臺北高等行政法院判決

100年9月29日辯論終結

原告

好萊塢影視股份有限公司

代表人

孫清榮（董事長）

訴訟代理人

林聖鈞 律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

蔡孺郁

　　　　　　張勝騰

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年5 月5 日院臺訴字第1000096503號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告經營之好萊塢電影台頻道於民國99年6 月23日16時1分播送「健康動起來」節目，由來賓推介「鴕鳥精」產品，並介紹使用方式及效果，已表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致廣告未與節目分開，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，被告依同法第36條第1 款規定，以99年9 月27日通傳播字第09900329370 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原處分屬於通訊傳播業務之處分案，依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組織法）第9 條第3 項規定，該處分案之審議應提委員會議決議，並經委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟原處分僅經被告99年9 月24日第250 次分組委員會議決議，僅有陳委員正倉、翁委員曉玲、張委員時中3 名委員出席審議通過本件處分案，尚未達委員總額7 名之半數，依據通傳會組織法規定，其作成處分之組織不合法，應予以撤銷。

（二）每次電視上宣播廣告均係訴求不同之顧客群，故應認為1次播送廣告即為單一行為，縱屬同一內容之廣告，惟於同日在不同之頻道播出，或於不同日期播出，亦應屬不同之行為，或縱可視為同類型行為，亦應就數個行為分別適用行政罰法第25條規定處罰。又被告既可區辨原告歷來違規次數若干並載明於原處分，則每次違規行為，均應適用衛星廣播電視法第35條第3 款規定分別先行警告處分，若原告有經警告後仍未改正之不作為事實，再按同法第36條第1 款規定論處罰鍰。然原告之前未曾播送同一內容節目，自應就原告好萊塢電影台頻道99年6 月23日播送「健康動起來」節目涉及節目廣告化，適用同法第35條第3 款規定先行警告處分，不能逕行依同法第36條第1 款規定課以罰鍰。惟依被告所訂定之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」（下稱廣電罰鍰案件處理要點）第3 點規定，於適用衛星廣播電視法第36條第1 項第1款規定時，所稱警告後仍不改正或不予改正之情形，係指經警告後，再有同類型之違法構成要件之行為。對於廣播電視事業違反節目廣告化之情形，被告只須為1 次警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用廣電罰鍰案件處理要點第3 點規定視為同類型行為，不須針對個別行為先行警告。據此，廣電罰鍰案件處理要點第3 點規定，顯然免除主管機關警告處分先行，並擴大人民受罰鍰處分機會，已悖於法治國家法律保留原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則辯以：

（一）依通傳會組織法第8 條第1 項及第2 項規定，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬被告委員會議之決議事項，而該項所謂不得為前項之授權，應該是指不得授權內部單位而言。另憲法增修條文第3 條第3 、4 項規定，國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。依通傳會組織法第9 條第4 項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」被告依上開組織法第9 條第4 項之準則性規定，於95年5 月25日經第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱作業要點），以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依上開作業要點第3 點第29款負面表列「其他經委員會決議應提報委員會議審議之案件」、第7 點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整（該要點前後經被告委員會議決議共修正6 次，第6 次修正亦經由98年3 月11日被告第289 次委員會議決議通過沿用迄今）。是以，通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定上開作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合通傳會組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則。故被告機關之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會型態。

（二）自通傳會組織法第9 條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4 項），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項），由此可推知，第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9 條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中上開要點第6 點規定「分組委員會議，由委員3 人組成之；…其決議應以全體委員同意行之」。是以，委員會議基於同法第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會議之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無同法第9 條第3 項行使方式之適用。又同法第9 條第3 項之會議決議，係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然分組委員會議無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3 項之適用。且本案之罰鍰金額為30萬元，係屬上開作業要點第3 點第29 款 之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議，經被告99年9 月24日第250 次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。

（三）衛星廣播電視法第35條至第37條規定，係就衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視業違反第19條第1 項節目未與廣告區分規定之行為加以規範、處罰，並未限縮於同一節目廣告化之行為始處罰之，即係以「事業所經營之單一頻道（即頻道業者）違反「同一法條規定之行為」（即相同構成要件之行為）為處罰之依據。頻道業者播送1 次節目與廣告未區分之節目即為1 次違法行為，不論其係戲劇節目、新聞節目、消費資訊節目或體育節目，該頻道只有第1次違反同法第19條第1 項規定之行為裁處警告；第2 次為同類型違法構成要件之行為，依同法第36條第1 款規定處以罰鍰。原告主張不同節目內容，應視為「非同一行為」，每次違規行為，均應適用同法第35條第3 款規定分別先行警告處分云云，係屬誤解。且如按原告主張不同節目內容應視為「非同一行為」，每次違規行為，均應先行警告處分云云，將使違反節目廣告化規範之業者，除重播相同違法節目廣告化內容始處罰鍰外，永遠僅被裁處警告，實有違衛星廣播電視法之立法意旨。

（四）被告訂定廣電罰鍰案件處理要點作為行政裁量權之準則，此處理要點之發布符合行政程序法第159 條第2 項第2 款規定意旨，並非法律所不許。被告已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據其違反次數之多寡等訂定不同之裁罰基準，其作原則性或一般性裁量準則，難謂有違衛星廣播電視法之立法本意，亦無違法律保留原則。

（五）原告於88年9 月22日因相同違法構成要件，經行政院新聞局以88年建廣四字第15479 號裁處書裁罰警告在案，且於本件違法行為前1 年內因相同違法構成要件，復經被告以98年12月31日通傳播字第09800438620 號裁處書裁罰1 次在案。依廣電罰鍰案件處理要點第3 點第1 款規定，本件原告之違規行為，被告以違反衛星廣播電視法第36條第1款規定核處並無違誤。又原告本次違法時間比例為4 分之1 以下，列為「普通」等級，且2 年內曾因相同違法事證，經被告共裁罰6 次在案，依前揭廣電罰鍰案件處理要點規定，按違法情節、事業2 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、18分，合計總積分28分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3 級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度裁處30萬元，認事用法並無違誤等語。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，有被告99年9 月24日第250 次分組委員會議紀錄影本（本院卷第51頁）、被告第250 次分組委員會議審議許可案及處分案案件結果清單影本（本院卷第61至63頁）、原處分影本（本院卷第16頁）、訴願決定書影本（本院卷第20頁）、被告行政處分明細表（不可閱覽卷第11至16頁）在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為真實。

五、經核本件兩造爭點為：㈠被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？㈡被告未就原告99年6 月23日播送「健康動起來」節目涉及節目廣告化之行為，適用衛星廣播電視法第35條第3 款規定先行警告處分，而以廣電罰鍰案件處理要點第3 條為據，逕依衛星廣播電視法第36條第1 款規定課以罰鍰，於法是否有據？該廣電罰鍰案件處理要點是否違反法律保留原則？本院判斷如下：

（一）被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？

⑴按「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：…五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款定有明文。首先，由條文文義觀之，關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，因非屬於可授權內部單位分層負責之事務，自應由委員會議決議行之。再者，為充分落實委員制之精神，被告原則上應以委員會議之合議作為決策方式。且因被告採合議制，故具有相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議。而同法第8 條第2 項第5 款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」範圍相當廣泛，即被告就同法第2 條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理（同法第8 條第1 項、第2 項立法理由參照）。是關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，自應由被告委員會議以合議制之決議行之，以落實委員合議制公正、客觀及專業之精神。又同法第4 條第1 項明定：「本會置委員7人…。」、第9 條第3 項明定：「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」可知被告委員會議之決議方式，係以全體委員（7 人）過半數之同意為之，即必須有4位以上委員同意，方屬合法。

⑵次按通傳會組織法第9 條第4 項固明定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，亦未排除委員會議之決議須有4 位以上委員同意之強行規定。況被告既稱依此規定其經第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。足見「委員會議」並不等同於「分組委員會議」，此由通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項條文均明定係「委員會議」，而不包括「分組委員會議」亦明。是就通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，依前說明，既應由「委員會議」以合議制之決議行之，並遵循同法第9 條關於「委員會議」之組成及決議方式等相關規定辦理，自無任由被告以少數委員組成「分組委員會議」，而另行異於上開通傳會組織法關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。因此，基於相關法條之文義解釋、立法意旨、規範目的及整體法律規定之關聯，通傳會組織法第9 條第4 項之規定，應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組委員會議進行初審或預審等事宜後，再提經「委員會議」決議，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項之規定。

⑶又被告辯稱通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，該作業要點已明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，符合通傳會組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則一節。查系爭作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸母法即通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項及第9 條第3 項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。

⑷末按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決要旨參照）。本件被告所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、最末2 行載明「經本會99年9 月24日第250 次分組委員會議決議，裁處如主文」。可知原處分僅經被告第250 次分組委員會議決議，又依被告第250 次分組委員會議紀錄所載，僅有陳委員正倉、翁委員曉玲、張委員時中出席，並由前開3 名委員審議通過本件處分案，既非依通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項所定經由委員會議決議行之，亦未達同法第9 條第3 項關於委員會議決議應經4 位以上委員同意之最低可決數，足認被告作成原處分之合議機關組織不合法，自應依法予以撤銷。

（二）被告作成原處分之組織既不合法，而應予撤銷，則爭點㈡部分即無庸再予審究。

六、綜上所述，被告依其第250 次分組委員會決議作成原處分之合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，自應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭