臺北高等行政法院判決

101年2月16日辯論終結

原告

惠名國際旅行社有限公司

代表人

劉惠利（董事）住同上

被告

國立臺灣大學醫學院附設醫院竹東分院即行政院衛

被告

生署竹東醫院

代表人

朱宗信（院長）住同上

訴訟代理人

黃建澎

羅中隆

上列當事人間政府採購法事件，原告不服被告中華民國100 年5月18日「100 年度員工自強活動」招標案（採購案號：CH100502），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣原告參與被告辦理「100 年度員工自強活動」採購案（案號：CH100502，下稱系爭採購案），截止收件期限為民國100 年5 月23日下午5 時，開標時間為100 年5 月24日下午3 時30分，原告電詢被告決標結果，被告稱原告之投標價格低於底價8 成，要求原告提出說明，原告於100 年5 月25日、6 月1 日函覆被告，被告認原告之說明顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，逕不決標原告之最低標，而決定由訴外人運通世界旅行社有限公司（下稱運通旅行社）為得標廠商，原告不服遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：被告表示原告提出之說明資料有影響履約品質之虞，而決定出運通旅行社為得標廠商資格之行政處分（被告於100 年6 月3 日宣布由運通旅行社決標，並於100 年6 月29日作成決標公告；惟原告於100 年6 月23日經被告將100 年6 月15日衛署竹東醫總字第1000050441號函〈下稱被告100 年6 月15日函〉傳真原告，下稱原處分），而系爭採購案履約日期為100 年6 月9 日至100 年6 月21日，是以本件倘以撤銷訴訟為之，亦因系爭採購案之結束，使原告無從因原處分之撤銷而獲得可回復之法律上利益，而欠缺權利保護之必要，故原告爰依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定為本件第1 項聲明，自有確認利益；而被告仍未將運通公司為得標廠商之違法決標為撤銷決標廠商資格，並續為簽約辦理活動，顯已符合行政訴訟法第6 條第2 項之規定。次參諸被告以行政院衛生署署立新竹醫院（下稱新竹醫院）相近規格之旅遊勞務採購案（下稱新竹醫院案），系爭採購案所定底價確實有偏高情形，而有違「依政府採購法處理總標價低於底價80% 案件之執行程序」（下稱低於底價80% 執行程序）附註一之規定；至於被告所採用王品國際旅行社、三揚旅行社、華府旅行社3 家旅行社之報價均採高額利潤，所列司機小費、服務費及領隊服務費等項目均較原告報價為高，所定底價自係過高。繼以如依新竹醫院案相近規格決標價3,200 元計算，原告投標價2,834 元，係新竹醫院案準用有利標價格底價3,200 元之88.5625%；如另依被告就本件採購所計算之平均價格為3,248 元〔平均價格= （2 家廠商報價＋底價）/3〕，原告投標價亦高出上開平均價格80% （即2,598 元）；另參以被告以本件核定底價3,600 元之80% 為2,880 元，亦與原告投標價差距甚微，原告投標價並無政府採購法第58條「標價偏低，顯不合理」之情形至明，被告竟以上開理由而未決標予原告，原處分顯屬違法。續以系爭採購案決標方式為「定有底價最低標得標」，原告並無資格不符之情形，且均依被告公告之招標文件內容提出旅遊活動企劃書，而所提出之投標價格既為所有投標廠商中最低，並無不合理或違背法令，被告應依政府採購法第52條第1 項第1 款規定為原告為得標廠商之決標決定，惟竟決定由價格較高廠商運通旅行社得標，顯為違法。至於被告所提出「行政院衛生署採購稽核小組專案稽核監督報告」（稽核案號：99A01 ），惟該採購案係採「異質採購最低標」之招標方式，與系爭採購案採「最低標」招標方式不同，自不得比附援用。再者，原告依法應為決標廠商，本得履約而獲辦理之收入利益，意因被告之違法決標予運通旅行社，因而受有履約之所失利益3 萬元、原告因準備投標並異議所支出之必要費用5,430元（含備標期間人員薪資5,000 元、交通油資暨郵費150 元、購買標單費用100 元、購買押標金手續費30元及異議書郵費150 元）之損害，原告得依行政訴訟法第7 條於本件一併主張，惟僅向被告請求損害賠償1 元及相關法定遲延利息。並聲明：㈠確認被告就系爭採購案所為對運通旅行社為得標廠商資格之原處分違法。㈡被告應給付原告1 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。

四、被告則以：系爭採購案為2 天1 夜高雄小琉球之旅，係一泊六食，經被告以王品旅行社、三揚旅行社及華府旅行社之報價方式以訪查市場行情價格，並參酌近期相近規格之新竹醫院案標價而訂定預算金額為3,600 元/ 人（一泊六食），被告應無訂定底價過高之虞。次以，被告參考「行政院衛生署採購稽核小組99年度第3 次會議紀錄暨稽核監督報告」之行政院衛生署署立桃園醫院案件，據此計算系爭採購案廠商報價與本院底價比例，運通公司之報價3,310 元/ 人（約為底價之91.94%）、最低標廠商原告之報價2,834 元/ 人（約為底價之79% ）；依低於底價80% 執行程序（第58條第4 項第2 款）逕不決標予該最低標之原告，並無違誤。繼以，原告提出企畫書說明資料，與系爭採購案公告之餐值不符，所報小琉球來回船票及風景區門票為每人250 元，已遠低於市場價格之60% ，復未於相關說明文件中提出明確說明，故被告合理懷疑有降低旅遊安全之疑慮。續以被告於招標期間曾多次告知原告，於系爭採購案尚未決標前勿與相關廠商預約避免衍生相關費用，是原告請求損害賠償亦非有理等情為辯。並聲明：駁回原告之訴。

五、按「（第1 項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。（第2 項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。……」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2 項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。」政府採購法第75條第1 項第3 款、第2 項前段、第76條第1 項前段分別定有明文。次按「（第1 項）……其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項後段、第3 項前段亦分別規定甚明。而行政處分已執行與行政處分消滅不同，依行政訴訟法第196 條規定之意旨，已執行之行政處分，如有回復原狀之可能，仍可提起撤銷訴訟，則反面言之，已執行而無回復原狀可能之行政處分，自無從再提起撤銷訴訟。而修正前行政訴訟法第6 條第3 項原規定確認訴訟之補充性限於「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」，並不及於同條第1 項後段之確認行政處分違法之訴訟；而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3 項「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」，修正為「確認訴訟」……（99年1 月13日修正行政訴訟法第6條立法理由意旨參照）。是由上開立法理由以觀，行政訴訟法第6 條第1 項後段所稱確認行政處分違法訴訟，係以已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為前提，而確認已執行而無回復原狀之行政處分違法訴訟，如於尚未執行完畢前，在行政訴訟階段本應提起撤銷訴訟，而提起撤銷訴訟時，本應依訴願法第14條規定於一定法定期間內提起；惟其若於行政執行已完畢後始提起確認行政處分違法之訴訟，則基於行政訴訟法救濟體系之一致及維持法律秩序之安定性，亦應限制於一定期間提起，否則將產生輕重失衡之弊，自不允妥；至於提起確認已執行而無回復原狀可能之行政處分無效訴訟之期間限制，自應遵循訴願法第14條之規定，執以並未遲誤法定救濟期間為前提要件（最高行政法院99年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。則原告提起本件確認行政處分違法之訴訟，是否符合行政訴訟法第6 條第1項後段之規定，而其提起期間是否符合訴願法第14條之規定，厥為本件重要之爭執，合先敘明。

六、關於原告提起本件確認行政處分違法之訴，是否符合行政訴訟法第6 條第1 項後段之規定部分，經查，本件原告主張其係於100 年5 月間參加被告系爭採購案之公開招標，原告於截止收件期限100 年5 月23日下午5 時前投標，開標時間為100 年5 月24日下午3 時30分，經原告以電話向被告詢問決標結果，被告稱原告投標價格低於底價八成，要原告提出說明，原告於100 年5 月25日發函提出說明書及企畫說明，惟被告仍遲未決標予原告，原告再於100 年6 月1 日發函被告說明，被告拒不回應，更未通知原告有無決標，而系爭採購案履約期間係至100 年6 月22日止，原告於旅遊活動辦竣完後之100 年6 月23日電詢被告，被告始將100 年6 月15日函傳真原告，原告方知系爭採購案已決標於運通旅行社，進而於100 年6 月25日對系爭採購案採購過程對被告提出異議，被告於100 年7 月12日以臺大竹東分總字第1000050018號函（下稱被告100 年7 月12日函）駁回原告異議，並以傳真方式通知原告等事實，有原告100 年6 月25日（100 ）惠旅字第540 號函（下稱原告100 年6 月25日函）、被告100 年6月15日函、原告100 年5 月25日（100 ）惠旅字第442 號函、原告100 年6 月1 日（100 ）惠旅字第471 號函、公開取得報價單或企劃書公告、被告100 年7 月12日函、系爭採購案契約、招標投標及契約文件、原告標單等件為證（本院卷第16至55、102 至134 頁）。而系爭採購案原定100 年5 月24日下午3 時30分開標期日，被告以原告標價最低且進入底價3,600 元/ 人，惟低於底價80% 為由保留，嗣於100 年6月1 日簽經被告代表人同意不予決標予原告，並於100 年6月3 日開標決標會議宣布由運通旅行社得標，而決標係於100 年6 月29日公告等情，亦有被告100 年5 月24日開標保留紀錄、100 年6 月3 日開標決標紀錄、決標公告可查（本院卷第116 至117 、133 頁），且被告亦未提出其於系爭招標案履約期間屆至（即100 年6 月22日）前，曾將決標事宜通知原告之相關證明，更於被告100 年7 月12日函說明欄第4項表示系爭採購案需於100 年6 月底完成履約，且已完成履約，故無法依原告要求撤銷決標公告等情（本院卷第195 至197 頁）。綜觀上情，原告知悉原處分將系爭採購案決標予運通旅行社時，系爭採購案業已履約完成，且系爭採購案之性質既係被告員工旅遊，當已因得標廠商運通旅行社提出給付而獲得滿足，而無法回復原狀，是本件倘以撤銷訴訟為之，亦因系爭採購案之結束，無法使原告自原處分之撤銷而獲得可回復之法律上利益，原告自無法以系爭採購案利害關係人之身分而請求撤銷原處分之決標。故原處分當係符合行政訴訟法第6 條第1 項後段「已執行而無回復原狀可能之行政處分」之要件，是原告提起本件確認原處分違法訴訟，尚符合行政訴訟法有關訴訟類型規定之要求。

七、按「（第1 項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2 項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。……」訴願法第14條第1 項、第2項前段分別定有明文。本件原處分係決標予運通旅行社，而原告係系爭採購案之投標人，就決標之結果而言，自係原處分之利害關係人，其認原處分違法，本得提起撤銷訴訟進行救濟，惟原處分已因履約期間內運通旅行社之履行而執行完畢，且因運通旅行社提出給付，對原告言已無回復原狀之可能，原告於履行完畢後始知上情，其若提起撤銷訴訟已無實益，因而提起本件確認原處分違法訴訟；惟基於行政訴訟法救濟體系之一致及維持法律秩序之安定性，如於原處分執行完畢前應於一定期間內提起訴願者，於原處分執行完畢後，其提起確認訴訟自應參酌訴願法第14條之規定，於一定期間內提起，此亦係最高行政法院99年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議之最重要理由。是原告提起本件確認原處分違法之訴是否符合並未遲誤法定救濟期間而言，茲析述如下：

㈠依本件原告之主張，其係於100 年6 月23日電詢被告時，被告方傳真被告100 年6 月15日函（其上係記載系爭採購案決標予通運旅行社，而未決標予原告），原告遂以100年6 月25日函向被告提出異議，此有原告100 年6 月25日函暨異議書附卷可稽（本院卷第17頁），是原告係於其知悉10日內提出上開異議，已符合政府採購法第75條第1 項之規定。

㈡原告次主張：被告於收受原告100 年6 月25日函暨異議書後，以傳真方式將被告100 年7 月12日函通知原告駁回異議，原告復於100 年7 月14日始收受被告100 年6 月15日函暨開標結果等情（本院卷第204 、229 頁）。茲以：

⒈經核卷附被告100 年7 月12日函（本院卷第195 頁）係原告所提，其上註記有「7/12ＦＡＸ」之字樣，經本院向被告提示上開文件，被告表示上開「7/12ＦＡＸ」字樣並非被告承辦人員書寫等情（本院卷第246 頁），再參諸原告迭於上開書狀稱被告傳真100 年7 月12日函後，原告「復」於100 年7 月14日收受被告100 年6 月15日函等語以觀，足認原告應於100 年7 月12日當日即收受被告100 年7 月12日函。

⒉被告100 年7 月12日函說明欄第4 項，已明白表示系爭採購案需於100 年6 月底完成履約，且已完成履約，故無法依原告要求撤銷決標公告等字詞（本院卷第195 至197 頁），足認原告至遲已於收受被告100 年7 月12日函時，即知原處分已因運通旅行社履行而執行完畢，且無回復原狀可能之事實，原告既係原處分之利害關係人，揆諸最高行政法院99年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，此時原告應按訴願法第14條第2 項之規定，於100 年7 月12日事實上接獲書面通知而知悉之次日起30日，依行政訴訟法第6 條第1 項後段提起確認原處分違法之訴。原告竟遲於100 年9 月1 日始提起本件確認訴訟（本院卷第8 頁），當已逾提起確認訴訟之期間，因而認並無權利保護之必要。至於原告主張其係於100 年7 月14日始正式收受被告100 年6 月15日函，縱非虛妄，惟其既於100 年6 月23日由被告傳真方式收受上開被告函，並於法定期間內以書面提出異議，復經被告駁回異議，已如前述，上述已進行之異議程序自不因此而重行計算，進而影響本件提起行政救濟期間計算之可能，附此敘明。

㈢至於原告雖另依行政訴訟法第6 條第2 項為本件之主張，惟細繹此項規定，係針對無效之行政處分所為之規定，且核本件原處分並無行政程序法第111 條各款所列之無效情事，當非無效之行政處分；且原告於本件一向係主張原處分違法，且本件原處分並非無效，根本無從適用行政訴訟法第6 條第2 項之規定，是原告此部分之主張於法不合，自無可採。

八、綜上所述，本件原處分之內容已完全實現而無回復原狀可能，此種情形與行政處分已執行完畢而無回復原狀可能之情形相同，本應許原告依行政訴訟法第6 條第1 項後段提起確認行政處分違法之訴，惟此種確認行政處分違法訴訟，於執行完畢前本應提起撤銷訴訟救濟，基於行政訴訟法救濟體系之一致及維持法律秩序之安定性，亦應同撤銷訴訟，依訴願法第14條之規定限制於一定期間提起，否則將產生輕重失衡之弊。而原告既未於知悉原處分執行完畢之次日起30日內提起本件訴訟，當係欠缺權利保護之必要，而無理由；至於原告另請求被告應給付原告1 元及法定利息以賠償其所受損害之請求亦失所附麗，自應併予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院詳加審酌後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭