19日對上訴人94年9月間所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，訴願決定及原判決遞予維持，均有違誤，上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異