臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度簡字第163號｜法律人

臺北高等行政法院判決 100年度簡字第163號原告　全崴營造有限公司代　表　人　黃萬順（董事）住同上被告　基隆市政府代　表　人　張通榮（市長）住同上上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農委會中華民國100年1月10日農訴字第0990158843號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：㈠按司法院於92年9月17日以(92)院台廳行一字第23681號令，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡易案件金額（價額）提高為新臺幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。㈡經查本件原告係因不服被告於99年7月28日以基府產工貳字第0990165994號函（以下簡稱原處分）中關於課處原告罰鍰計10萬元部分而涉訟，其爭執標的之金額為10萬元，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應依簡易訴訟程序進行之，併不經言詞辯論而為判決，合先敘明。二、事實概要：㈠緣原告承攬訴外人行政院農業委員會漁業署（以下簡稱漁業署）「八斗子漁港港區疏浚工程」（以下簡稱系爭工程），於99年4 月26日以(99)全工基字第990426011 號函（以下簡稱原告99年4 月26日函），向被告提出簡易水土保持申報書（以下簡稱申報書），申請就坐落基隆市○○段26-1、26-2、28-0、28-1等4 筆地號山坡地（以下簡稱系爭土地）予以開挖整地及堆積土石。經被告審理結果，以系爭工程為漁業署所興辦，依水土保持計畫審核監督辦法第5 條第1 項第3 款「…中央主管機關自行興辦者，由中央主管機關審查核定…」規定，於99年4 月29日以基府產工貳字第0990041923號函（以下簡稱被告99年4 月29日函）檢還相關申請文件，並請原告依同法第7 條規定，向行政院農業委員會水土保持局（以下簡稱水土保持局）辦理送審事宜。㈡嗣原告依法向水土保持局申請，經該局於99年6月7日以水保監字第0991871337號函（以下簡稱水土保持局99年6月7日函）復，略以「…工程簡易水土保持申報書之水土保持義務人為『全崴營造有限公司』，依水土保持審核監督辦法第5條第1項審查分工規定，係屬貴府權責，移請妥處。」等語。被告乃於99年6月17日以基府產工貳字第0990057427號函（以下簡稱被告99年6月17日函）請原告依審查意見辦理修正；原告遂於99年7月5日以(99)全工基字第990705002號函（以下簡稱原告99年7月5日函）送修正申報書。㈢迨99年7月14日，被告會同原告代理人即訴外人金匯國至系爭土地現場勘查結果，發現原告未經申准（即於本件簡易水土保持申報書尚未核定《至99年8月17日始核定》）前，即已擅自施設洗車台1座、土石方暫置瀝水池b池及曝曬場各1 座，違規面積達1720.65平方公尺，有違反水土保持法第12 條第1項第4款規定之情事，遂於99年7月22日以基府產工貳字第0990165414號函（以下簡稱被告99年7月22日函）檢送 99年7月14日審查意見及現勘紀錄各1份予原告（副本收受者：漁業署、基隆市中正區公所、基隆市政府產業發展處《漁農工業科》）命其立即停工，俟簡易水土保持申報書核定後方可申報開工；並請其確依審查意見修正，限期於99年8月6日前將修正後簡易水土保持申報書乙式二份過府審核。被告復於99年7月28日，依水土保持法第33條第1項第2款規定及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準，以原處分課處原告10萬元罰鍰，並再次促請原告應依99年7月22日函所載於 99年8月6日前將修正後申報書送府審核。嗣原告於99年8月5日依法補正修正後之簡易水土保持申報書，經被告審查後，於99年8月17日以基府產工貳字第0990169565號函（以下簡稱被告99年8月17日函）予以核定在案。茲原告不服原處分中關於課處其罰鍰10萬元部分，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。三、本件原告主張：㈠原告自系爭工程決標時，即積極辦理水土保持計劃申請案，，惟自99年4月26日向被告申辦，經公文往返至重行於99年 7月5日向被告申辦，已歷時40日，延誤時程後果概由原告承受，於理不合： ⒈原告於99年4月2日得標承攬漁業署系爭工程，並於99年4月 27日簽約，依約因施工基地位於水土保持區範圍內，原告應於施工前向有關單位提報水土保持計劃書或簡易水土保持申報書，並經主管機關核備許可後，方得動工施作。依系爭工程契約第7條履約期限：第㈠款履約期限：第1.項約定，應於機關通知日起10日內開工，漁業署於99年5月13日以漁一字第0991312324號函（以下簡稱漁業署99年5月13日函）知原告限10日內辦理開工事宜，原告於99年5月24日以(99)全工基字第990524020號函（以下簡稱原告99年5月24日函）申報開工，漁業署於99年6月2日以漁一字第0991236054號函（以下簡稱漁業署99年6月2日函）同意備查。 ⒉原告於99年4月13日申辨地籍資料，並於99年4月14日向被告以查詢申請書查詢系爭土地是否有違規使用情形，及是否位於特定水土保持區，被告於99年4月19日以基府產工貳字第 0990037544號函（以下簡稱被告99年4月19日函）覆，系爭土地均無水土保持違規紀錄且均非坐落於特定水土保持區等語；經向經濟部水利署查詢系爭土地是否位於保水區範圍內，經濟部水利署於99年4月23日以經水工字第09951105610號函（以下簡稱水利署99年4月23日函）覆，系爭土地非位於水庫集水區，向內政部營建署查詢系爭土地是否位於國家公園範圍內，內政部營建署於99年4月23日以營署園字第 0990025133號函（以下簡稱營建署99年4月23日函）覆，系爭土地非位於國家公園範圍內。 ⒊原告以99年4月26日函向被告提送簡易水土保持申報書，被告以99年4月29日函退回申請書並敘明水土保持局為受理機關，經電洽水土保持局，稱向水土保持局台北分局申辦即可，原告乃於99年4月30日以(99)全工基字第990430018號函（以下簡稱原告99年4月30日函）向水土保持局臺北分局申辦，卻於99年5月4日遭退回，並稱須向水土保持局申辦，原告乃於99年5月6日以(99)全工基字第990506005號函（以下簡稱原告99年5月6日函）向漁業署提送並請函轉水土保持局，漁業署於99年5月14日以漁一字第0991235354號函（以下簡稱漁業署99年5月14日函）覆，檢還申請書並要求監造先行審核，原告乃於99年5月17日以(99)全工基字第990517012號函（以下簡稱原告99年5月17日函）請監造審核，監造單位即訴外人浩海工程顧問股份有限公司（以下簡稱浩海公司）於99年5月19日以浩海工字第0244號函，審核尚符規定，請漁業署將申請書函轉水土保持局辦理，被告方以99年6月17 日函知原告系爭申請案已由水土保持局以99年6月7日函轉被告辦理，並檢還申請要求修正，漁業署並於99年6月21日以漁一字第0991237058號函（以下簡稱漁業署99年6月21日函）請監造協助辦理，嗣原告於99年6月22日以(99)全工基字第990622017號函（以下簡稱原告99年6月22日函），向漁業署申請土地使用同意書，漁業署於99年6月28日以漁一字第 0991237392號函（以下簡稱漁業署99年6月28日函），交付土地使用同意書並副請被告惠予協助辦理，原告乃以99 年7月5日函向被告申辦，被告終以99年8月17日函核定系爭簡易水土保持申請。㈡系爭土地均無水土保持違規記錄且均非位於特定水土保持區，亦非位於水庫集水區，更非位於國家公園範圍內，本無須申辦水土保持計劃，然原設計人未於設計之始詳查，竟於施工圖說明處強行要求申辦，更未詳加考量申辦水土保持計劃至核可之時程與開工時程間之關聯性，是否有足夠時間辦理水土保持計劃時程，凡此系爭工程原設計不周缺失，加諸前述公文往返延誤等不可歸責於原告之事由，可知原處分罰鍰部分並無理由；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰10萬元部分。四、被告則以：㈠按水土保持法第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，同法第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者…」，次按被告於99年5月3日修正之基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2條規定：「依水土保持第33條第1項各款規定裁罰者，第1次違規面積1000平方公尺以上未滿 2000平方公尺，處10萬元罰鍰。」。㈡查系爭土地雖非屬基隆市特定水土保持區，惟屬基隆市山坡地範圍，依水土保持法第12條規定，仍應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，並俟主管機關核定後始得施作。惟原告在申報書尚未核定前，即擅自闢設洗車台、土方暫置瀝水池b池及曝曬場各1座，已涉及開挖整地行為，其違規事實至為明確。㈢至於原告所稱於99年4月26日即向被告提送申報書，並未延誤，且自99年4月26日因公文往返至重新於99年7月5日再向被告申辦，已歷時40日，並非原告之責，又被告以99年4月 19日函告知申請基地均非作特定水土保持區云云。惟查被告以99年4月29日函檢還申請文件，並請原告向水土保持局提出申請，經水土保持局以99年6月7日函請被告依權責妥處，被告即以99年6月17日函請原告修正申報書，原告如屆開工之時而申報書尚未核定，可向系爭工程主辦機關（即漁業署）申請停工，並俟申報書核定後再依計畫內容施作，而非於申報書尚未核定前即擅自施作，其行為業確已違反水土保持法第33條第1項第2款規定，被告依土保持法第33條第1項第2款規定及基隆市違反水土保持法案件罰鍰裁罰標準第2條規定，裁罰原告10萬元，並無違誤；並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院之判斷如下：㈠按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第 12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者」，水土保持法第4條、第12條第1項第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。㈡本件原告承攬漁業署之系爭工程，以99年4月26日函向被告提出簡易水土保持申報書，申請就系爭土地予以開挖整地及堆積土石；經被告以99年4月29日函檢還相關申請文件，並請原告依法向水土保持局辦理送審事宜，嗣經該局以99年6 月7日函復係屬被告權責而移請處理；被告乃以99年6月17日函請原告依審查意見辦理修正，原告亦以99年7月5日函送修正申報書；迨99年7月14日，被告會同原告代理人金匯國至系爭土地現場勘查結果，發現原告未經核定（即於本件申報書尚未核定《至99年8月17日始核定》）前，即已擅自施設洗車台1座、土石方暫置瀝水池b池及曝曬場各1座，違規面積達1720.65平方公尺，遂以99年7月22日函命其立即停工，俟簡易水土保持申報書核定後方可申報開工，並請其確依99年7月14日審查意見修正，限期於99年8月6日前檢送修正後申報書審核；被告復於99年7月28日，以原處分課處原告10 萬元罰鍰，並再次促請原告應依99年7月22日函所載於99年8月6日前將修正後申報書送府審核等情，有上開函及99年7月14日「八斗子漁港港區疏濬工程簡易水土保持申報書現勘紀錄」、「基隆市政府水土保持服務團書面審查意見」等件影本附卷可稽，並為原告所不爭執，自堪認為實在。㈢原告雖主張其於99年4月26日即向被告提送簡易水土保持申報書，並未延誤，且自99年4月26日起，因公文往返至重新於99年7月5日再向被告申辦時止，已歷時40日，延誤時程後果概由原告承受，於理不合；且被告以99年4月19日函告知系爭土地基地均無水土保持違規紀錄且均非坐落於特定水土保持區等語，水利署亦以99年4月23日函復，系爭土地非位於水庫集水區，營建署99年4月23日函亦答以系爭土地非位於國家公園範圍內等語，凡此皆屬不可歸責於原告之事由，被告遽以裁罰並無理由，原處分關於罰鍰部分自應予撤銷云云。惟查： ⑴為達成水土保持法之立法目的，水土保持義務人於山坡地從事水土保持法第12條第1項各款行為時，本有義務擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，以保育水土資源，促進全體國民之福祉。本件系爭土地雖非屬基隆市特定水土保持區，惟係屬基隆市山坡地範圍，依水土保持法第12條第1項規定，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，尚與系爭土地是否屬特定水土保持區無涉；是原告承攬漁業署之系爭工程，既該當於水土保持法第4條規定之「水土保持義務人」，本應按同法第8條規定依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，且於山坡地從事開挖整地、堆積土石等行為前，應依同法第12條第1項規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施工，乃身為專業業者之原告所不能諉為不知之專業認知。 ⑵且系爭工程採公開招標方式，於99年4月2日開標，原告得標後於99年4月27日與漁業署訂立工程契約（99年5月24日開工），漁業署基於系爭工程係為改善八斗子漁港淤積情形，並提供安全漁業作業環境需求，遂將該項工程簡易水土保持申報作業相關工作副請被告協助辦理（見漁業署99年6月28日函說明欄五、所載），此即原告以99年4月26日函向被告提出簡易水土保持申報書之由來。嗣雖經被告以99年4月29日函檢還相關申請文件，並請原告依法向水土保持局辦理送審事宜，然漁業署仍以99年5月14日函請原告依說明二「檢還旨揭貴公司（即原告）提送之簡易水土保持申報書一式5份，請貴公司先行送交監造單位審核完成後，再送本署核定，以憑辦理後續申報事宜。」辦理，是原告對於系爭工程須先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後始得施工一節，顯有充分之認識與瞭解，即堪確定。 ⑶經查原告為營造業之專業業者，對開挖整建山坡地所涉及之法規顯有注意應依法實施及送請主管機關核定之義務，其竟疏未注意，於未經主管機關核定水土保持計畫前，即率爾施工從事開挖整地、堆積土石等行為，並施設洗車台1座、土石方暫置瀝水池b池及曝曬場各1座等工作物，違章面積達 1720.65平方公尺，自難辭過失之責；所稱被告99年4月19日函（告知系爭土地基地均無水土保持違規紀錄且未坐落於特定水土保持區等語）、水利署99年4月23日函（復系爭土地非位於水庫集水區）、營建署99年4月23日函（稱系爭土地非位於國家公園範圍內），尚無礙於其具有前揭法定水土保持義務之成立，所稱該等不可歸責於其之事由，仍無解於本件違章之認定。 ⑷又按水土保持法第23條第2項所謂「未依第12條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，其開發行為包括同法第12條第1項各款行為。本件原告未依水土保持法第 12條第1項規定擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自施設洗車台1座、土石方暫置瀝水池b池及曝曬場各1座等工作物，違規面積達1720.65平方公尺，面積非小，其在系爭土地上從事開挖整地、堆積土石（並堆置多個大型白色沙包袋）及施設洗車台等工作物，自屬「擅自開發行為」無訛。且水土保持義務人祇要「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，即該當於水土保持法第23條第2項及第33條第1項第2款前段之處罰要件，尚無須先通知限期改正，此觀上開條文前後文義自明。 ⑸第以山坡地之開挖整地、堆積土石及施設工作物等，因攸關水土資源、水源涵養，與一般平地不同，故法有明文責成土地之經營人、使用人或所有人高度之注意與應為之作為義務。本件原告未先擬具水土保持計畫送經核定，即先行擅自於系爭土地上從事開挖整地、堆積土石（並堆置多個大型白色沙包袋）等開發行為及施作，其有違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實，至為灼然。則被告以原告「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發」，除以99年7月22日函命立即停工，俟簡易水土保持申報書核定後方可申報開工，並請原告確依99年7月14日審查意見修正，限期於99年8月6日前檢送修正後申報書審核外，復於99年7月28日，以原處分課處原告10萬元罰鍰（並再次促請原告應依99年7月22日函所載於99年8月6日前將修正後申報書送府審核），於法即要無不合。 ⑹再查水土保持法第8條第1項第5款已載明「於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」，即該等地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；而水土保持技術規範係依據水土保持法第8條第2項之授權所訂立之法規命令。易言之，原告應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，乃本於法律之規定，縱本件自99年4月26日原告提出簡易水土保持申報書時起，迄至99年7月5日再次向被告申辦時止，其間確因公文往返歷時40日之久，然仍不得據以卸免原告之法定水土保持義務，或解免上述應遵守之水土保持技術規範，而逕謂其業已依法令為之，進而主張免罰，原告所稱延誤時程後果概由其承受，於理不合云云，殊無足取。 ⑺況水土保持法第33條第1項第1款前段已載明祇要「違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」者，即得「處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」，本無須等待主管機關通知水土保持義務人遵守水土保持法第8條第1項第5款規定實施水土保持處理與維護後，仍不遵守，始構成處罰要件，遑論漁業署早以99年5月14日函請原告仍應依法申辦，其自無忽視之可能。是原告身為水土保持義務人，就系爭土地之使用未盡注意義務，其違規使用縱無故意，亦難謂無過失，徵之行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」」規定，仍應受罰，原告主張不應課處罰鍰云云，委無可採。綜上所述，被告所為原處分關於罰鍰部分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第 195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　　年　　7　月　　25　　日臺北高等行政法院第六庭法官林育如上為正本係照原本作成。本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。中　　華　　民　　國　　100　　年　　7　月　　25　　日書記官劉育伶

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度簡字第163號

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