臺北高等行政法院判決

100年10月26日辯論終結

原告

緯來電視網股份有限公司

代表人

王郡（董事長）

訴訟代理人

陳志隆律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

曹迪祺

　郭雅文

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年3 月31日院臺訴字第1000094244號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為衛星廣播電視業者。被告以原告經營之緯來綜合台頻道於民國99年7 月31日16時至17時播出「青春成長日記」節目（下稱系爭節目），推介宣傳「身材健美法」，廣告未與節目區分，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，且原告經營之同一頻道前因違反同一法條，前經被告分別於98年12月31日及99年7 月27日予以裁處，爰依應依同法第37條第1項第1 款規定，以99年12月3 日通傳播字第09900519060 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）40萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上3個月以下之停播處分。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，並主張如下：

㈠作成原處分之委員會議組織不合法，違反「國家通訊傳播委員會組織法」規定。依國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項、第8 條規定意旨，被告置委員7 人，處分案之決議，應由委員會議以委員總額過半數之決議為之，即至少應獲有4 名委員之同意，方能做成委員會議之決議。但做成本件處分之99年12月3 日第260 次分組委員會議，卻僅有3 名委員出席，顯無法獲致有至少4 名委員之同意，有組織不合法之重大明顯瑕疵。

㈡且系爭節目並未提及特定商品、公司名稱，亦無法推知該特定商品、公司為何，並無任何節目與廣告未能區分之情事。被告逕指系爭節目符合「節目廣告化或廣告節目化之認定原則」第15點︰「節目中有推界特定商品之使用方式、效果，不論有無提及該商品名稱者。」之規定，難明其所以然。且系爭節目內容為一般談話性、資訊性節目，主要是探討國人體重管理情形，節目中雖邀請相關見證人說明體重管理方法，其間提及「身材健美法」，但該名詞並非產品之名稱，節目內容中亦未提及相關產品名稱、品牌，是系爭節目無宣傳或推廣特定商品之情事。且目前談話性節目、新聞報導或旅遊節目內容多有推薦特定之商品，例如：用薑作成的洗髮精、某地區之溫泉等等之報導，其間不免提及商品之功效及特性，更甚者亦提及商品之品牌，前揭情況業已涉及廣告化之情形，卻甚少聽聞任何不利之行政處分，反之，相似之節目內容，如由一般民眾或相關專業人士於節目中介紹時，縱未提及特定之品牌、特徵，仍被認定違法而受罰，此一情形明顯違反行政程序法第6 條有關差別待遇之相關規定。

㈢本件應由衛生主管機關依藥事法規範。

⒈原告縱有未經核准而為藥物廣告節目化之情事，乃違反藥事法第66條第3 項及衛星廣播電視法第19條第1 項規定。因衛星廣播電視法係針對節目及廣告管理所為之一般規範，而藥事法則係僅就廣告事項中之藥物廣告部分特別加以規定，藥事法顯屬特別法，依中央法規標準法第16條前段規定意旨，本件於符合藥事法藥物廣告要件下，應適用藥事法裁處，歸由衛生主管機關管轄，而非被告管轄。

⒉又原告以一行而有上述二違章行為。違反衛星廣播電視法第19條第1 項部分，應依同法第37條第1 項第1 款規定處罰；違反藥事法第66條第3 項部分、應依第95條第1 項規定處罰，比較二者最高罰鍰額度，依行政罰法第24條第1項本文、第31條第2 項前段規定，原告即使有違章行為，亦應由衛生主管機關依藥事法第66條第3 項規定裁罰，方屬適法。

三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠原處分作成之委員會議組織於法並無不合：

⒈被告組織法第8 條第1 項規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」同條第2 項第5 款規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」故所謂不得為前項之授權，係指「不得授權內部單位」，而被告分組委員會議依被告組織法第9 條第4 項規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」故被告分組委員會係屬另一種委員會形態，並非內部單位，自不在被告組織法第8 條第2 項禁止授權範圍之列。況被告提報分組委員會議審議通過之案件，即係被告為處理前揭組織法條文案件，並兼顧人民權益及行政效能，依被告處理公告案許可案及處分案作業要點第2 條規定，委員會議於審議案件時，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依被告組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議。如待每件公告案、許可案及處分個案皆須依行政簽核提報委員會後決議是否召開分組委員會，恐無從兼顧人民權益及行政效能，爰被告依上開組織法第9 條第4 項之準則性規定，於95年5 月25日經被告第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱作業要點），以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依作業要點第3 點第30款之負面表列、第7點、第11點規定，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。故被告組織法第9 條第4項既於同法第8 條外另行規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合被告組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列，無違法律保留原則。故被告之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會形態。

⒉自組織法第9 條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4 項），則係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項），由此可推知，第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中作業要點第6 點規定，「分組委員會議，由委員三人組成之；……，其決議應以全體委員同意行之。」故被告委員會議基於組織法第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，本件於法並無不合。故此分組委員會議自無被告組織法第9 條第3項行使方式之適用。復被告組織法第9 條第3 項之會議決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4 名委員同意），係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然由被告委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或其設立功能、目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7 人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3項之適用。

⒊原處分之罰鍰金額為40萬元，係屬上開要點第3 點第29款「依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之三分之二以上者或罰鍰額度新臺幣一百萬元以上者。」之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議。原處分之裁罰金額未達上開金額，並經被告99年12月3 日第260 次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。

㈡衛星廣播電視法第19條第1 項明定「節目應維持完整性，並與廣告區分」，乃要求衛星廣播電視於節目品質上，應使該節目維持其完整性，防止於節目進行中、非屬廣告時段，對於不特定之收視戶為特定商品宣傳或廣告之行為，即節目之起始與結束，收視戶應得到完整之節目資訊與不被干擾之視聽權益。該規定雖屬評價性之不確定法律概念，然其涵義依其文義及該法之立法目的解釋，可知該規定顯已明示節目進行中之時段，內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，其意義並非難以理解、為受規範者可得預見，且於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，復可經由司法審查予以確認，尚無不明確之情事。又「節目廣告化或廣告節目化認定原則」係屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之解釋性、裁量性行政規則，被告本得援用該認定規則，據以作為節目未與廣告區分之認定標準。

㈢系爭節目內容具有特定、單一性，確有進行推薦特定商品之實，構成「廣告節目化」。

⒈經濟學上，商品（Commodities ）是一種用於滿足購買者慾望和需求的產品。本案「身材健美法」雖未提及商品名稱，卻以節目內容整體包裝方式，由主持人、來賓、成功案例見證人來共同強調其功效，刺激閱聽眾產生消費的欲望，標示該商品的無形潛在價值，即購買後可能產生的改變。又如各家醫院診所設有減肥門診，均不見得具備「有形的物質產品」，卻有以特定配方或療法作為交易客體之實，令消費者因採購該商品時期望的一系列屬性和條件而滿足其需求或欲望。本案不論係無形載體（觀念、服務或形象）或有形的物質產品，自桃園縣政府行政裁處書廣告主意見陳述坦承及行政院衛生署食品藥物管理局函附電視疑似違規廣告監測表中均可得知，系爭「身材健美法」係可經由「訂購」所得，不論其是否為實物，均可產生商業交易行為，產生購買欲望。系爭內容顯具有特定、單一性，確有進行推薦特定商品之實。

⒉「廣告」往往特指商業廣告，即用於推廣產品、服務、或抽象的概念、觀念（idea）的付費公告。系爭節目內容以規避提及商品名稱方式，卻大量以節目來賓述說形式，推介使用方式或效果，包裝所宣稱之特定無形載體（服務或觀念）或有形的物質產品，勸說或告知大眾，來引發閱聽眾購買（諮詢電話可資）、增加品牌（身材健美法）認知、或增進產品的區別性品牌（僅有「身材健美法」，未介紹其他相等之方式），完全達致其「廣告」之效果及目的，是從系爭節目整體呈現內容以觀，即構成傳播學界所稱之「廣告節目化」。原告稱將「商品」及「觀念」之宣傳非屬「廣告內容」，亦非衛廣法第19條要件所規範，而一逕認定需提供實物產品方可認定，則廣告業者將大量運用廣告節目化方式，而無視於「廣告」之定義，亦落於業者狡辯之詞，誠非衛廣法第19條立法之初衷。

⒊原告稱目前談話性節目、新聞報導或旅遊節目內容多有推薦特定之商品，卻甚少聽聞任何不利之行政處分，然憲法之平等原則係要求行政機關對於事務本質相同之事件作相同處理，且所謂平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故原告自不得主張不法之平等，其違法行為不因他人有相同或類似違規行為而應予免責。次查，被告之核處皆以平等原則為之，無針對特定業者、特定節目類型，舉凡新聞性、戲劇性、體育性及資訊性等各類型節目，均為審視監督範圍，且被告之裁處資料亦均公布周知，絕無違反行政程序法第6 條規定之差別待遇禁止原則。

㈣藥事法第66條第3 項及衛星廣播電視法第19條第1 項規定意旨，前者目的在於保障國民健康、避免民眾因誤信廣告而濫服藥物；後者之目的則在保障公眾視聽權益、使收視戶得到完整之節目訊息而不被干擾，防止於節目進行中、非屬廣告時段，對於不特定之收視戶為特定商品宣傳或廣告之行為。是以兩法規之規範目的、構成要件與法律效果均不相同，並無特別法、普通法之關係。縱如原告所述，播送行為同時違反藥事法第66條第3 項與衛星廣播電視法第19條第1 項規定，然二者目的不相同，違規行為態樣不同，須併予處罰始能達行政目的，故原處分並無違反行政罰法第24條規定或一行為不二罰原則。

四、本院判斷如下：

㈠原告為衛星廣播電視業者，所經營之緯來綜合台頻道於99年7 月31日16時至17時播出系爭節目，參與談話來賓討論身材健美法，並有見證人聲稱使用該方法後有減肥調理的效果等節，為兩造所不爭執，並經本院勘驗系爭節目錄影光碟，製有勘驗筆錄在卷為憑，堪信為事實。兩造於本案之爭執有三﹕⑴原處分僅由被告分組委員會作成，組織是否合法？⑵系爭節目是否有節目與廣告未區分之事實？以及⑶系爭節目如涉及未經核准之藥物廣告，被告是否對此違章行為之裁罰有其事務管轄權限？本院茲論述如下。

㈡爭點⑴即原處分由被告分組委員會作成，組織是否合法部分︰

1.按作成決策之行政組織之適法，乃為確保行政機關公正作為之一環。是以，行政程序法雖未直接規定應以合法組織作成決策，亦未就行政處分違反組織適法此一要件者，應為如何之法效而為規定，但同法第114 條第1 項第4 款規定違反程序之行政處分，得因「應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議」而補正，顯然寓意委員會組織不合法亦屬程序違法，依目前實務之見解，乃構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決要旨參照）。

2.第按，被告為我國第一個，也是唯一完全依照中央行政機關組織基準法設置的獨立機關，期以依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督（中央行政機關組織基準法第3 條第2 款參照），乃以其制度設計上的獨立性，架構出決策的正當基礎性。首先，即為委員任期保障，並以法定正當原因始構成解職之事由，資為委員不必配合首長政策而為決策之擔保（中央行政機關組織基準法第21條第1 項、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項參照）。其次，限制委員屬同一政黨之比例，以避免政治力介入（中央行政機關組織基準法第21條第3 項、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第2 項後段）。再者，委員會的組成必須具有多元專業色彩，行使合議制，俾以兼顧各種面向而相互說理辯論（中央行政機關組織基準法第3 條第2 款、國家通訊傳播委員會組織法第4 條第2 項參照）。最後，則是決策的透明參與，允許委員於會議中提出意見書公開，開會時得邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員列席說明、陳述事實或提供意見；事涉重大民眾權益者，並應召開聽證，凡此程序正義之要求，均強化其決策的正當性及正確性（國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項至第7 項參照）。易言之，被告之所以被賦予獨立機關之地位，被授與管制傳播媒體之重大任務，其立基點即就在於正當程序之踐行。尤其是受任期保障之多元專業委員進行合議，在合議思辯的過程中，經由多元論點競逐與相互說服，並擁有專業能力理解彼此的立場，形成符合公共利益的集體決策，乃為被告委員會合議制之精髓；若欠缺多元專業思辯之過程，將委員會合議之決議簡化為單純偏好的集合與計算，則其組織即已難謂為合法。苟又將委員會任意切割分組（不論分組委員數是否超過全體委員半數），則因分組委員各有偏好及專業，勢不如委員會全體能得顧及各種面向，甚且剝奪少數說得藉由全體委員合議之體制，說服辯難多數說見解之機會，逕以其決議替代委員會決議，即使分組委員人數超過全體委員半數，且全數通過該項決議，亦不過表面符合下述國家通訊傳播委員會組織法之規定，實則已脫逸被告委員會專業多元合議制之精神，非可認係組織合法。

3.「本會置委員7 人……。」「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。（第2 項）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議……。」「（第3 項）會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。……（第4 項）本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」分別為國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項前段、第8 條第1 項及第2 項第5 款、第9 條第3 項前段及第4 項所明定。是在立法政策上，已確認就某些重要事項（如通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議）採取被告應以委員會議之合議作為決策方式，不得授權內部單位或少數委員組成分組會議為之，且係以全體委員（7 人）過半數之同意為之，即必須有4 位以上委員同意（該法第9 條第3 項立法理由參照），以落實委員會合議制之精神。至於該法第9條第4 項固規定被告得經委員會議決議，召開分組委員會議，惟並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，亦未排除同條第3 項前段委員會議之決議須有4 位以上委員同意之規定。基於前揭正當程序之踐行乃被告之所以為獨立機關，之所以得管制傳播媒體之正當化基礎之論述，該組織法第9 條第4 項規定，與其解釋為分組委員會之決議得替代委員會決議，以弱化被告為決策之正當性，毋寧應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組會議進行初審或預審，再提經委員會議審議決定，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項之規定，並能強化其決策的正當性及正確性。被告主張依國家通訊傳播委員會組織法第8 條規定，通訊傳播業務處分案之審議，僅不得以委員會議決議授權內部單位分層負責，非謂一律均應由委員會議決議行，又主張依同法第9 條第4 項規定，其得經委員會議決議，召開分組委員會議，而該分組委員會係屬另一種委員會形態，不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列云云，均屬表面上合於法律文義，而實則違反論理及體系之解釋，委不足採。

4.原處分係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、載明「經本會99年12月3 日第260 次分組委員會議決議，裁處如主文」，可知原處分僅經被告第260 次分組委員會議決議，而非依國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項、第2 項所定經由委員會議決議行之。又稽諸被告第260 次分組委員會議紀錄（原處分可閱覽卷第9 頁），僅有劉委員崇堅、鍾委員起惠、張委員時中出席，並由前開3 名委員審議通過本件處分案，顯見該次分組委員會議之決議，亦未達國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項關於委員會議決議應經4 位以上委員同意之最低可決數。足徵被告作成原處分之合議機關組織不合法，揆諸首揭說明，原處分程序違法，應予撤銷。

5.至於被告主張依「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱「系爭作業要點」）第2 點規定「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議。」且依同要點第6 點規定，分組委員會議由委員3 人組成之，其決議應以全體委員同意行之，第260 次分組委員會議委員出席人數及可決數均符合上揭規定，原處分於法並無不合等語。惟系爭作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其上開內容既然牴觸母法即國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項、第2 項及第9 條第3 項規定，自屬無效，而不應予適用，併此指明。

㈡被告作成原處分之組織既不合法，而應予撤銷，則爭點⑵及⑶即無庸再予審究，附此敘明。

五、綜上所述，被告依其第260 次分組委員會決議作成原處分之合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，自應由本院予以撤銷。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭