最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第167號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第167號

上訴人

六禾砂石股份有限公司

代表人

甲○○

上訴人

友豐預拌混凝廠股份有限公司

代表人

乙○○

上訴人

花建實業有限公司

代表人

丙○○

上訴人

蔡英華即昆錦砂石行

上訴人

同海砂石股份有限公司(原判決載「同海砂石行股份有限公司)

代表人

丁○○

上訴人

南濱砂石廠股份有限公司

代表人

戊○○

上訴人

山景礦業開發有限公司

代表人

己○○

上7人共同訴訟代理人

歐宇倫 律師

上訴人

中福企業有限公司

代表人

庚○○

訴訟代理人

吳明益 律師

上訴人

辛○○○○○○

被上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

上列當事人間採取土石事件，上訴人對於中華民國95年11月2日臺北高等行政法院95年度訴字第197號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人六禾砂石股份有限公司（下稱六禾公司)、友豐預拌混凝廠股份有限公司（下稱友豐公司）、花建實業有限公司（下稱花建公司）、蔡英華即昆錦砂石行、南濱砂石廠有限公司(94年6月1日公司組織變更為南濱砂石廠股份有限公司)（下稱南濱公司）、同海砂石股份有限公司(原判決當事人欄誤載為「同海砂石行股份有限公司」)（下稱同海公司）、山景礦業開發有限公司（下稱山景公司）、中福企業有限公司（下稱中福公司）及辛○○○○○○，前向被上訴人申請，經被上訴人許可取得土石採取許可證(申請日期、核准起訖日期、許可證字號、收取量如附表所載)。嗣被上訴人以土石採取法已於民國92年2月6日公布施行，依該法第48條規定應繳交環境維護費（每立方公尺新臺幣10元），於94年1月19日以如附表所載原處分之文號通知上訴人限期繳納環境維護費。其後，被上訴人於94年4月29日以附表所載之再催繳函，通知上訴人於屆期前繳納，逾期未繳納將移送法務部行政執行署花蓮執行處強制執行。嗣於94年5月11日，花蓮縣砂石商業同業公會為上訴人及其他共16家砂石業者向被上訴人陳請免收取該等業者之環境維護費，被上訴人以94年6月9日府工水字第09400810140號函復該公會略以：其中12家前向經濟部提起訴願一案，業經經濟部為訴願不受理之決定，訴願人如有疑義，應循行政救濟程序為之。上訴人除針對原處分表示不服外，亦針對再催繳函及94年6月9日府工水字第09400810140號函，提起訴願，經訴願機關為部分撤銷、部分駁回、部分不受理之決定（如附表所示，有6件訴願決定撤銷原處分由原處分機關另為適法處分；7件訴願決定針對原處分部分駁回，其餘不受理）。上訴人對不受理外之訴願決定部分不服，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第197號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：土石採取法固於92年2月6日公布施行，該法第48條亦規定業者應繳交環境維護費，惟經濟部直至92年7月4日始公告「環境維護費收費基準」，規定環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每1立方公尺新臺幣10元計收，於每年1月收取；上訴人等均係於土石採取法公布前提出申請，且許可日期亦均係自土石採取法施行前起算，自應依據土石採取規則，無繳交環境維護費之義務；又土石採取法第47條換發新證僅為形式上之換證，並不更改原已取得之權利與處分，故不得僅因換證即認上訴人有依土石採取法規定繳交環境維護費之義務，否則即有違信賴保護原則及法律不溯及既往原則；上訴人依舊法土石採取規則所取得之權利，應受信賴保護原則、平等原則、行政自我拘束原則及法不溯及既往原則之保護，以維護憲法上之權利；至上訴人不服之13件訴願決定，其中有6件之訴願決定主文固係撤銷原處分，由原處分機關另為適法處分，惟上訴人認其決定內容僅就徵收之數額計算問題指正原處分，並非表明不用徵收，上訴人仍難甘服；又本案之土石採取法及環境維護費收費基準，同樣係因新法修正增加人民財產上之負擔，且均於新法修正公布日施行，惟土石採取法之公布，並未採取合理之補救措施、亦未訂定過渡期間之條款，本已不符司法院釋字第525號解釋之意旨，且有違憲之虞，而環境維護費收費基準更明文溯及既往徵收環境維護費，更是明顯違憲，亦不符中央法規標準法關於施行期間之條文之立法意旨，是環境維護費收費基準顯屬違憲之授權命令，請原審法院依據憲法拒絕適用該違憲之授權命令等語，為此，訴請將附表所示之案件編號1、3、5、9-12案原處分、案件編號2、4、6、7、8、13案關於撤銷原處分命重為處分之訴願決定及案件編號1、3、5、9-12案關於訴願駁回之訴願決定，均撤銷之。

三、被上訴人則以：土石採取法已於92年2月6日由總統公布，該法第48條明示授權主管機關訂定收費基準，其收費基準之標準、起始日期為何，依經濟部經礦字第09202719100號公告揭示收費基準溯至「92年2月8日起實施」，被上訴人僅基於依法行政之法理原則，再向經濟部申請法條釋疑之後，依照上級機關指示，依法辦理土石採取法環境維護費之收取。又土石採取法之收費基準雖未在母法行使時同時間公布週知，目的在於與相關業者之代表研擬適法性、合理性之收費基準，在公益與私益須等同考量之原則下以求達成雙贏之終極目標。收費標準雖在92年7月4日公布，上訴人無法事先安排，但其土石採取期限並非於短期間內結束，上訴人在該法施行後，可選擇調整所採取之土石之營運成本，由土石採取之核准證可見，本案有5家上訴人之核准起始日期為收費基準公告之7月4日之後，顯見部分上訴人已知悉收費基準。環境之維護費收取之目的是為便於水土保持、環境保護及道路交通安全之公共利益，為本法第48條第1項立法理由所揭櫫，且土石採取作業之車輛搬運作業，對於道路路面具有嚴重破壞性，基於廣大民眾之公共利益與上訴人之私益權衡下，上訴人自應依土石採取法繳交環境維護費。土石採取法授權經濟部訂定之「環境維護費收費基準」，依規費法第10條之規定送立法院備查後公告，立法機關並無認該基準逾越母法之規範，被上訴人為下級執行機關，自應依法行政等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）土石採取法第47條規定：「（第1項）本法施行前依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證者，應自本法施行之日起3個月內報請直轄市、縣（市）主管機關換發；屆期未辦理者，原證失其效力。（第2項）土石採取人依前項規定申請換發土石採取許可證及土石採取場登記證並提出展限之申請時，於直轄市、縣（市）主管機關准駁前，得繼續採取。」此條規定與該法第1條及第48條條文相呼應，更可見前述立法者施行新制度之急切，縱依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證之業者，亦應自土石採取法施行之日起3個月內換發新證，而新證換發最大之意義，即在於核發新證之時，即應向業者收取環境維護費作為地方政府水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源，乃增進公共利益所必要，尚難謂與憲法第23條規定有所違背。（二）土石採取法既係於92年2月6日公布，且其第53條規定：「本法自公布日施行。」則依中央法規標準法第13條之規定，土石採取法即自92年2月8日起生效，易言之，立法者已同意自是日起向取得土石採取許可之業者，收取環境影響維護費。而本件之爭執，即來自於土石採取法第48條第2項規定：「前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」而經濟部雖直至92年7月4日始公告「環境維護費收費基準」並明定自92年2月8日起實施，然按憲法增修條文第9條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」復參照司法院釋字第426號對於空氣污染防制費之解釋理由書所示：「依該法（按指空氣污染防制法）徵收之空氣污染防制費係本於污染者付費之原則，對具有造成空氣污染共同特性之污染源，徵收一定之費用，俾經由此種付費制度，達成行為制約之功能，減少空氣中污染之程度；並以徵收所得之金錢，在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金，專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，在學理上稱為『特別公課』，乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同，稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對象，課稅構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通常預算程序辦理；特別公課之性質雖與稅捐有異，惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔，故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，其由法律授權命令訂定者，如授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。」就環境維護費而論，核其性質亦係特別公課之一種，並非對人民財產權之無端、無可預見之剝奪，且該基準有明確之法律授權，則該基準規定溯自母法生效之日實施而未另定有過渡條款，亦並未因此而增加母法所無之限制，與憲法第23條無違。（三）本件收費基準之制定僅係就立法者所同意並決定要收取之環境保護費，依立法者所提示之「得依其許可採取量收取」，該基準之追溯，至多僅係金錢之收取，尚非要求相對人在過去作為或不作為；又92年2月8日生效之土石採取法已明文「應收取環境維護費」，且亦明文「得依其許可採取量收取」，是該基準之實施並未賦與不能預見之增加負擔效果，從而本件並無違反信賴保護原則。（四）姑不論上訴人於當時所申請者亦係土石採取之許可，而非申請許可不收取環境維護費，而有上開規定之適用；縱認上訴人於當時係依土石採取規則申請「不收取環境維護費之土石採取許可」，惟如前所述，土石採取法第47條已規定，縱依土石採取規則取得土石採取許可證及土石採取場登記證之業者，亦應自土石採取法施行之日起3個月內換發新證，向其收取環境維護費；至經濟部92年3月7日經礦字第09202703600號函略謂92年2月8日前受理之申請案，免收取環境維護費等，顯與立法者意思相違，不足為據。（五）綜上所述，上訴人起訴論旨，並非可採；被上訴人於未逾行政程序法第131條第1項規定之5年期間，自土石採取法92年2月8日生效日起，依經濟部92年7月4日始公告之「環境維護費收費基準」規定，依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每1立方公尺新臺幣10元計收系爭環境維護費，並無違誤。至上訴人不服之13件訴願決定，其中有6件之訴願決定（如附表所示之案件編號2、4、6、7、8、13案部分)，其主文係撤銷原處分，由原處分機關另為適法處分，因原處分僅就土石採取法生效後之許可期間收取環境維護費，並以其所占全部許可期間之比例計算應收取之金額，依此核計方式，於法並無不合，且已兼顧訴願人之利益，亦無不當；然因原處分計算之日數有誤，致計算基準顯屬有誤，乃撤銷原處分，由原處分機關另為適法處分；其決定主文已明示撤銷原處分，並由原處分機關另為適法處分，並無不合；且已滿足上訴人提起訴願，請求撤銷原處分之目的，尚難謂對於上訴人不利，上訴人仍執前詞，對之提起撤銷訴訟，亦屬欠缺權利保護之必要，仍應予駁回。

五、本院按：

甲、附表所示案件編號2、4、6、7、8、13案之上訴部分：行政訴訟之撤銷訴訟，係人民為免其權利或法律上利益受違法行政處分之侵害經提起訴願未獲救濟所提起之訴訟。是如行政處分經訴願決定撤銷者，對人民即無不利益，自不得提起撤銷訴訟。附表所示案件編號2、4、6、7、8、13案之原處分，既經訴願決定撤銷，命被上訴人重為處分，該等原處分已不存在，上訴人友豐公司、昆錦砂石行、同海公司及力泰行對被上訴人之重為處分，亦另可提起行政爭訟，該等訴願決定撤銷原處分，命被上訴人重為處分，對上訴人友豐公司、昆錦砂石行、同海公司及力泰行並無不利益，彼等自不得提起撤銷訴訟。上訴人友豐公司、昆錦砂石行、同海公司及力泰行對附表所示案件編號2、4、6、7、8、13案之對其無不利益之訴願決定提起撤銷訴訟部分，起訴不合法，應予駁回。原判決認欠缺權利保護必要，予以駁回，結論無不合。上訴意旨求予廢棄此部分之原判決，並無理由，應予駁回。

乙、附表所示之案件編號1、3、5、9-12案之上訴部分：

(一)、憲法增修條文第10條第2項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」，係課國家以維護生活環境及自然生態之義務，維護環境為上述義務中重要項目之一。92年2月6日制定公布之土石採取法第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，作為直轄市、縣（市）政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。（第2項）前項環境維護費，得依其許可採取量收取；其收取基準，由中央主管機關定之。」依該法徵收之環境維護費，係本於土石採取人付費之原則，依其許可採取量，收取一定之費用，俾經由此種付費制度，達成合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的（土石採取法第1條規定參照）；並以徵收所得之金錢，專供水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之用途，符合上開憲法意旨。此項維護費既係國家為一定政策目標之需要，對於土石採取人所課徵之公法上負擔，並限定其課徵費用之用途，在學理上稱為特別公課，乃現代工業先進國家執行環境維護之措施（司法院釋字第426號解釋理由書參照）。上開規定已就環境維護費之收取目的、對象及用途予以明定；同條第2項並具體明確授權中央主管機關經濟部（下稱經濟部，同法第2條參照）訂定環境維護費之收取基準，且得依其許可採取量收取，是其授權之目的、範圍及內容均有明確之規定，與授權明確性原則並無不合。經濟部基於上開授權，於92年7月4日以經礦字第09202719100號公告「環境維護費收費基準」第2點規定：「環境維護費採分年收取方式，收費基準依核定之土石採取計畫之分年採取數量核計，以每1立方公尺新臺幣10元計收，於每年1月收取。」尚未逾越土石採取法第48條之授權範圍，符合憲法第23條法律保留原則及比例原則之要求。而土石採取法第53條明定：「本法自公布日施行。」則依同法第48條規定收取之環境維護費，自該法92年2月6日公布之日起算至第3日（即92年2月8日）起發生效力（中央法規標準法第13條規定參照），亦即自92年2月8日起向土石採取人收取環境維護費。經濟部於92年7月4日公告「環境維護費收費基準」，溯自母法生效之日92年2月8日起施行（中央法規標準法第14條規定參照），乃使法規之施行日（生效日）溯及於其發布日之前之溯及性行政立法，為法治國家行政立法之例外情形。揆諸憲法增修條文第10條第2項規定已明揭國家負有維護生活環境及自然生態之義務，為實現憲法保護環境及生態之重大公益，貫徹土石採取法立法意旨所必要；又衡諸土石採取人採取土石之成本、利潤，以及相關水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之需求等，經濟部於評估後，在土石採取法92年2月8日生效日後之近5個月，發布「環境維護費收費基準」，尚屬合理作業期間，未達行政怠惰之程度，故此一溯及性之行政立法，應予適用(本院98年12月份庭長法官聯席會議決議理由一至四參照)。上訴人六禾公司、友豐公司、花建公司、同海公司、南濱公司、山景公司及中福公司，主張土石採取法第48條第2項違反授權明確性原則，及環境維護費收費基準違反法律保留原則、法律不溯及既往原則、比例原則云云，並不足採。

(二)中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，應適用舊法規（從優原則），皆不生法規溯及既往問題。地方主管機關受理依據土石採取規則申請土石採取許可展限案件，在處理程序終結前，土石採取法於92年2月6日公布，92年2月8日生效，土石採取規則於92年3月12日發布廢止，地方主管機關之後始許可採取土石，許可有效期間並溯及92年1月14日之前者，依中央法規標準法第18條本文規定，原則上應以處理程序終結時有效之土石採取法（新法）作為許可之法律依據。惟因土石採取規則（舊法）、土石採取法（新法）對於土石採取人應否繳納環境維護費之規定不同，舊法對於土石採取人較為有利。而依中央法規標準法第18條但書規定，須以新法規未廢除或禁止所申請之事項為限，始得適用較有利於申請人之舊法。揆諸土石採取法第48條立法理由：「一、土石採取作業對於水土保持及環境景觀等之影響，可能不僅止於土石採取區範圍內，其鄰近地區亦可能受波及，而土石運輸車輛之搬運作業，對於道路路面具有嚴重破壞性。為促使土石採取作業所衍生之影響由業者負擔，避免當地居民之抗爭，爰於第1項明定地方主管機關於核發土石採取許可證時，應收取環境維護費，以作為地方政府之水土保持、環境保護及道路交通等公共設施建設經費之財源。二、第2項明定環境維護費得依許可採取量收取；其收取基準，授權由中央主管機關定之，避免各地方政府之收費基準差距過大。」所揭櫫之維護自然環境及強制使用者付費原則可知，不負擔環境維護費之公課而採取土石之情形，顯為立法者基於重大公益之考量，而以新法禁止之事項，即屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」。故本件申請案件之許可，依中央法規標準法第18條規定意旨，不得適用雖較有利於申請人但已為新法所禁止之土石採取規則（舊法）相關許可規定，而應以處理程序終結時有效之土石採取法（新法）作為許可之法律依據，即應適用92年2月6日公布並自92年2月8日生效之土石採取法第48條規定，以及上開環境維護費收費基準(本院98年12月份庭長法官聯席會議決議理由五參照)。上訴人六禾公司、友豐公司、花建公司、同海公司、南濱公司、山景公司及中福公司，主張於土石採取法公布前提出申請者，且許可日期均自土石採取法施行前起算者，應依據土石採取規則，無繳交環境維護費之義務云云，亦屬無據。

(三)依原判決認定之事實，上訴人六禾公司、友豐公司、花建公司、同海公司、南濱公司、山景公司及中福公司，依據土石採取規則申請土石採取許可展限，於土石採取法生效後許可採取土石，許可有效期間並溯及自土石採取法生效前，被上訴人命彼等繳交自土石採取法生效後之許可採取土石期間部分，依環境維護費收費基準計算之環境維護費，揆諸上述說明，於法無不合。上訴人請求撤銷原處分及訴願決定，於法無據，應予駁回。原判決駁回上訴人之訴，理由雖略有不同，惟結論無不合，應予維持。是以此部分上訴意旨求予廢棄原判決，亦無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異