臺北高等行政法院判決

101年10月3日辯論終結

原告

林冠良

原告

林昆暉

原告

林美秀

共同訴訟代理人

王聰明律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

黃美娟

　歐彥熙

　張嘉宇

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100 年9月29日台內訴字第1000117628號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落改制前臺北縣○○市○○段32-6、32-7地號土地（下稱系爭土地），為台北縣○○市第○○○地價區段（○○段非都市土地一般農業區之農牧用地），經台北縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）民國98年12月17日第5 次會議評定99年公告土地現值為每平方公尺新台幣（下同）14,000元，徵收補償加成標準為4 成。被告為興辦「台北縣○○化成路排水系統增建抽水站工程」，報准內政部以99年11月5 日台內地字第0990224210號函予以徵收系爭土地地上權，被告另以99年11月10日北府地徵字第0991082079號公告徵收，公告期間自99年11月11日起至99年12月11日止，以公告期滿次日起算第15日之公告土地現值即99年公告土地現值加成4 成×50% （穿越地下深度補償率）×60% （空間因素）核計其補償費為每平方公尺5,880 元（14,000×1.4 ×0.5 ×0.6 ＝5,880 ）。原告於99年12月3 日向被告提起異議，被告以99年12月13日北府地徵字第0991174715號函回復地價訂定查處情形。原告於100 年1 月14日提出復議，被告乃將本案提交100 年2 月17日新北市地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議復議，決議維持原地上權補償費，並以100 年3 月10日北府地價字第10002305394 號函（下稱原處分）回覆復議結果。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告就原告所有系爭土地，按每平方公尺6 萬元之價格作為徵收補償地價之行政處分。並主張如下：

㈠本件原告計畫開設加油氣站，覓得○○市○○段30、32等地號土地預定作為加油氣站使用，而於97年9 月25日以每坪179,514 元購得系爭土地，另原告於本件複議中亦提供鄰近土地之買賣契約書，其買賣價格亦分別達每坪25,000元、178,000 元、150,000 元，且○○段35地號土地，向樹林市農會辦理貸款時，該會委託中華不動產估價師聯合事務所估價，每坪亦達160,000 元，按系爭30、32等地號土地，係位於化成路與環河路交岔口，屬角地，位置遠優於上開鄰地之位置，依經驗法則，角地與非角地價差達一倍，且○○地區之地價係呈上漲之趨勢，故被告之徵收價顯非合理。且被告設定地上權後，其權利範圍涵蓋地面至地下5.2 公尺，原告對該地已經近乎無法使用該地，被告依據「水利事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法」第3 條第2 項規定，認系爭土地，徵收空間範圍「自地面至地下5.2 公尺之間」，故徵收補償費係以99年公告現值加4 成×50% ×60% （即14,000×1.4 ×0.5 ×0.6 ＝5,880/平方公尺），顯非合理。且原告於購地後，隨即聘請顧問公司該行規劃且向臺北縣政府經濟發展局申請，並於98年4 月14日核准，系爭徵收係在原告購地申請設置加油站之後，故徵收土地之補償自不得少於該購地之成本。又買賣契約第二期款之付款時機「於台北縣政府經濟發展局核准函核發後」，僅係作為付款期之條件，並非買賣價格因核准與否而有不同，被告竟稱「其交易價格隱含土地變更用途價值」，自屬曲解。而此買賣係發生於99年9 月25日，亦在99年公告現值作業期間（97年9 月2日-98 年9 月1 日）內，被告以錯誤之理由輕為摒棄不採，亦屬違背地價查估規則第4 條第1 項規定地價調查以買賣實例為主之規定。

㈡按系爭土地或其鄰近地區早未作農業養殖與農牧使用，而是作住宅商店或廠房使用，且財政部國有財產局99年12月23日台財產北勘字第0990035234號函亦不以土地仍屬一般農業區農牧用地視之，而係考慮臨近地區及使用現況，被告竟以農業區養殖用地與農牧用地價格定位且以此價作徵收補償之基準，顯有違誤。且依新北市地價及標準地價評議委員會100年第1 次會議紀錄（下稱新北市地價評議委員會第1 次會議紀錄），所稱原告購買系爭土地之第二期款，俟新北市政府經濟發展局同意認定得作為加油氣站使用後始支付，係原告最初所簽之買賣契約，原告購買該地係預定作為加油氣站使用，且其後業經核准，原告業已付清買賣價款，且已辦妥移轉登記取得所有權，且如系爭土地迄未完成特定目的事業用地變更編定程序，原告係該地仍編定屬一般農業區農牧用地時即已經購買，且於99年公告土地現值作業期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日間）之97年9 月25日，以每坪179,514元之價格買受，按台北縣地價及標準地價評議委員會98年第5 次會議因查價機關○○地政事務所，未將本件原告之買賣價格查明提交該次會議，致會議評定99年區段地價為每平方公尺14,000元，作為補償費計算基礎，自屬錯誤。

㈢本件徵收案依被告改制前既是以99年11月10日北府地徵字第9909910835003 號函通知徵收，自應依此日之價值作為徵收地價，被告稱99年公告土地現值作業期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日間），則作成之公告現值距實際徵收日已有相當之時日，且正值○○地區地價大幅飆漲之際，茲舉剪報三則為證，依剪報上所載：出售者尚是被告所屬之地政局，即作成本件地價之機關，故本件從徵收時程與公告現值之時程上而言，即無法反應徵收時之真正地價。本徵收案之另一地主葉氏家族，另於99年4 月7 日向財政部國有財產局價購未臨化成路之「○○市○○段44、45、46、47、48、49、50、51地號」土地，購買價己高達每平方公尺33,200元，而同一葉氏家族之土地，於本徵收案之○○市○○段52、53地號，加成後之徵收價仍僅每平方公尺19, 600 元，亦非合理，而依一般人之經驗法則，土地越靠近道路，其價值必然越高，依此而論本件被徵收土地係面臨化成路，為葉氏家人所有「○○市○○段44、45、46、47 、48 、49、50、51、52-1、53地號」中最具價值之土地，未臨化成路之地向國有財局之購買價達每平方則公尺33,200 元 ，52-1、53之市價應在每平方公尺6 萬元以上始稱合理，原告被徵收之土地亦面臨化成路旁之高架道路，亦應有每坪20萬元以上之價值。

㈣上開「未臨化成路之地向國有財局之購買價達每平方公尺33,200元」，經葉氏家族委由代書再函詢國有財產局關於上開價購土地案之計價方式及法令依據，該局台灣北區辦事處以99年12月23日台財產北勘字第099035234 號函稱該案土地產價應屬合理價格。且該申購案，據稱因價金超過5,000 萬元，國有財產局審查過程至為嚴謹，較本件定價之過程有過之而無不及。其亦不以土地仍屬一般農業區農牧用地視之，而係考慮臨近地區及使用現況。又銀行擔保放款係以抵押物之價值作為主要依據，依抵押權之性質，而非必考慮還款能力，與被告函所述顯與慣例相左，並非可信。據99年9 月16日自由時報報導，內政部地政司對徵收補償地價的鑑價問題，避免使用公告現值加成計算，改以市價作為補償地價基礎，另地政司長並說明：「市價」認定是以徵收區段周邊一年內實際成交案例的平均價作基準。則依地價查估規則第4 條第1 項規定地價調查以買賣實例為主之規定，本件原告所舉之本件及鄰近買賣實例，共有5 件，其中有向公家即國有財產局購買之例，係在99年4 月間，與被告召開協議價購會議之時間極為相近，向國有財產局購買之葉姓家族成員，在二次協議價購時一再提出向公家即國有財產局購買之資料，原告亦提出附近土地之買賣契約，被告皆視而不見，仍照其原議以公告現值加4 成價購或徵收，原處分顯於法有違。

㈤按新北市幅員遼闊，「地價及標準地價評議委員會」對各地公告現值之評定，如來函所述：尚待各地政事務所提供買賣案例，而地政事務所之買賣案例，亦是根據期間內移轉登記之書類所載之移轉現值陳報，而非實際交易價格，而移轉登記之書類所載之移轉現值復係根據「地價及標準地價評議委員會」前次之公告現值，故顯為雞生蛋蛋生雞之循環論斷，故一般周知公告現值與市價有相當大之差異，反係國有財產局之讓售或標售底價皆能趨近於市價，被告之論述與經驗法則完全相反，應無參考價值，原告亦無法信服。且被告所列「臺北縣地價及標準地價評議委員會委員名錄」幾乎是榮譽職，開會泰半未出席，發言極少且多未言及地價之細節，對於地政局內部作成之「臺北縣○○市99年公告土地現值（公告地價）評議參考表」，係「全盤接受」毫無更動，形同橡皮圖章。

㈥被告於「協議價購」階段，未實質與所有權人進行協議價購，或以其他方式取得，僅形式上說明法定徵收價格，並要求所有權人表示是否同意按法定徵收補償價格出售土地，違反土地徵收條例第11條之規定。被告雖於99年4 月30日、99年5 月17日二次召開用地取得會議，但依其第一次之會議前所附一紙「協議會議說明資料」意旨，與嗣被告呈請徵收之價格完全相同，而依99年5 月17日之第二次取得用地會議，會議結論（一）意旨，所有地主包括原告在內，都發言表示不同意以公告現值加4 成之價格價購，卻未記錄或完全不理，被告於本件徵收前置作業所謂「協議價購」並無絲毫「協議」之空間，可證被告僅以徵收條件要求收購，不同意則申請徵收，徒使土地徵收條例規定形同具文，依鈞院91年度訴字第1642號、91年度訴字第3968號判決意旨，尚難謂無違法。

㈦按含系○○區○○段32地號土地在內之同地段44-53 地號土地，原皆劃入「中山高速公路以南，大漢溪以北○○地區淡水河洪水平原二級管制區」，直到90年始廢止。系爭土地劃為洪水平原管制區時，公告現值於82年已達23,400元/ 平方公尺，至86年7 月調高至29,800元/ 平方公尺，而葉氏家族所有之53地號土地，86.7之公告現值更高達34,000元，此後數年竟逐年調降至93-95 年之最低點12,500元/ 平方公尺，不到高點之半，此後始再調高於本件徵收時為14,000/ 平方公尺，而政府適於95年公告徵收機場捷運土地，葉氏家族亦於95年領取徵收補償費，令人不得不懷疑政府為減少徵收補償費用，竟以合法掩護不公不義，調降公告現值，讓老百姓蒙受損失。與○○段51地號與32地號之公告現值相比較，32地號之高點即86-87 年之29,800元/ 平方公尺，較51地號之高點86-87 年27,000元/ 平方公尺為高，此後歷年公告現值均相同，而若與53地號相較，53地號之高點86-87 年34,000元/ 平方公尺更遠較51地號為高，而觀之該區域之82、87、99年航空照片，該區域係越來越繁榮，道路規劃更完善，故99年4 月國有財產局評定以每平方公尺33,200元讓售○○段44-51 號土地，應屬合理之交易價格，而系爭32地號土地之位置位在化成路與環河路交岔路口，被告竟只以每平方公尺19,600元徵收，顯不合理，且嚴重侵害人民之權利。台北縣地價及標準地價評議委員會，顯無客觀評定一般正常交易價格之能力。

㈧公告土地現值之評定，應以法律直接規範獲明確授權命令以規定。縱使公告土地現值之作用，係平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條所明定，但以非經此二法律授權訂定之地價調查估計歸責，作為公告土地現值之評定作業準據，並將其評定結果作為土地徵收補償之依據，違反法律保留原則。被告之制定公告土地現值與經濟情形、市場行情完全脫節，而屬於恣意（專斷）、權利濫用、不當結合。且更可證明台北縣地價及標準地價評議委員會成員、甚至被告新北市政府地政局，於評議前所謂「準備相關資料」，都是毫無專業、章法或有何參考價值，即地政局或地價評議委員，根本無合理評議公告土地現值之專業能力，但原告卻因此而受損害故本件為求保障人民財產之權益，應請捨棄認為行政機關有判斷餘地，而實質上審查是否其行政處分之作成違反誠信原則，而撤銷原處分。而被告並未提出該泰山區78、162 地價區段99年度99年公告土地現值作業期間之買賣實例，且無詳細之圖示或說明可供參考，原告無從對之表示意見。

三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠地價區段劃分：查地價調查估計規則第18條第1 項規定：「劃分地價區段時，……斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」查旨揭地號位於化成路旁近五股區（五股工業區）○○○區○○○○○道堤防）交界處，地處邊陲，屬非都市土地一般農業區農牧用地（嗣於99年11月10日變更編定為一般農業區水利用地），經查價機關改制前臺北縣○○地政事務所，依地價調查估計規則第18條第1 項規定劃○○區○○○一般地價區段，其地價區段劃設應無違誤。本案用地範圍雖臨化成路，惟因位處都市邊陲地區，受工業區與堤防區隔，區位發展受限，且屬一般農業區之農牧用地，又依非都市土地使用管制規則規定，其土地僅容低度利用，爰依規定將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，應無違誤。而經濟部88年11月17日經（88 ） 水字第88462677號令發布之淡水河洪水平原管制辦法第5條 第1 項規定，僅對二級管制區內之地上建物予以建築管制，惟本案土地屬一般農業區農牧用地土地，非屬建築用地，亦查無地上有建物辦理第一次登記，爰二級管制是否廢止對於本案土地地價應無影響。

㈡地價訂定情形：再查地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定略以：「無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段……修正估計目○○○區段○區段地價……」前開地價區段於99年公告土地現值作業期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日間），查價機關改制前臺北縣新莊地政事務所調查無適當買賣實例，爰以修正估計區段地價提交臺北縣地價及標準地價評議委員會98年第5 次會議評定99 年 區段地價為每平方公尺14,000元，宗地地價經依同規則第23條規定計算結果，99年公告土地現值為每平方公尺14,000元，99年臺北縣一般徵收地價加成補償成數亦經前開會議決議為4 成，故本案經加成補償後，已達該地價區段一般正常交易價格。又原告質疑地上權徵收補償合理性乙節，查「水利事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法」第3 條第2 項規定：「穿越土地之下方者：地上權補償費等於徵收補償地價乘以穿越地下深度補償率乘以空間因素」32-6、32-7地號土地引水箱涵使用空間自地表至地面下5.2公尺之間，地上權補償率50% ，空間因素為地上權設定空間範圍之縱深乘以10% ，故空間因素為60% （採無條件進位法取整數計算），計算地上權徵收補償費為：99年公告土地現值加4 成×50% （穿越地下深度補償率）×60% （空間因素），依法計算並無違誤。

㈢針對原告主張，分述如下：

⒈該○○段30、32地號買賣契約書中明訂俟臺北縣政府經濟發展局同意認定得作加油氣站使用後，始支付第二期款。此附條件之買賣契約，其交易價格恐已含土地變更用途價值，致土地交易價格偏高，尚非稱為一般正常交易價格。

⒉99年公告土地現值作業期間係97年9 月2 日起至98年9 月1 日止，並經地價評議委員會評定後，於99年1 月1 日公告。又本案土地徵收公告期間為99年11月11日起至99年12月11日止，公告期滿次日起算第15日尚且未逾99年，是本案依平均地權條例第46條、土地徵收條例第30條及其施行細則第30條規定，以99年公告土地現值作為徵收補償計算，應屬合理。且82年至87年期間當時房地產景氣熱絡，爰被告遵照上開規定，反映當時房地產行情而調整公告土地現值；88年至92年期間適逢整體經濟環境不景氣（88年發生921 大地震、89至91年因面臨網路泡沫化及經濟負成長、92年SARS疫情爆發……等重大事件），致房地產市場交易停滯，買氣減弱，致公告土地現值下跌；94年以後因房地產市場景氣反轉，房地產價格逐年上漲，公告土地現值亦隨市場行情逐年調升；除98年至99年期間受國際金融海嘯影響，房地產市場出現停滯現象之外，迄今公告土地現值仍逐年呈現上漲，故本案土地及原告所指鄰近土地之歷年公告土地現值訂定係依市場行情波動，並無違誤。

⒊本件與國有財產之讓售顯有不同：

⑴國有財產局臺灣北區辦事處以99年12月23日台財產北勘字第099035234 號函文意旨，○○段44地號等土地現況為廠房使用，實質上並非一般農業區農牧用地、一般農業區養殖用地。故國有財產局核定讓售價格，係以宗地現況使用作為價格決定考量；而公告土地現值，則基於土地合法使用效益作為區段地價查訂基礎，兩者顯有不同。該讓售案讓售土地為非建築用地，惟現況搭建廠房，非屬合法使用。另該案係依國有財產法第52條之1 及國有財產法施行細則第55條之1 有關專案讓售規定辦理，案屬持分移轉，讓售對象業有限制。又按國有財產估價作業程序第10條第1項 第4 款及第6 款規定意旨，國有財產局辦理之讓售，除有承買人資格限制之外，係以現況使用及合併利用為查估地價首要考量，與現行地價調查作業依地價調查估計規則第18條以當地土地使用管制為地價區段劃分主要依據有別。是以，前開讓售案之土地現況搭建廠房，又屬持分移轉，其土地讓售價格計算方式係依前開規定辦理，並非屬一般農業區農牧用地正常買賣交易價格。在此特殊交易情形下，尚非稱為一般正常交易價格。

⑵國有土地讓售價格之核定，與不動產估價技術規則第2條規定、地價調查估計規則第7 條第1 項第5款 規定之「限定價格」相當，是以原告99年間與財政部國有財產局就本案鄰近土地之交易價格，顯為特殊情況下之「限定價格」，核與本案依據土地徵收條例第30條規定之一般正常交易價格不同。復參內政部96年12月編印之地價作業手冊第二章第一節意旨，前開讓售案未能納入地價調查作業採用。從而原告以特殊狀態下之限定價格為本件系爭土地徵收之「合理補償」，並認定原處分「基礎事實」認定有誤云云，自不足採。

⑶○○段44至51地號土地繳款通知書，核發日期分別為99年4 月7 日及99年4 月8 日，亦皆發生在非屬前開蒐集調查實例期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日），為99年公告土地現值估價基準日（98年9 月1 日）後之買賣，依地價調查估計規則第17條規定無法參採。該讓售案係葉氏家族因整合產權之需要，向財政部國有財產局申請讓售，買賣交易之產權移轉證書契約日期皆為99年4月28日，買賣契約成立時既非原告所稱葉氏家族提出申請之97年，亦非在99年度公告現值作業之蒐集調查實例期間（97年9 月2日 至98年9 月1 日間），故依法未能納入作業參採，並無違誤。

⒋金融機構核貸金額，常受債務人之授信狀況、貸款金額、還款能力影響，且金融機構查估抵押物價值，係依不動產估價技術規則辦理，至公告土地現值則依據地價調查估計規則辦理，二者規範有別，參採亦有限制。而近期副都心土地標售熱烈，係因交通區位佳，擁一高二快三捷運優勢，加上中央合署辦公大樓動土興建、中港大排整治等利多加持，且因整體開發對於建案規劃及居住品質的正向效益，在經濟逐步回春使房地需求日殷的期待因素下，遂使近期副都心住宅區及商業區土地標售價格屢創新高；旨揭土地則為非都市土地一般農業區，係屬非建築用地，與副都心重劃區住宅、商業區土地相較，使用效益與區位條件皆落差甚鉅，反映土地價值結果，應屬合理。

⒌依土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價……徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數……比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土地徵收補償仍應循現行法制辦理。另有關買賣實例之交易價格蒐集，係按地價調查估計規則第6 條規定，由地政事務所就登記完竣之買賣案件向地政士、不動產經紀人、買賣雙方等管道訪查而得，並非原告所稱逕以申報移轉現值作為交易價格之查定結果，原告所陳，應係誤解。

㈣本案地價訂定並無違誤，被告就地評會委員選任資格，亦合於相關規定。

⒈本件經○○地政事務所依地價調查估計規則第6 條規定，調查○○區於99年度公告現值作業期間（97年9 月2 日至98年9 月1 日間）農地買賣案件稀少，除○○區○○○地價區段內查無買賣實例外，○○區內其○○○區○○區段亦查無買賣實例，故無法採用同○○○區○○○○區○○區段推估○○○區段地價，爰按地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定、地價調查估計規則第24條第1 項第9款、第2 項規定○○區○○○地價區段於99年公告土地現值作業期間，因查價機關改制前臺北縣○○地政事務所調查無適當買賣實例，爰以鄰近有買賣實例○○○區○○○○○○區段之區段地價修正，估計○○○區○○○區段地價。次○○○區○○○路○○○路一帶之農業區（距離約2.3 公里至2.5 公里之間）相對鄰近本區段，且交通運輸條件相近、土地改良多搭建鐵皮屋，作加工廠、集卸貨場等違規使用，少有農作改良，現況利用近似；復考量○○區及泰山區亦適用同一影響地價區域因素評價基準明細表，其地價區段間比較基準、係數級距相同，故○○地政事務所採用鄰○○○區○○○○○區段且有買賣成交實例及土地使用分區相同○○○區○○○○區段（農業區、距離僅約2.5 公里）○○○區○○○○○區段推估（特定農業區農牧用地、距離僅約2.3 公里），於法並無不合，且被告業以100 年12月30日北府地價字第1001897418號函，陳報本案所屬地價區段99年地價調查估計作業之地價三合一報表予鈞院，足證本案地價訂定確無違誤。

⒉地評會委員選任資格，並無學歷限制之說明。改制前後被告地評會委員組成，被告均遵照修正前地價及標準地價評議委員會組織規程第4 條第1 項規定遴選，惟前開規程對於委員選任，並無學歷限制。故原告指摘被告未依規定辦理地評會、質疑組成委員學經歷違法不當及地政科系畢業人數等云云，係對上開規程規定不甚了解，並無可採。

㈤本案徵收補償價額係以公告土地現值加成補償，並無違誤；鈞院命被告以土地徵收補償市價查估辦法試算，礙難辦理。

⒈本案係99年公告徵收案，其徵收補償價額係以公告土地現值加成補償，並無違誤。本案徵收公告期間係自99年11月11日起至99年12月11日止，按修正前土地徵收條例第30條及其施行細則第30條規定意旨，徵收公告期滿次日起算第15日為99年12月27日，故按前揭規定本案徵收當期公告土地現值應為99年度公告土地現值無誤。而99年臺北縣一般徵收地價加成補償成數，亦經前開會議斟酌地政機關所查估之ㄧ般正常交易價格後，決議為4 成，故本案經加成補償後，已達該地價區段一般正常交易價格。爰徵收補償價額係以公告土地現值加成補償於法並無不合，再按「水利事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法」第3 條第2 項規定計算地上權徵收補償費，於法有據。是以，原告主張應以國產局讓售價額為較合理交易價格、委託不動產估價師鑑價等節，實乏論據。

⒉鈞院命被告以土地徵收補償市價查估辦法試算系爭土地徵收補償價額，無從辦理之說明。本案屬99年公告徵收地上權之徵收補償案件，101 年1 月4 日修正公布之土地徵收條例第30條既依行政院函令，自101 年9 月1 日始能生效，且無溯及既往條款，本案徵收補償價額計算應以修正前之土地徵收條例第30條規定，以公告土地現值加成補償。復按土地徵收補償市價查估辦法第17條、修正後之土地徵收條例施行細則第30條第1 項規定意旨，如欲試算本案徵收當期之市價，所謂「當期」應為99年下半年度，依上開各項規定，其估價基準日應為99年3 月1 日，案例蒐集期間為98年9 月2 日至99年3 月1日。經查被告以100 年12月30日北府地價字第1001897418號函，陳報本案99年地價調查估計作業之地價三合一報表，共計有4 件買賣實例，其原因發生日期分別為97年10月30 日 、98年5 月8 日、98年7 月17日及98年7 月30日，買賣實例皆非屬前開查估辦法所規定蒐集期間（98年9 月2 日至99年3 月1 日），爰鈞院命被告試算系爭土地徵收補償價額，無從辦理，謹請鈞院就本案核准徵收補償費處分，予以維持。

四、本院判斷如下：

㈠原告所有系爭土地，為台北縣○○市○○○○○○區段（○○段非都市土地一般農業區之農牧用地），經台北縣地評會98年12月17日第5 次會議評定99年公告土地現值為每平方公尺14,000元，徵收補償加成標準為4 成。被告另以99年11月10日北府地徵字第0991082079號公告徵收系爭地號土地之地上權，徵收公告期間自99年11月11日起至99年12月11日止，以徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值即99年公告土地現值加成4 成×50% （穿越地下深度補償率）×60% （空間因素）核計其補償費為每平方公尺5,880 元（14,000×1.4 ×0.5 ×0.6 ＝5,880 ）元等情，為兩造所不爭執，並有被告29鄉鎮99年公告土地現值、公告地價評議表、被告地評會98年地5 次會議記錄、被告99年11月10日北府地徵字第0991082079號公告00000000000 號公告及原處分等件影本在卷為憑，為可確認之事實。兩造爭執系爭土地徵收補償地價是否「相當」，主要論據無非被告評定公告土地現值，計算徵收補償地價，係以土地法施行法第40條授權規定之「地價調查估計規則」為其作業準則，是否有悖法律保留原則或法律優位原則﹔若肯認被告以上開規則計算土地徵收補償之合法性，被告於系爭土地補償價格之估算，是否與上開規則相符？本院分論如下。

㈡按裁處時土地徵收條例第30條及其施行細則第30條分別規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1 項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。……本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」平均地權條例第10條前段規定「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。……」而上開條例中所謂土地現值之訂定，依據平均地權條例第46條規定，乃直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。而地價查估之方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，則經土地法施行法第40條授權中央地政機關定之，內政部據此頒訂地價調查估計規則，其中第1 條、第3 條、第7 條、第9 條、第18條第1 項、第21條及第23條第2 款分別規定：「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：……。二、期待因素影響之交易。……十一、其他特殊交易。」「第3 條第2 款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○區段地價之方法如下：一、……二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。……」「宗地單位地價之計算方法如下︰……二、其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。」是以，裁處時直轄市或縣（市）府評定公告土地現值，計算徵收補償地價，係以「地價調查估計規則」為其作業準則，而同一「一般地價區段」內各宗地之公告土地現值均相同，則係基於地價調查估計規則第23條所致。

㈢雖土地法第151 條及其施行法所定各地價區段之「平均地價」及查估制度，與平均地權條例所定各筆土地公告土地現值制度有間，與土地徵收補償條例第30條所規定之被徵收土地「公告土地現值」或「一般正常交易價格」也未必相當，但徵諸裁處時土地徵收條例第30條之立法意旨，乃認為︰「按照公告土地現值為徵收補償地價，由於諸多因素，公告土地現值與市價有相當差距，土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，以致常發生抗爭阻擾情事，不僅妨礙公共建設之推展，且造成民怨，影響政府形象甚鉅。為在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則下，使政府徵收民地給予合理補償，除維持現行平均地權條例第10條……之規定外，於第2 項規定，徵收補償地價，必要時得加成之。又基於目前各縣市公告土地現值與市價之差距各有不同，故另規定得加成成數，由直轄市或縣（市）主管機關參照正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年其公告土地現值時，視其實際價格差距，予以合理評定。至加成補償，就其性質應屬補償地價之範圍。」再觀之司法院釋字第425 號、第440 號、第516 號解釋可知，徵收土地應給與之補償，所遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」，以當期公告土地現值逕為補償金額，原非無據，惟因公告土地現值既為徵收土地補償地價之標準，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據，併復有平均地權及表彰私權價值雙重性格，評價時不無低於一般正常交易價格之可能，為避免私人財產因徵收損失過重，而有土地徵收條例第30條2 項之所由設也，亦即，徵收補償地價，於必要時，得以當期之公告土地現值加成補償，其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照「一般正常交易價格」，提交地評會評定之，藉以平衡公告土地現值與一般正常交易價格之落差。原則上，同一直轄市、縣（市）之當年度徵收案件之地價加成補償成數，以均衡一致之成數為原則，但部分地區於短期內尚無法以一致之成數加成補償時，或者同一地價區段內各宗地之區位、形狀、面積、環境、收益性或其他交易價格形成因素有所差異，致各筆宗地雖位於同一地價區段，但正常交易價格有所不同時，本即應採取不同之成數為之，否則即有悖於土地徵收條例第30條第2 項之立法本旨（內政部頒訂土地徵收補償地價加成補償注意事項第6 條後段參照），亦即，土地徵收條例第30條規範土地徵收補償價格時，本已慮及藉由地價區段劃分所產生之土地法上「平均地價」，以及平均地權條例中所規範之各宗地土地公告現值，實際操作上係藉由土地法施行法第40條授權制定之「地價調查估計規則」以定地價區段之方式推估各宗地之公告現值，與土地徵收時所應支付之「合理補償」確實有其落差，乃藉由命地價評議委員會以加成之方式「校正」各宗地正常交易價格與土地公告現值間之落差。故而，依土地徵收條例第30條規定，於徵收補償時各宗地之正常交易價格計算當然應分別觀察評估，然該法89年制定之際，之所以未於土地法施行法第40條授權規定之「地價調查估計規則」外，另就徵收補償價格量身訂製「一般正常交易價格查估準則」，顯然慮及地價調查耗費耗時，國家因應各種不同需求固然有必要從不同角度評估土地之「地力」價值，但並非不可統籌規劃，先為地價區段為平均地價計算，再因應各種特殊需求加以修正，以收其繁。再者，以「地價調查估計規則」作為公告土地現值及徵收補償價格查定之依據，雖非直接以宗地為查估之單位，而係以宗地所屬之地價區段為查估單位，理論上容有因宗地有別於該地價區段之特殊性而致宗地一般正常交易價格高於所屬地價區段一般正常交易價格之可能性，但論其實際，地價區段之劃分，依地價調查估計規則之規定，本係就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地始劃為同一地價區段，苟有所屬宗地顯異於地價區段之特殊性時，本應另劃屬另一地價區段，基此，論其實際，依地價調查估計規則於地價區段劃分時，亦非全無就各宗地影響土地價值之要件予以評估。是以，以「地價調查估計規則」為作業準則，先評估各宗地所歸屬之地價區段平均地價，以之為各宗地之土地公告現值基礎，再以此為基礎，以加成之方式調整被徵收土地之正常交易價格與公告現值之差距，乃土地徵收條例第30條立法意旨之展現，無違法律保留原則或法律優位原則。被告依「地價調查估計規則」為作業準則，推估系爭徵收補償地價，核屬依法行政，原告指摘被告所採估價準據（即「地價調查估計規則」）有違法律保留原則，尚無足採。

㈣系爭土地位於改制前台北縣○○市○○路旁近五股區（五股工業區）○○○區○○○○○道堤防）交界處，地處邊陲，屬非都市土地一般農業區農牧用地，有卷附99年地價區段略圖（參見原處分卷第39頁）可憑。核其用地範圍雖臨化成路，惟因位處都市邊陲地區，受工業區與堤防區隔，區位發展受限，且屬一般農業區之農牧用地，又依非都市土地使用管制規則規定，其土地僅容低度利用（嗣於99年11月10日始變更編定為一般農業區水利用地），將此地價相近、地段相連、情況相近之土地劃為一地價區段即○○市○○○○○○區段，並無違誤。被告辦理99年公告土地現值調整作業，以鄉、鎮、市為單位，並斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素而為勘查，將勘查所得資料依地價區段勘查表規定之項目填寫。其地價之查估，因該地價區段無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，乃選定同屬農業區之台北縣泰山鄉○○○○○區段、第○○○區段○○○○○區段，經分析地價區域因素後，評比以泰山鄉○○○○○區段與目標區段較相近，乃選取為調整基礎之地價區段，再以選取之調整基準地價區段之地價與影響地價區域因素總修正數相乘後，取得調整價格為每平方公尺為16,600元，即16,616元（泰山鄉○○○○區段）×0.908 （影響地價區域因素總修正數），區段地價取整數16,600元，經地評會98年第5 次會議評定其公告土地現值為14,000元（99年度公告土地現值占一般正常交易價格84.34%，16,600×84.34%取整數即為14,000元) ，送經台北縣地評會98年第5 次會議決議通過，徵收補償之成數乃依此價額加計4 成，以達正常交易價格，此地價區段劃分、公告現值及徵收補償價額均經地評會評議，徵收補償價額並經被告公告等節，復有被告製做送台北縣地評會98年第7 次會議審議之系爭土地所○○○區段○○○○區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表、基準地價區段（即泰山鄉第○○、第○○○區段○○○區段勘查表、買買實例調查估價表、區段地價估價報告書等件影本可憑，系爭土○○○區段○○○○○區段地價估算程序，悉依前揭地價調查估計規則為之，並無不法。

㈤再者，土地徵收條例第57條第1 項、第2 項及第4 項分別規定：「（第1 項）需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。（第2 項）前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。（第3 項）……（第4 項）地上權徵收補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」據上開條力第57條第4 項授權，關於水利事業興建地上權徵收定有「水利事業穿越私有土地之上空或地下地上權徵收補償辦法」第3 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）地上權之補償費，應依下列規定辦理：一、穿越土地之上空者：地上權補償費等於徵收補償地價乘以穿越地上高度補償率(如附表一) 乘以空間因素。二、穿越土地之下方者：地上權補償費等於徵收補償地價乘以穿越地下深度補償率（如附表二) 乘以空間因素。（第2 項）前項空間因素為地上權設定空間範圍之縱深乘以百分之十；地上權設定空間範圍之縱深，在穿越土地之上空，指地上權設定空間上緣距地表之高度扣除下緣距地表之高度；在穿越土地之下方，指地上權設定空間下緣距地表之深度扣除上緣距地表之深度，以公尺為單位，採無條件進位法取整數計算；其大於十公尺者，不採計空間因素。」核此規定乃為母法授權範圍，於因興辦水利事業徵收地上權時，應予援用計算徵收補償費。系爭土地地上權徵收係充為辦理排水系統增建抽水站工程，其補償費之計算以上開規定為準據，亦即，補償費等於徵收補償地價乘以穿越地下深度補償率乘以空間因素。系爭土地32-6、32-7地號土地引水箱涵使用空間自地表至地面下5.2 公尺之間，地上權補償率50% ，空間因素為地上權設定空間範圍之縱深乘以10% ，故空間因素為60% （採無條件進位法取整數計算），計算地上權徵收補償費為：99年公告土地現值加4 成×50% （穿越地下深度補償率）×60% （空間因素），依法計算為5,880 元/ 平方公尺（計算式：14,000×1.4 ×0.5 ×0.6 ＝5,880 ），並無違誤。原告如認系爭土地經地上權徵收後，幾已無法使用該地，宜依上開條例第57條第2 項規定請求系爭土地徵收，併此指明。

㈥原告雖另主張：原告為開設加油氣站，而於97年9 月25日以每坪17,514元購得系爭土地，而另有葉氏家族於99年4 月向財政部國有財產局價購坐落同一地價區段之○○市○○段44、45、46、47、48、49、50、51地號土地，價格為每平方公尺33,200元，有買買實例，被告竟捨而不採，執著於作成公告現值當時之地價，無視於作成公告現值與徵收時程之時間差，正值○○地區大幅飆漲，其評價顯然有誤；況且，被告亦未能提出選取泰山區78、地評會委員亦無合理評議公告土地現值之專業能力。簡言之，土地現值之評定與實際市價顯不相當，侵害其憲法上所保障之財產權，被告自應對原告為合理之損失補償云云。然查﹕

1.系爭土地辦理99年度公告現值作業期間〈即97年9 月1 日至98年8 月31日，依地價調查估計規則第17條第3 項規定，估價基準日指每年9 月1 日〉內收集調查未有買賣實例，此有前揭第○○○號地價區段勘查表、區段地價估價報告表附卷可憑。原告於97年9 月25日以每坪17,514元購得系爭土地乙節，雖有土地買賣契約影本在卷可憑，然則該契約書付款方式㈡則明訂俟臺北縣政府經濟發展局同意認定得作加油氣站使用後，始支付第二期款，是此本件買賣顯然係受期待因素影響之交易，揆諸地價調查估計規則第7 條第2 款規定，此應非屬一般正常交易價格，不宜逕列為系爭地價區段土地之買賣實例。而另有葉氏家族於99年4 月向國有財產局價購同一地價區段之其他土地，價格為每平方公尺33,200元等情，亦有財政部國有財產局台灣北區辦事處本處99年4 月7 日售字第098AD0000000號繳款通知書及99年4 月8 日售字第098AD0000000號繳款通知書影本足稽，然此買賣實例既非99年度地價調查期間所發生，自不得採為99年度系爭土地所屬地價區段調查之基準。系爭土地地價區段當年期既無買賣實例或正常收益實例，被告乃選定其他條件相近○○○區段○○○區段，合於地價查估規則第21條規定。

2.被告對該地價區段地價之查估，因該地價區段無買賣實例或收益實例，同屬○○市之其○○○區○○區段亦查無買賣實例，故無法採用同○○○區○○○○區○○區段推估○○○區段地價，乃選定鄰近之泰山鄉第78號（距離約2.5 公里）及、第162 號（距離約2.3 公里○○○區段○○○○○區段，與目標區段鄰近，且交通運輸狀況相類、土地改良多搭建鐵皮屋為加工廠之用、少有農作改良物，其條件相似，應認為「適當」，合於地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定。上開二基準地價區段，依卷附影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表所示，修正估計系爭地價區段地價。其中第78號地價區段修正較接近1 ，即該區段條件較接近系爭土地所在區段；再依影響地價區段因素總修正數予以調整修正系爭土地99年度區段地價為14,400元/ 平方公尺，應無可議。原告空言指摘被告未選取適當之基準區段，又指被告未說明選取地價區段地價為調整價格之原因，實不足採。

3.內政部依平均地權條例第4 條、土地法第155 條第1 項規定授權，制有地價及標準地價評議委員會組織規程，其中第4 條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等，之以如此嚴謹之組織及多元之代表性，在於有關地價核定及徵收補償地價加成補償成數之判斷，除涉及不動產之專業估價外，且有各方經濟勢力之角力，經由委員會作成，乃經由不同屬性之代表，根據不同之見解，透過嚴格程序之要求，獨立行使職權，共同作成決定。而為期評議決定程序嚴謹，結論公正合理，內政部另定有「地價及標準地價評議委員會會議作業規範」，其中第2 點、第4 點及第6 點分別規定：「地價及標準地價評議委員會( 以下簡稱本會) 依規定開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」「地政機關依第三點規定舉辦說明會後，於本會開始評議前，應準備相關資料先向本會簡報下列事項：㈠地價調查、區段劃分、地價估計等作業情形及其他相關統計圖、表。㈡最近一期地價動態情形及影響地價主要因素分析。㈢公共建設及其鄰近土地地價調整情形。㈣說明會民眾反應意見及研處情形。㈤相鄰鄉、鎮、市、區間及市、縣間地價情形。前項簡報，得視地方實際情形分區辦理之；必要時，並得邀請本會委員實地查訪之。」旨在確保地評會取得正確、詳實之資料為切實討論，而就土地現值及徵收補償費之評定為合於法律本旨之結論。裁處時徵收土地補償價額之計算乃依前述「地價調查估計規則」為之，其計算均有其實據，其評估有其正當性基礎，事涉多元代表所組成之地評會認定，除非查有其認定乃基於錯誤之事實、並未遵守一般有效之價值判斷原則、或夾雜與事件無關之考慮等因素，要無任指其評估認定違法之理。系爭土地徵收價額核定，悉依台北縣地評會98年12月17日第5 次會議，核其組織、程序及所據以評議之內容均無疏漏，有卷附該次會議出席名單、會議決議及參考資料可憑。原告既未能就台北縣地評會之評估為上述疏漏之指摘，泛指地評會成員不具專業能力，進而推論其之評估與事實不符，自無足採。

4.承前所論，徵收土地應給與之補償，所遵循之原則乃「合理補償」，而非「盡量補償」或「較優補償」，是以，以土地公告現值為基準反應市場價格，並以此為補償依據，並無違憲之虞。被告既係依地價調查估計規則而為區段地價之估算，其評定及當年度徵收補償成數，復經98年第5次台北縣地評會決議，其法定程序踐行並無疏漏，應認被告上開徵收補償價額徵收系爭土地之地上權已「合理補償」原告因徵收土地地上權所損失之財產權，要無違憲或違法之虞。

五、綜上，原告主張均無可採，原處分、訴願決定並無違誤，原告仍執前詞，指原處分及訴願決定不法，主張應按每平方公尺6 萬元之價格作為徵收補償地價之行政處分，於法顯然有違，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭