臺北高等行政法院判決

101年8月23日辯論終結

原告

簡惠子

原告

胡淑芬

原告

周培珍

共同訴訟代理人

鄭華合 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）

訴訟代理人

簡雪年

上列當事人間建築法事件，原告不服內政部100 年10月31日臺內訴字第1000184207號訴願決定、100 年11月22日臺內訴字第1000216555號訴願決定及100 年11月22日臺內訴字第1000196026號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣坐落桃園縣桃園市○○街2~8 號「紫金園大廈」地下1 層建築物，依81桃縣工建使字第其6 號使用執照核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」，經被告於民國99年4 月21日派員赴該址檢查，查獲現場有未經許可擅自增設停車位佔用車道及原核准使用之托兒所變更用途作停車空間使用之情事，乃以99年11月9 日府工使字第0990436784號函通知原告等3 人及其他住戶，未經許可擅自變更使用地下1 樓，業已違反建築法相關規定，請儘速恢復原狀或補辦手續，否則將依建築法等相關規定罰處。原告不服，提起訴願，業經內政部以100 年3 月29日臺內訴字第1000034661號、100 年3 月28日臺內訴字第1000007172號及100 年3 月28日臺內訴字第1000011339號訴願決定駁回在案。嗣100 年6 月14日再經民眾陳情該社區地下1 層部分違規使用情形未為改善，且原告仍有繳交汽車清潔費等情，被告以100 年6 月22日府工使字第1000230391號函通知原告，請於100 年7 月31日前恢復原狀或補辦手續。惟屆期仍未改善，被告認原告已違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1款規定，分別以100 年8 月12日府工使字第1000321725號、府工使字第1000321738號及府工使字第1000321726號裁處書（下合稱「原處分」），各處新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並請於文到次日內停止其使用。原告不服，提起訴願，分別經內政部100 年10月31日臺內訴字第1000184207號訴願決定、100 年11月22日臺內訴字第1000216555號訴願決定及100 年11月22日臺內訴字第1000196026號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠本件紫金園大廈地下一樓，其建號為桃園縣桃園市○○段○○○段7672建號，其所有權乃屬於81名區分所有權人所共有，且原告乃依據建商銷售交屋時即劃設停車格作為停車場使用（即依社區地下室停車位分管約定而使用），應認為係全體區分所有權人之單一整體行為，而非以停車格為單位之個別違法行為，如認為該使用有與法未合之處，應就全體共有人同一處分（本院98年度訴更二字第69號判決意旨參照），且如補辦手續或恢復原狀者，須全體區分所有權人共同為之，是原處分僅對原告等人裁處應有違誤。另原告等人在停放車位之使用上，與地下2 樓之停車位承租人並無異，內政部所為之訴願決定竟就地下2 層與地下1 層為相異之見解及處理。故原處分確有多項違法之處，致損害原告等之財產權，應予以撤銷。㈡本件裁處內容不明確且有違比例原則之合目的性原則：原處分之違法事實載明，該社區地下一樓原使用執照核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」，未經許可擅自變更作為停車使用。惟原處分所指究屬何一範圍，實屬未明，原告等人更無從補辦手續或恢復原狀，是其限期恢復原狀處分即欠缺遵守可能性，故本件裁罰顯違比例原則中之合目的性原則。㈢縱以該社區地下1 層之部分空間有涉及變更供作停車使用，於法未合，其處分之對象應為全體共有人，並視為全體區分所有權人之單一整體行為，而非個別處分原告等人：⒈該社區地下1 層之所有權屬於81名區分所有權人，由共有人之建物所有權狀記載以：「地下一層」、「面積2671平方公尺」證之。申言之，對於該地下1 層之建物有管領權限者，乃全體區分所有權人。⒉又原告依全體區分所有權人之分管約定位置而使用，僅屬依約定使用之人，此若有涉及與使用執照用途不合之處，顯屬全體區分所有權人之單一整體行為，應共同為一次處分，而非以停車格為單位之個別違法行為，而分別裁處。且公寓大廈之共用部分，其共有人如對該共用部分之危險狀態負有恢復原狀的責任，且其標的性質不可分割，而必須合一確定，否則無法完成恢復原狀之目的（本院98年度訴更二字第69號判決意旨參照），足證原處分於法未合，應就全體共有人為同一處分。⒊該社區地下2 層之停車位承租人，同為停車位之使用人，被告亦對其個別處分，經提起訴願後，內政部訴願決定針對該以原核准使用防空避難室變更為停車場使用之相同情形，亦認系爭建築物地下2 層為全體區分所有權人所共有，如自建築物交屋起即劃設停車格作停車場使用，原則上應認為係全體區分所有權人之單一整體行為，而非以停車格為單位之個別違法行為，原處分機關對個別停車格承租人單獨裁罰，是否妥適，亦非無疑。準此，內政部訴願決定撤銷該處分，益證本件果真有與法不合之處，應就全體共有人同一處分（即共同裁罰6 萬元及命共同恢復原狀或補辦手續），其個別對原告等各裁罰新臺幣6 萬元，確屬違誤。且訴願決定機關針對相同案件，作成不同結論，實有違平等原則。⒋又被告所指之「恢復原狀」或「補辦手續」，若係指地下一層平面圖其中之小型飲食店（或托兒所）（原告等經調閱圖說始知悉有此標記），應恢復原狀，則該區塊之西側牆面於交屋前即遭建商移除，且除原告等依據全體區分所有權人之分管約定位置而停車使用外，近半數空間乃規劃供全體區分所有權人及住戶通行前往樓梯使用（可勘查現場即明），此均非原告等所為，更非原告等所單獨使用或可單獨予以恢復原狀或補辦手續（須全體共有人或全體區分所有權人共同為之），則被告以原告等為處分對象，而非以全體共有人或區分所有權人為處分對象，益顯違誤。是以，共用部分之拆除、修繕及改良需依區分所有權人會議之決議為之，公寓大廈管理條例第11條訂有明文，個別區分所有權人根本無法獨自進行改良，法令既不准個別區分所有權人維修，被告卻課以維修之罰則，違反行政程序法第10條之法定裁量範圍及比例原則中之合目的性原則。㈣地下一層平面圖其中之小型飲食店（或托兒所）與停車空間，應均屬於「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照管理辦法」其中之「H-2 」類組（即住宅類），此依建築法第73條第2 項但書及前開辦法規定應無須辦理變更使用執照用途，原處分於實體法上亦應有違誤。又地下一樓之分管使用及共有牆面之移除果真（假設）涉有違法，當無僅處分部分車位使用人，造成部分使用人既無從回復原狀或補辦手續改善（其他未受處分之人因未受處分，自然無共同改善之意願），又必須繼續受罰之不公平、無期待改善可能性之境。故被告以原告與建商之私權爭執應循司法途徑解決之說，顯有混淆，並不可採等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠本件所在建築物領有被告79桃縣工建使字第其6 號使用執照，依該使用執照所載地下一層原核定用途係為「停車場、小型飲食店或托兒所」，本案民眾檢舉所檢附之資料述明原告等人之車位分別為該社區088 （簡惠子）、089 、090 （周培珍）、096 （胡淑芬）號車位，經調閱該社區地下一層平面圖，該位置原為小型飲食店或托兒所，故本案係為原核定小型飲食店或托兒所擅自變更供作停車空間使用，且被告並於99年4 月21日派員前往稽查，該處確業已擅自變更為停車空間使用，明確違反建築法第73條第2 項規定，符合明確性原則，又按同法91條第1 項第1 款規定，裁處使用人6 萬元最輕罰鍰，亦符合比例原則，且該社區除13處停車位與原竣工圖說不符外，其餘均與圖說相符，故被告依法裁處違規使用人並無違誤。㈡至原告陳述理由（四）說明係指該社區地下二層原核准使用「防空避難室」變更為停車場使用之情形，與原告原核定「托兒所」擅自變更供作停車空間使用實有不同，該社區地下二層係為全社區（共148 戶）共同持有，惟該社區地下一層僅為81人持有，按公寓大廈管理條例第3 條第4 款：「共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。」，爰此，該社區地下一層非全社區共同持有，且81人均擁有該地下一層之所有權狀，足證該社區地下一層確非屬全體區分所有權人共用部分，且依該社區原地下層竣工圖說所載，該社區地下一層除被告裁處之13戶所有權者外其餘均依相關圖說所載使用，本案雖應係取得使用執照後二次施工致原現況與使用執照所核准之圖說不符，此係涉原告與建商問私權執，應循司法途徑解決，亦與本案無涉。㈢另按桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表，小型飲食店（G3）或托兒所（F3）變更為建築物內附屬停車場（H2），應辦理變更使用執照。次按內政部88年3 月12日臺（88）內營字第8803621 號函釋：「關於公寓大廈停車空間增設停車位，應檢附何種文件疑義乙案，按共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良，應依區分所有權人會議之決議為之，公寓大廈管理條例第11條第1 項業有明定。停車空間如係屬單獨所有權，除依建築法相關規定辦理變更外，自無需經區分所有權人會議決議，如該停車空間係屬共用部分，其變更除應依建築法相關規定辦理外，自有前揭規定之適用。」，故該社區地下一層小型飲食店或托兒所部分之變更，應為地下一層共同持有者同意後始得辦理變更，倘無法辦理變更者，則應依法恢復原狀，惟本案迄今該建築物地下一層違規部分仍未依法恢復原狀，原小型飲食店或托兒所部分雖部分變更為停車位使用，其餘部分供社區住戶通行，倘該處恢復原狀，社區住戶亦可經由其他棟共計3 支樓梯直達地面避難層，並不阻礙其他住戶通行，尚無原告所述其他住戶無法通行之情事等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告工務局81桃縣工建使字第0006號使用執照、被告99年11月9 日府工使字第0990436784號函影本、被告100 年6 月22日府工使字第1000230391號函影本、紫金園大廈應收、實收、預收、未收金額明細表影本、紫金園大廈地下1 層竣工圖說影本、被告100 年8 月12日府工使字第1000321725號裁處書影本、被告100 年8 月12日府工使字第1000321738號裁處書影本、被告100 年8 月12日府工使字第1000321726號裁處書影本、內政部100 年10月31日臺內訴字第1000184207號訴願決定書影本、內政部100 年11月22日臺內訴字第1000216555號訴願決定書影本、內政部100 年11月22日臺內訴字第1000196026號訴願決定書影本在卷可稽（訴願卷─簡惠子案第105 頁、答辯卷第22至23頁、第24至25頁、第26至40頁、第41至42頁、本院卷第20至21頁、第22至23頁、第24至25頁、第26至28頁、第29至31頁、第32至34頁），自堪認為真正。

五、本件爭點為：㈠原處分是否違反明確性原則及比例原則？㈡處分對象是否應為全體共有人，而非個別之原告？㈢本件是否屬於「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照管理辦法」中之「H-2 」類組無須辦理變更使用執照之範圍？本院判斷如下：

㈠、按被告於100 年8 月12日作成原處分時施行之建築法（92年6 月5 日修正公布，下稱92年修正建築法）第73條第2 至4項規定：「（第2 項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」「（第3 項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。」「（第4 項）第2 項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。…」

㈡、經查，「紫金園大廈」地下一層之系爭建物，領有被告核發之81桃縣工建使字第其6 號使用執照，原核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」，並由包括原告等人在內之81人所共有。被告於99年4 月21日派員至系爭建物檢查，發現原告等人未領得變更執照，擅自分別將系爭建物經核准作為「小型飲食店或托兒所」部分，變更為停車使用，故先後於99年11月9 日及100 年6 月22日，發函通知原告等人已違反建築法相關規定，應儘速恢復原狀或補辦手續，惟原告等人迄至100 年6 月22日函文所定補正期限於100 年7 月31日屆至時仍未改善，被告因認原告等人違反建築法第73條第2 項規定，以原處分依據同法第91條第1 項第1 款規定，裁處各原告法定最低額罰鍰6 萬元，並諭令原告等於文到次日起停止使用，此部分處分內容自屬有據（至原處分另所諭知原告等於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰部分，則因應由全體區分所有權人共同為之，被告所為之此部分處分，尚有違誤，詳後述）。

㈢、再按65年1 月8 日修正之建築法第73條（下稱修正前建築法）規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電，或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」故本件即或如原告所主張，原告係依據建商銷售交屋時即劃設之停車格位作為停車場使用云云，認定系爭停車位係建商於81年間取得使用執照後，未領得變更執照而增設，該等停車位之劃設，仍係違反前引修正前建築法第73條後段規定。又內政部86年7 月31日臺（86）內營字第8673356號函釋意旨：「按建築物依法附設之停車空間，在原核准之停車空間範圍內，劃設增加之停車位數，如不涉及其他使用空間之變更，應無需辦理變更使用。…」及88年10月18日臺內營字第8809121 號函釋意旨：「…建築物於申領使用執照後，僅於原核准之停車空間範圍內，重新劃線增加停車位數，在不涉及其他使用空間之變更，亦無違反上開條文第3 款應設置雙車道之規定者，尚無違反建築法第73條規定，…」均旨在說明建築物在原核准作為停車空間之範圍內，重新劃線增加停車位數，而無涉其他使用空間變更者，始無須依修正前建築法第73條後段規定，辦理變更使用。惟由系爭建物之建造執照圖說（見答辯卷第41至42頁）及系爭建物之地下室壹樓平面圖（見本院卷第56頁），明顯可見原告等所使用之停車位所在位置，於建造執照圖說中均係位於「小型飲食店或托兒所」之所在位置，並非原所核准之停車空間範圍，另參諸證人馬鴻榮於本院另案100 年度訴字第2112號事件審理時於101 年4 月17日到庭具結證稱：「桃園縣『紫金園大廈』，係伊在20幾年前，與其他20幾人合資購買土地後所建造，系爭發生爭執之車位，依照該大廈地下一樓系爭建物之使用執照，當時並未劃為車位，大概是在15年前劃為8 個車位，然後由其他股東賣掉，剩下的2 、3 個是伊買下來等語。」（見本院卷第125 頁調閱附卷之該準備程序筆錄），足見原告等所使用之停車位，並非位於系爭建物原經核准作為停車空間使用部分，而係將原應作為小型飲食店或托兒所使用之部分面積，變更作為停車空間使用，故非屬在原核准之停車空間範圍內，重新劃線增設停車位，自不符合前揭內政部函釋所述情形。又系爭建物既為公寓大廈之地下一層，其用途變更自應符合建築法相關規定，原告等使用之停車位，既將系爭建物平面圖所示應作為小型飲食店或托兒所使用部分，未領得變更使用執照，而變更為停車空間使用，自已違反修正前建築法第73條後段之規定，無待主管機關另訂任何細節性或技術性規定再作解釋。

㈣、復按行政法上義務違反類型，可分為行為責任與狀態責任，其中所謂狀態責任者，係指人民依法規之規定，對於某種狀態的維持，具有義務，而違背此種義務，即應受到行政秩序罰之處罰。又狀態責任亦具有屬物之性質，故於發生繼受該物之所有權時，也同時繼受存在於該物之責任，縱使該違規狀態非原告所為，然該違規狀態於移轉時，受讓人即原告亦須繼續負擔促使該違規狀態恢復合法狀態之義務。本件依建築法第91條第1 項規定，原告等所負之違章責任係因原告等即建築物所有權人及使用人未善盡合法使用系爭建築物之義務而成立，故原告等即使如其所主張，係依據建商銷售交屋時即劃設之停車格位作為停車場使用，亦無由解免原告等所負公法上所應負之狀態責任。且原告等既為系爭其所使用之停車位之區分所有權人及使用人，則被告依建築法第91條第1 項第1 款規定以原處分各處原告6 萬元罰鍰，並諭令於文到次日停止使用，此部分處分意旨清楚明確，且原告等均係個別違法劃設之停車格位之個別使用人，被告據以裁處罰鍰，並諭令停止使用，確可達改善違法之目的，與原告所主張係全體區分所有權人之單一整體行為無涉，原告援此主張被告所為之原處分內容不明確，且對於單一整體行為僅處罰原告等人，無由達到處分之目的，因認原處分有違比例原則中之合目的性原則云云，尚非可採。至原告等就此部分所受之損失乃原告等與建商間屬於私權關係之糾葛，自應另循民事關係之管道尋求救濟，附此敘明。

㈤、原告雖陳稱系爭建物中之小型飲食店（或托兒所）與停車空間，應均屬於「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照管理辦法」其中之「H-2 」類組（即住宅類），依建築法第73條第2 項但書及前開管理辦法規定應無須辦理變更使用執照用途云云。然按內政部在建築法於92年6 月5 日修正後，於93年9 月14日，依92年修正建築法第73條第4 項規定之授權，發布「建築物使用類組及變更使用辦法」，托兒所及樓地板面積未達300 平方公尺之飲食店，分屬該辦法附表一「建築物使用類組使用項目表」所列Ｆ－３與Ｇ－３組建物，集合住宅則屬該辦法附表一所列Ｈ－２組建物。系爭建物因係公寓大廈之地下一層，自應歸類於集合住宅，即Ｈ－２組建物。另根據被告於93年12月23日，依92年修正建築法第73條第3 項規定之授權，發布之「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」說明一所示，原使用類組為「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一所定Ｆ－３與Ｇ－３組之建物，如欲變更使用類組為Ｈ－２組建物，仍應辦理變更使用執照，則原告等未辦理變更使用執照，即將原核准用途為托兒所或小型飲食店之建物，變更為停車使用，自與92年修正建築法第73條第2 至4 項規定有所違背，是原告等上揭辯稱，尚非可採。

㈥、原處分針對原告等違反建築法第73條第2 項之違章行為，除諭令原告依建築法第91條第1 項第6 款規定各處原告6 萬元罰鍰，並諭令於文到次日停止使用外，並限令「原告等於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰」，就此部分處分，雖狀態責任係以對物的狀態具有事實管領力者，課予排除危險、回復安全之義務，而依建築法第91條第1 項規定，建築物所有權人、使用人之改善責任係因其未維護建築物合法使用或其構造及設備安全之狀態而成立，而不論渠等是否有為導致此危險狀態之行為，故該條之建築物所有權人、使用人是本於其為建築物所有權人、使用人之地位就建築物之危險狀態負其責任已如上述。惟按公寓大廈管理條例第3 條第1 、2 、3 、4 款規定：「本條例用辭定義如下：一、公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。二、區分所有：指數人區分一建築物而各有其專有部分，並就其共用部分按其應有部分有所有權。三、專有部分：指公寓大廈之一部分，具有使用上之獨立性，且為區分所有之標的者。四、共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。」第11條第1項復明定：「共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良，應依區分所有權人會議之決議為之。」依上開規定可知，公寓大廈之區分所有權人就其共用部分係按其應有部分成立分別共有關係，共用部分及其相關設施之拆除、重大修繕或改良，應依區分所有權人會議之決議為之。而所謂應有部分，係指分別共有人得行使權利之比例，而非指共有物之特定部分，因此分別共有之各共有人，係按其應有部分之比例，對於共有物之全部行使權利並負擔義務。足見公寓大廈之共用部分，其共有人如對該共用部分之危險狀態負有恢復原狀之責任時，每一分子均須參與，缺一不可，且其標的性質不可分割，而必須合一確定，否則無法完成恢復原狀之目的。且按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9 月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第136 至137 頁，2000年7 月2 版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326 至342 頁，86年7 月初版）。本件系爭紫金園大廈地下一層，其所有權乃屬於81名區分所有權人所共有此為兩造所不爭執，並有地籍資料查詢之建物綜合資料- 「桃園縣桃園市○○段○○○段7672建號登記次序所有權人」（見本院卷第37至38頁）在卷可稽，是果如被告所諭令原告等應於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，因該恢復原狀或補辦變更使用執照之手續非得全體分別共有人之同意，單憑原告等人實無法辦理之，故被告諭令原告等「應於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰」，就此部分處分對原告等人而言實不具期待可能性，故原處分關於此部分之諭知，確有違法之情事，自應由本院將原處分中關於「請於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰」之部分撤銷，以資適法。

㈦、綜上所述，被告以原告等人違反92年修正建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告等人罰鍰各6 萬元，及諭令於文到次日起停止使用，就此部分並無違法，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷此部分處分，為無理由，應予駁回。至被告以原處分諭令原告等於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰部分之處分，則因違反期待可能性及公寓大廈管理條例第11條第1 項等規定，確有違誤，訴願決定未加以糾正，亦有未合，原告等就此部分請求本院加以撤銷，為有理由，應予准許。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭