最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第789號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第789號上訴人　西華大飯店股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　簡炎申　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　郝龍斌上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國97年11月6日臺北高等行政法院97年度訴字第1298號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段21-9、21-10、21 -11及21-15地號等4筆土地（下稱系爭土地）屬於都市計畫劃屬第3種商業區（特），分別經被上訴人公告其96年公告地價及97年公告現值。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂循序提起行政訴訟。二、上訴人起訴主張：查被上訴人並未提出確切證據證明其有派員實地勘查及舉辦說明會，違反地價調查估計規則第18條第1項、地價評議委員會暨標準地價評議委員會組織規程第9條及地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議會議作業規範第2條、第3條、第4條第1項之規定。又被上訴人拒絕提供系爭土地之地價區段勘查表、會議紀錄之繕本或影本於上訴人，就該會議紀錄內容，與是否踐行實地勘查、舉辦公開說明會、事先報告等諸多程序義務無關，且被上訴人另有考量不相關因素之判斷瑕疵，顯屬違法。按地價調查估計規則第19條後段規定，關於裡地線之適用，應限於「繁榮街道路線價區段」，查系爭土地並非位於繁榮街道路線價區段，被上訴人以裡地線18公尺作為區段○○○區○○○○○○○路線價區段」及「一般地價區段」，評定系爭土地之公告現值暨公告地價，欠缺法源依據，自屬違反法律保留原則，而屬違法。又系爭土地兩側大型金融辦公大樓所坐落之兩筆土地，其公告現值及公告地價遠低於系爭土地（係觀光旅館用地），為無正當理由之差別待遇，亦違反被上訴人自行建立之普遍情形及行政慣例（觀光旅館用地之土地價值低於金融機構用地），予上訴人顯然不利之差別待遇，明顯違反平等原則。被上訴人以裡地線18公尺作為區段界線之計算方式，反而使得具有利用完整性之大面積土地其公告現值及公告地價較利用受到限制之小面積土地為低，已違反平等原則之要求。況被上訴人「臺北市○○街道路○○區段宗地單位地價計算原則改進之研究」報告即已明確表示此種計算方式未考量土地面積大小與利用價值成正比之不平等現象，顯見被上訴人亦已認知18公尺裡地線規定之不適當及違反平等原則之要求。又因被上訴人就「一般路○○區段○○○○○街道路線價區段」均有適用18公尺裡地線規定，故二者之土地就裡地線而言並無不同，被上訴人以此不重要之差異而稱繁榮街道路線價區段相關理論無法適用，顯無理由。裡地線18公尺之設計不僅老舊而不合現代土地利用之樣態，且其適用結果反而使得大面積土地公告現值及公告地價較低，小面積土地反而較高之不平等現象，嚴重違反平等原則，已達違法之程度，並違反經驗法則等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。三、被上訴人則以：被上訴人辦理系爭土地96年公告地價作業及97年公告現值作業係依平均地權條例暨其施行細則、地價調查估計規則、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範及內政部95年5月12日台內地字第0950077490號函示等有關法令規定，派員實地勘查、填具地價區段勘查表、調查地價動態、舉辦公開說明會，經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過後公告地價，均依法定程序辦理。有關本件區段地價查估資料及相關會議紀錄資料，係供地價評議委員會於評定區段地價（公告土地現值）前之準備文件資料，且涉及專業判斷，依行政程序法第46條第2項第1款規定，不便提供上訴人。又按被上訴人辦理公告地價及公告土地現值作業劃分一般路線價區段，係參照地價調查估計規則第19條及臺北市○○街道路○○區段宗地單位地價計算原則第3點規定，以臨街線深度18公尺作為區段界線，並提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過。系爭土地與其兩側金融大樓，都市計畫均劃屬第3種商業區（特），法定使用組別相同，依地價調查估計規則第18條第1、2項規定，將系爭土地及其兩側金融大樓座落範圍分別劃屬一般路○○區段○○○○○區段，據以依地價調查估計規則第21條規定蒐集買賣實例後估計區段地價，並提經臺北市地價及標準地價評議委員會評議通過，依法應屬適當。另系爭土地係依地價調查估計規則第18條第1、2項規定，將其劃屬一般路○○區段○○○○○區段，與上訴人所稱繁榮街道路線價區段相關理論，無論法定性質、計算方式皆不相同，且難相提並論等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按本院89年度判字第3134號判決、司法院釋字第553號解釋意旨，本件土地公告地價及公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上既設有超然獨立之地價評議委員會進行查估評定，其有關地價之判斷即應予以尊重。被上訴人於辦理96年公告地價及97年公告現值時，依據平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定將系爭土地劃屬臺北市○○區○○○○○○路線價區段及第81-6號一般地價區段（即跨越2個地價區段），並將其所○○○區段○區段地價提請臺北市地價及標準地價評議委員會95年第30次會議、96年第34次會議評定，並依地價調查估計規則第23條規定，計算其96年公告地價、97年公告土地現值，其較93年公告地價調漲約7.44%，較96年公告土地現值調漲5.60%，尚符當前社會經濟狀況與民眾負擔能力。被上訴人主張其有派員實地勘查各項影響地價因素及其影響程度，並有舉辦公開說明會，受理民眾意見予以彙整處理作成報告，提經地價評議委員會評議等情，業據其提出地價區段勘查表、會議紀錄，足證被上訴人確有實地勘查系爭土地及舉辦公開說明會。又被上訴人製作之第54號、第81○○ ○區段○○○區段勘查表及臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議預備會議紀錄，係屬行政決定前之擬稿或其他準備作業之文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定，被上訴人拒絕上訴人閱覽及拒絕提供繕本，自屬有據，是上訴人主張被上訴人有未遵守法定程序之瑕疵，自無可採。被上訴人係依據土地法施行法第40條所授權訂定之地價調查估計規則第19條規定、臺北市○○街道路○○區段宗地單位地價計算原則第3點規定，訂定以臨街線深度18公尺作為區段界線，於法有據。查臺北市○○區○○段○○段21-7、20- 2地號兩筆土地，其臨街深度均為56公尺（系爭土地臨街深度為30公尺），經計算後，其97年公告土地現值較系爭土地為低，乃由於其臨街深度與系爭土地不同之故，並非被上訴人故為差別待遇。又上訴人主張被上訴人以裡地線18公尺作為區段界線之計算方式，就整筆土地之公告現值及公告地價將會偏高，如此反而使得具有利用完整性之大面積土地其公告地價較利用受到限制之小面積土地為低，此已顯然違反平等原則云云，惟其不僅牽涉地價查估之規定與技術，尚關乎歷史因素、人民負擔與立法政策，尚難謂被上訴人未將裡地線訂為30公尺，即有違反平等原則。又晶華酒店之公告現值較系爭土地為低，係因其土地座落及區段均與系爭土地不同之故，自不能比附援引，以之作為被上訴人違反平等原則之論據。上訴人另主張觀光旅館用地之土地價值應低於金融機構用地，此為具有普遍性之經驗法則，惟依相關地價查估規定，並無觀光旅館用地之土地價值應低於金融機構用地之規定，上訴人亦未舉證有此經驗法則，其空言主張自無可採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、本院查：按平均地權條例第15條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：1、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。2、依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。3、計算宗地單位地價。4、公告及申報地價，其期限為30日。5、編造地價冊及總歸戶冊。」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年01月01日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」又地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如下：1、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。2、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。3、估計實例土地正常單價。4、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。5、估計區段地價。6、計算宗地單位地價。」第18條第1項規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」第19條規定：○○○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：1、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市○○○○○○○○街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。2、其○○○區段○ ○○○○區段地價作為宗地單位地價。3、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。4、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」經查本件被上訴人於辦理96年公告地價及97年公告現值時，依據上開平均地權條例及地價調查估計規則等法令規定將系爭土地劃屬臺北市○○區○○○○○○路線價區段及第81-6號一般地價區段（即跨越2個地價區段），並將其所○○○區段○區段地價提請臺北市地價及標準地價評議委員會95年12月11日第30次會議，分別評定為每平方公尺199,000元、113,000元，提請臺北市地價及標準地價評議委員會96年12月14日第34次會議分別評定為每平方公尺538,000元、306,000元，並依地價調查估計規則第23條規定，計算其96年公告地價為每平方公尺164,600元，97年公告土地現值為每平方公尺445,200元，揆之首揭規定，並無違誤。而土地公告地價及公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上設有超然獨立之「地價評議委員會」進行查估評定，因而原判決以苟無足資證明其評定之程序有明顯違法之事證，其有關地價之判斷應予以尊重，自無違誤，至對於判斷餘地之適用，司法院解釋及本院諸判決固有不同論述，諸如「是否遵守相關程序，或其判斷、評量有無違法或顯然不當情事」「判斷有恣意濫用及其他違法情事」「有無基於錯誤事實、遵守一般有效價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素」等，惟其精神均著重於地價評議委員會進行程序有無明顯違法事證之判斷，且上訴人亦未能舉證證明系爭評議委員會判斷有如上違法之情事。尚難僅因原判決僅為既略之論述，即謂其有違反司法院解釋之意旨。另系爭土地公告地價及公告現值之評定，均經被上訴人派員實地勘查各項影響地價因素及其影響程度，並有舉辦公開說明會，受理民眾意見予以彙整處理作成報告，提經被上訴人所屬地價評議委員會評議等情，此有臺北市松山區第54號、第81○○○區段○○○ 區段勘查表、95年11月9日公告土地現值及公告地價作業說明會會議紀錄、96年11月6日公告土地現值作業說明會會議紀錄附卷可證，上訴意旨主張被上訴人並無法舉證確有實地勘查系爭土地及舉辦公開說明會，顯有誤會。再依行政訴訟法第59條準用民事訴訟法第120條規定，當事人固得請求閱覽對造提出之文件，惟上訴人請求被上訴人提供製作之系爭第54號、第81○○○區段○○○區段勘查表及95年11月30日、 96年12月3日臺北市地價及標準地價評議委員會第30、34次會議預備會議紀錄，係屬行政決定前之擬稿或其他準備作業之文件，依行政程序法第46條第2項第1款規定得豁免公開，乃在保障機關作成決定得為翔實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開，因而被上訴人拒絕上訴人閱覽及拒絕提供繕本，尚屬有據。至行政訴訟法第59條準用民事訴訟法第120條規定，乃係指當事人得閱覽非豁免閱覽之一般文件，從而上訴人主張可依民事訴訟法規定閱覽此部分依法不得閱覽之文件，尚難採憑。另被上訴人係依據土地法施行法第40條所授權訂定之地價調查估計規則第19條規定、臺北市○○街道路○○區段宗地單位地價計算原則第3點規定，訂定以臨街線深度18公尺作為區段界線，於法有據，自亦無上訴意旨所稱有違法律保留原則之可言。至臨街深度距離本即影響及該區域之繁榮程度，因而參酌其影響程度而造成公告地價現值高低，自屬正常，原判決以此地價高低之形成，並非係被上訴人為差別待遇，自無違誤。再被上訴人內部所撰之研究報告，僅供日後改進參考所用，尚非得據為上訴人作為請求之基礎，上訴意旨主張原判決未依被上訴人內部人員所研擬之報告為認定，有違證據法則及判決不備理由之違法，自亦無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　8　　月　　5　　日最高行政法院第二庭審判長法官　鍾　耀　光法官　吳東都法官　陳金圍法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　8　　月　　6　　日書記官　黃　淑　櫻

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