臺北高等行政法院判決

100年9月22日辯論終結

原告

全日清企業有限公司

代表人

李協益（董事）住同上

送達代收人

楊東霖

訴訟代理人

宋重和 律師

被告

國立臺灣大學醫學院附設醫院

代表人

陳明豐（院長）住同上

訴訟代理人

朱秀晴 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年2 月25日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告與訴外人嘉新事業有限公司（下稱嘉新公司）參與被告於民國（下同）99年12月1 日辦理之「東址清潔委外作業二年期合約（另含後續擴充）」採購案（案號H99029-1），繳交押標金新臺幣（下同）75萬元，嗣經被告發覺原告與嘉新公司有押標金銀行支票連號及營業地址相同等情事，認定兩公司有違反政府採購法第50條第1 項第5 款「不同廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形，以99年12月31日校附醫總字第0991502195號函（下稱原處分）判定原告為不合格標，並不得參與後續評審及所投之價格標不予開標，並依同法第31條第2 項第8 款規定，原告所繳押標金不予發還。原告不服，提出異議，經被告100 年1 月14日校附醫總字第1000000200號函（下稱異議處理結果）維持原處分決定，原告即向行政院公共工程委員會（下稱公程會）提出申訴，因原告未繳納審議費，經公程會通知限期補繳，惟迄未繳費，經審議判斷不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張略以：

㈠程序部分：本件採購申訴審議判斷書認定原告未於期限內補繳審議費，而為不受理處分；但公程會之補正繳費函文未依訴願法第44條第2 項、第46條規定合法送達原告代表人李協益。又訴外人嘉新公司與原告均委任重和國際法律事務所宋重和律師擔任臺大醫院上開合約勞務採購申訴案之代理人，惟公程會補繳審議費通知函，僅就嘉新公司採購申訴案對代理人宋重和律師送達補繳審議費通知函，卻未就原告之申訴審議補繳審議費部分向宋重和律師送達，致代理人亦無從知悉仍需補繳審議費，實不可歸責於原告。補繳審議費通知文書不生送達之效力，從而公程會不受理之審議，顯有不當，請撤銷原審議判斷書，發回重新處分。

㈡本件無政府採購法第50條第1 項第5 款規定之適用：

⒈按投標廠商經機關於開標前後發現，不同投標廠商間投標文件內容有重大異常關聯，不予開標或不予決標，政府採購法第50條第1 項第5 款定有明文。惟此係指有異常關係二廠商於同一區域中均有投標動作，若其不於相同事件區域中者，即無該條款適用情形。蓋以在此種情況，該二廠商，既非相同事件投標，即不會發生假性競爭，公程會於96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋，亦再次重申96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，因個案採分項決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，無政府採購法第50條第1 項第5 款規定為防止假性競爭規定之適用，然仍請招標機關查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項次數，及同法施行細則第33條規定。

⒉依被告勞務採購投標須知第52項規定：「本採購採：複數決標。投標廠商得選擇投標區域，如經審查合格者，價格標開標時分別依東址二區、東址一區順序開標，每家廠商限得標一區，投標廠商若同時投二區以上且得標一區後其所投之其他區價格封則不予開啟。」，可知即使同一家廠商亦可同時分別投標東址二區與東址一區，何以原告與嘉新公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？復觀諸政府採購法第50條第1 項第5 款立法意旨，在於避免不同廠商間之假性競爭，影響採購公正性，然參酌上開投標須知既採分區複數決標，且原告僅投標東址一區，嘉新公司亦僅投標東址二區，不論形式或實質上均不會提高一區、二區各標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之假性競爭情事，因此不影響本採購案之效能及政府採購所欲達到的公正性目的，故參酌前述公程會96年11月19日工程企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋，原告未違反政府採購法第50條第1 項第5 款規定本旨。

⒊依被告勞務採購投標須知第52項規定，允許同一家廠商可同時投標二區，何以原告與嘉新公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？縱使投標廠商同時投二區以上且得標一區後，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格封則不予開啟，即不致產生同一家廠商同時得標兩區之情事，被告既然認定原告與嘉新公司有關連，故縱使嘉新公司與原告同時得標，本得將另一標區不予啟封即可，竟率以適用目的在防止圍標之政府採購法第50條第1 項第5 款，並予沒收押標金75萬元，顯有裁量濫用之嫌。

㈢原告請求發還押標金：原告依政府採購法投標被告之合約，所繳納75萬元押標金，因實際未得標，被告應依政府採購法第31條第1 項規定，於決標後無息發還未得標之廠商，被告未予還，爰起訴請求。

㈣被告處以沒收押標金行政處分，適用法規顯有違誤：

⒈原告與嘉新公司分別僅對東址一區、東址二區為投標，兩公司間就系爭標案根本不處於競標關係，被告以原告與嘉新公司間違反前揭政府採購法第50條第1 像第5 款規定為理由，對原告處以取消投標資格並沒收押標金之行政處分，有行政處分適用法規違誤，應予撤銷。

⒉政府機關辦理採購業務固得考量業務性質、業務數量等因素就同一標案分別數區限制投標或得標數，然同一招標業務縱分別數區辦理招標，其業務性質仍屬同一，為免經審查合格之廠商因辦理招標機關分區限制投標而過度限制投標，採購慣例上多有允許一廠商得參與數區投標，惟僅限制得標數之規定，依系爭投標須知第52條規定（即被告勞務採購投標須知第52項規定），即係本於使同一審查合格廠商不因分區限制投標而喪失參與政府採購機會所為之規定，依此規定舉凡經審查合格之廠商即得同時參與被告系爭標案東址一區及東址二區之投標，僅於先開標之東址二區得標時，後順序之東址一區價格封不予開啟，而限制僅能得標一區，被告系爭標案既允許一廠商得同時於東址一區及東址二區分別投標，縱使被告認定原告與嘉新公司間法律上雖屬不同法人格，然因具有關係企業關係而為實質上同一廠商，依其招標公告第52條規定允許同一廠商得同時於系爭標案東址一區、東址二區投標，當亦無取消原告投標資格並沒收押標金之理，否則即與被告允許一廠商得同時於二區投標之招標公告第52條規定不符，因而有應予撤銷之理由。

⒊被告於原處分既認定原告與嘉新公司間具有政府採購法第50條第1 項第5 款規定適用前提之不同廠商要件，然於就原處分為異議救濟之100 年2 月11日校附醫總字第1000000763號駁回異議決定，卻又以原告與嘉新公司間具有實質一廠商關係，同為被告所為原處分與異議駁回處分間就關於原告與嘉新公司間究為「不同廠商」或「同一廠商」認定迥異，處分理由顯有矛盾，亦有撤銷之理由。

⒋前揭被告之系爭投標須知第52條規定：「..每家廠商限得標一區，投標廠商若同時投二區以上且得標一區後其所投之其他區價格封不予開啟..」，依此規定，被告既允許一廠商同時為二區之投標，且法律效果僅限制其他區價格封不予開啟，縱認原告與嘉新公司間因具有關係企業公司關係，而為實質上一廠商，依前揭規定法律效果至多僅為於嘉新公司所投標而先開標的「東址二區」得標時，原告所投標而後開標的「東址一區」價格封不予開啟之法律效果，被告竟為超越伊所自行擬定之招標公告之規定之行政處分，而有應予撤銷之理由。

㈤原處分沒收原告押標金，違反比例原則：

⒈原告與嘉新公司係分別對被告所舉辦系爭標案之不同區域個別為投標，兩公司間不具競標關係已如前述，縱使被告認定原告與嘉新公司因具有關係企業關係，而為實質上同一廠商之認定，因參與系爭標案者眾，原告與嘉新公司就其各自投標是否能得標仍屬不確定，兩公司皆得標僅為其中一種可能性而已，被告徒以原告與嘉新公司「可能」同時得標，而「可能」無力履行契約認定原告與嘉新公司間有政府採購法第31條第2 項第8 款所規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正性之違反法令行為者」之情事，而處以沒收押標金75萬元之行政處分，已屬速斷。

⒉縱使原告與嘉新公司間因存有關係企業關係，被告於資格審查時發現有此事實，考量為免二公司皆得標，無能力順利履約，既原告與嘉新公司間無違反政府採購法第50條規定，被告仍有先依招標公告第52條規定，協商原告與嘉新公司是否於其中一廠商得標時，另一廠商之價格封即不予開啟之方式予以處理，被告捨此可兼維護原告利益，並可免二廠商皆得標可能無能力確實履約之方式而不為，竟直接判定原告喪失後續審查及價格標之資格，並沒收原告參與投標所繳交75萬元押標金，其行政處分顯然有違行政程序法第7 條第2 款所定「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之「必要性原則」，而有應予撤銷之理由等語。

㈥訴之聲明：⒈申訴審議判斷及原處分均撤銷。⒉被告應發還原告750,000 元押標金。

三、被告則以：

㈠程序方面：

⒈原告為法人，其所提申訴書上載代表人之住址同公司地址，則公程會對於原告代表人為文書送達，依法應向其事務所、營業所所在地行之。是以公程會既將上開通知函送達至原告營業所，並有中華郵政掛號郵件收件回執可稽，依訴願法第47條第3 項準用行政訴訟法第71第2 項規定，對原告之代表人李協益在其營業所所在地為送達，洵屬有據，應屬合法有效之通知。

⒉當事人之訴訟能力不因委任訴訟代理人而喪失，仍得自為訴訟行為而收受訴訟之文書之送達，且向當事人本人為送達，於該當事人既無不利，即應認已生送達之效力。原告雖已委任宋重和律師為申訴案之代理人，原告訴訟之行為能力不因委任代理人而喪失，仍得自為收受訴訟文書之送達，依最高法院87年台抗字第661 號判決意旨，向當事人本人送達，對該當事人亦無不利，應認送達已生效力。

㈡實體方面：

⒈按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款..處理：投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」，此有公程會91年11月27日工程企字第09100516820 號解釋函令之見解可資參照。又「..來函說明一，本會95年5 月11日工程企字第09500166880 號函所述『上開規定，複數決標亦適用』乙節，只同一項目二以上不同投標廠商間發生重大異常關聯之情形者。來函說明二、三，所詢個案之甲、乙二家廠商各投不同區域，非彼此互相競爭之情形，參照本會96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，無本法第50條第1 項第5 款規定之適用。另該案招標文件規定單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情形。」，此亦有公程會96年11月19日工程企字第09600431200 號解釋函令可參。

⒉原告與另一投標廠商嘉新公司之投標文件內，有①押標金票據號碼連號、②押標金均由訴外人邱力友所繳納、③現場管理團隊（含領班、組長、勞工安全衛生管理員及病媒蚊蟲防治技術施藥訓練人員）均相同等情事，依前開公程會工程企字第09100516820 號解釋函令之見解所示，足認上開兩家公司之投標文件有顯係同一人或同一廠商所為之情事，即屬政府採購法第50條第1 項第5 款所定情形。

⒊雖原告起訴稱「該二廠商，既非相同事件投標，從而不會發生假性競爭」，並援引前開公程會96年11月19日工程企字第09600431200 號解釋函與鈞院98年度訴字第2183號判決辯稱「尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用」云云，惟公程會前揭函文後段仍揭示：「另該案招標文件規定單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情形」可知，並非完全排除機關於辦理招標時，如招標文件規定已明定單一廠商以得標一區為限，仍有查察有無借牌或出借牌照等情形之義務，其理由無非為杜絕單一廠商得標二區或其他任何影響採購公正之違反法令行為的發生。而前揭判決僅為法院就個案之見解，不當然拘束各採購機關，又本件事實狀況實為同一院址區域之清潔勞務採購標案，與該案屬不同事件區域之二工程採購案情況並不相同，本件涉及實質違反公平競爭之情形，故前揭判決實無法比附援引。

⒋本件依投標須知規定，採取公開招標異質採購最低標，分為東址一區及東址二區分項複數決標，緣基於東址清潔面積範圍廣大，考量若由一家廠商施作，人力需求很大，為預防廠商違約情事發生，確保病房環境清潔及醫療作業不中斷，故將同一院址空間分為較小之二區，並於投標須知第52點敘明：「每家廠商限得標一區」。又原告於起訴狀所述「依國立台灣大學醫學院勞務採購投標須知第52點規定..可知，即使同一家廠商亦可同時分別投標東址二區與東址一區，何以本公司與嘉新公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？」云云，探其原告以不同法人格投標二區之意圖，乃在於規避上開投標須知第52點規定，苟發生原告及嘉新公司於被告東址區域各自得標，依原告與嘉新公司投標管理團隊相同等情形，則其等管理團隊恐有重複請領薪資之不當情事，實有違本件分區複數決標之本意且造成實質不公平競爭。

⒌原告與嘉新公司有本採購案之投標文件顯係同一人或同一廠商所為之情事，屬政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形」，雖原告辯稱「縱使投標廠商同時投二區以上且得標一區後，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格則不予開啟，即不致於產生同一家廠商同時得標兩區之情事，被告既然認定原告與嘉新公司有關聯，故縱使嘉新公司與原告同時得標，本得將另一標區不予啟封即可」云云，惟倘如原告所述，本可以一家廠商之名義分別投標二區，何以分由不同法人格投標二區？其為規避投標須知第52條，希冀以不同法人格投標二區並得標二區之意圖甚為灼然，若被告未查二家廠商投標文件有重大異常關聯，豈不使原告與嘉新公司成功規避每家廠商限得標一區之規定，有違本件分區複數決標之本意。故原告違反政府採購法第50條第1 項第5款規定，被告依同法第31條第2 項第8 款規定，沒收其押標金之處分，無裁量濫用情事等語。並聲明駁回原告之訴。

四、本件事實概要所載之事實，為兩造所不爭執。兩造之主要爭點為：公程會之補繳審議費通知有無合法送達原告？

㈠按「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審議費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式，由主管機關定之。」、「廠商提出申訴時，應繳納審議費。其未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者，不受理其申請。」、「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣3 萬元，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融機構簽發之即期本票、支票或保付支票繳納。」政府採購法第80條第4 項、採購申訴審議收費辦法第3 條、第4 條分別定有明文。上開採購申訴審議收費辦法乃源於政府採購法第80條第4項，係就申訴審議費收費數額及繳納方式所為技術性、細節性之規定，並未逾越母法之授權，爰予引用。

㈡次按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」、「審議判斷，視同訴願決定」政府採購法第83條、第74條著有規定。依此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判（最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。因之，關於政府採購法之申訴，應按訴願法相關規定。惟申訴審議，因政府採購法特別規定須繳納審議費用，則此項申訴審議之合法要件，即須先為踐行，其未予繳納，而經申訴審議判斷不受理，致原處分未經審議機關為實體上之審議判斷者，自不能進入行政訴訟程序為實體上之審理。

㈢又按「對於法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、「訴願代理人除受送達之權限受有限制者外，送達應向該代理人為之。但受理訴願機關認為必要時，得送達於訴願人或參加人本人。」、「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、「行政程序之代理人受送達之權限未受限制者，送達該代理人為之。但行政機關認為必要時，得送達於當事人本人。」，訴願法第44條第2 項、第46條、行政程序法第69條第2 項、第71條分別定有明文。依上開規定文義，向法人送達，「應」向其代表人或管理人為之，如委任代理人，則「應」向該代理人為之，但受理訴願機關認為必要時，得送達於訴願人本人，受理訴願或申訴審議機關，須按上開送達規定辦理。

㈣查本件原告經被告99年12月31日原處分判定為不合格標後，原告不服提出異議，被告於100 年1 月14日異議處理結果仍維持原處分決定，原告於100 年1 月28日即向公程會提出申訴，原告於申訴書載明其住址為「台北市○○○路○ 段○○○巷5 弄1 號1 樓」、「代表人或負責人李協益」，代表人住址亦與原告公司相同；另載明代理人「宋重和律師」並附委任狀，因未繳納申訴審議費，經公程會以100 年2 月9 日工程訴字第10000041110 號函，以原告公司為正本受文者，通知原告於文到7 日內補繳審議費3 萬元，該函於100 年2 月10日按掛號郵件方式，依原告申訴書所載地址送達，經原告在掛號郵件回執上蓋上其公司「請款章」，有原告申訴書、被告補費通知函及掛號郵件回執可證（附於審議卷第1-5 、9-14頁）。惟如前所述，訴願法第44條第2 項與行政程序法第69條第2 項規定，向法人送達時，「應」向其代表人為之，公程會僅向原告公司申訴書所載住址送達，且未記載原告代表人李協益為受文者，是以既未向原告之代表人送達，與上開規定尚有不符。

㈤又查，前揭原告之申訴書已特別記載「代理人宋重和律師」，並附有委任狀在卷可按（審議卷第14頁），原告訴訟代理人宋重和律師陳述：原告與案外人嘉新公司共同委任其為申訴審議之代理人，然公程會僅就嘉新公司之申訴補繳申訴審議費通知其補費，有公程會100 年2 月8 日工程訴字第10000041100 號函可證（見原證4 ），遍查本件審議卷全卷，並無向原告之代理人宋重和律師為補費通知之函文及送達證明，而宋重和律師申訴審議委任狀，已記載其有一切訴訟行為之權，並無受有送達文書之限制，而申訴審議判斷書亦未說明有何逕向原告本人為通知補費之必要性，故公程會未向具有法律專業代理人為送達，雖不違法，但難認為妥適。

㈥公程會送達補費通知，因未向原告代表人送達，與訴願法、行政程序法規定不符，致原告未能按補正繳費期限繳納審議負用，原告亦主張原審議決定不當，請予撤銷等語（見起訴狀），公程會補費通知既未合法送達，所為申訴審議不受理之決定，於法即有違誤。

五、從而，本件原告對於被告判定不合格標及不予發還押標金之處分不服，因公程會之繳納審議費補正通知未合法送達原告，所為申訴審議不受理決定，具有程序瑕疵，基於當事人程序利益，應由本院加以撤銷，由公程會另為適法處理，至於原告請求撤銷原處分及請求判決發還押標金部分，本院目前無從逕行判決，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭