臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第1006號

• 裁判案由: 有關土地事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 12 月 29 日

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1006號100年12月15日辯論終結原 告　王德龍
王灶燦
被 告　金門縣金城鎮公所
代　表　人　石兆瑉（鎮長）住同上
訴訟代理人　丁志達　律師
陳錫川　律師
方耀德　律師
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服金門縣政府中華民國100年3月25日不動產糾紛調處會議結果，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
㈠按離島建設條例之立法目的，在於推動離島建設、增進離島居民福利，該條例全部條文即為達成前揭行政目的而規定，核其性質應屬為追求公共利益而制定之公法，至為明顯。故原所有權人或其繼承人得依該條例第9 條第1 項規定向該管土地機關購回土地行為，自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，如遇有爭執，尚非由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。又依同條例第9 條第1 項及第3 項規定，土地管理機關受理人民購回公地之申請案，如經審查符合同條例第9 條第1 項、第2 項規定之情形時，土地管理機關「應」通知該申請人於30日內繳價。由條文文義可知，凡坐落該條例適用地區之土地，符合同條例第9 條所定申請購回之要件者，土地管理機關就原土地所有權人或其繼承人購回之請求，即負有取得繳交之地價後移轉公地所有權之公法上義務，是離島建設條例第9 條之規定，並非對任何人皆可適用，僅授權土地管理機關於特定條件下讓售公地與特定身分之人民，為典型之職務法規，基此所生之爭議事件，應屬公法上之爭議事件，依行政訴訟法第2 條規定，自得提起行政訴訟，合先敘明。
㈡原告均經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告王灶燦、王德龍原分別所有坐落於金門縣金城鎮○○○段965 之1 及966 之1 地號土地（下分別稱965
之1 、966 之1 地號土地，合稱系爭土地），係於金門地區實施戰地政務終止前，因徵收而登記為公有之土地。原告以被告將系爭土地閒置4 年而未使用，爰依離島建設條例第9
條規定向被告申請購回系爭土地，嗣經被告拒絕後，經金門縣政府調處，以原告本件申請與上開規定要件不符，作成不准原告購回之調處結果，原告對調處結果不服，向福建金門地方法院（下稱金門地院）提起訴訟，金門地院認本件核屬公法上之請求，普通法院自無審理之權限，於民國（下同）100 年5 月26日以100 年度城簡字第25號裁定移送至本院審理。
三、本件原告主張：
㈠系爭土地係軍方因戰備需要，規劃為軍事營地，早年（43年7 月）即為古坵營區使用；爾後增建空軍雷達站及房舍，於81年戰地政務解除前夕，向原告強制徵收至93年，原告並未獲得補償，原徵收機關已拆除雷達站廢棄使用後，因被告於95年7 月19日向空軍司令部申請撥用至今，原徵收機關已廢棄不再使用，能直接移撥第三者使用，卻不准予原告申請購回。
㈡離島建設條例第9 條規定徵購之土地原所有權人或其繼承人，始得申請購回，豈能由被告規劃為非軍事用途之體驗營活動場所為由，且任由私人單位廣玄宮使用，卻駁回原告購回權利，似不符合公平、正義原則，亦悖離該條例之立法精神。
㈢土地申請購回跟被告規劃非軍事用途之計劃案是兩回事，被告可以歸還土地給原告，再向原告承租，並不會影響計畫之執行；原告購回土地亦可無償提供被告使用。
㈣被告取得系爭土地及其上建物，依內政部函示，如有他機關申請撥用，原則上仍應以公物為優先，被告撥用5 年放任不明之單位進駐使用，閒置使用，顯與法條規定應以公物用之事實不符。
㈤是原告聲明：被告應准予原告王灶燦、王德龍分別購回965 之1 、966之1 地號土地。
四、被告則以：
㈠按離島建設條例係自89年4 月5 日公布施行，同年月7 日生效，依修正前該條例第9 條第1 項規定，有關向土地管理機關提出購回土地之申請期間，原係至該條例公布之日起3 年內即92年4 月6 日前。而考諸上開條文於98年1 月23日修正之立法意旨，乃鑑於隨著金馬地區終止實施戰地政務，部分營區土地於94年至95年間陸續釋出，原土地權利人或繼承人欲依規定申請購回該土地時，因已逾原訂3
年之期限，而無法購回。基於維護民眾購回權益及避免土地權利如長時間無法確定，將影響公地之管理、利用；並考量國防部清理已無使用或事實已廢棄使用營區土地而變更為非公用財產，亦需一定時間，爰修正自該次修正施行之日起5 年內向該管土地管理機關申請。是現行離島建設條例第9 條第1 項規定，旨在解決實施戰地政務地區，因戰地政務考量所徵收、價購或徵購之土地，隨著戰地政務之終止，原使用目的不存，致無使用或事實已廢棄使用之土地，不利於離島之開發建設。解釋上，就戰地政務終止後（81年11月7 日），因別有供公務用或公共使用之需要，業經其他機關依法申請撥用之土地，自無該規定之適用。系爭土地雖於實施戰地政務期間經空軍總司令部徵收，然於戰地政務終止後之95年間，被告為發展城鎮觀光，保留原始軍事建築，闢建臨時性遊憩設施及道路使用需要，提出撥用不動產計畫書及圖說，申請包括系爭土地在內之金門縣金城鎮○○○段789 地號土地（下稱789 地號土地）等75筆土地、77筆建物及4 幢土地改良物之撥用，並經行政院於95年5 月24日准予撥用在案，揆之上開說明，自無離島建設條例第9 條第1 項購回規定之適用，此有最高行政法院100 年度判字第1155號判決意旨供參。系爭土地既屬被告依法申請撥用之土地，自無離島建設條例第9 條第1 項規定之適用，原告申請購回，應無理由。
㈡次以，離島建設條例第9 條第1 項有關土地購回規定之適用前提，係以「因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地」、「土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者」為其要件。系爭土地坐落空軍總司令部原雷達站之二層樓營舍，95年5 月24日經行政院准予撥用後，被告即納入「燕南山書院」劃設範圍，並自96年起逐年編列預算投資整建，規劃將該雷達站設施修繕為軍事體驗營活動場地，顯已依計畫整建使用中，並未有離島建設條例第9 條第1 項所規定「已無使用或事實已廢棄使用」之情形。至於土地登記簿及最新土地登記謄本顯示，系爭土地係於81年7 月1 日因「徵收」而成為中華民國所有，現在之管理機關為被告，至於前登記原因誤載為「買賣」，業經依法更正在案。㈢依「金城鎮撥用不動產計畫書」等文件所載，申請撥用75筆國有土地、77筆國有建物及4 幢土地改良物，其中管理機關為空軍總司令部之土地，計有包括系爭土地在內之15筆土地，則空軍總司令部94年12月7 日第0940010376號函主旨所載之「貴公所申撥本軍列管金門縣金城鎮○○○段950 之1 地號等15筆國有土地」，自然包含系爭土地。參諸行政院95年5 月24日院授財產接字第0950013830號函檢附之「金門縣金城鎮公所撥用土地清冊」中，有關管理機關為國防部空軍總司令部之15筆土地，包含系爭土地，亦可徵明。
㈣系爭土地原為公用財產，嗣經行政院95年5 月24日院授財產接字第0950013830號函准依國有財產法第33條規定變更為非公用財產，並依同法第38條規定撥由被告使用。是系爭土地被告申請行政院核准撥用之法令依據，應為國有財產法第33條及第38條規定。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地現況照片（金門地院卷第15至16頁）、系爭土地謄本（前揭卷第10-11 頁）、更正前966 之1 地號土地登記簿（前揭卷第12至13頁）、被告99年10月28日汁觀字第0990011938號函（前揭卷第9 頁）、金門縣政府100 年3 月25日不動產糾紛調處會議記錄（前揭卷第7 至8 頁）、金城鎮撥用不動產計畫書（本院卷一第50至140 頁）、行政院95年5 月24日院受財產接字第0950013830號函（本院卷一第28頁）、被告99年7 月30日汁觀字第0990008207號函（本院卷一第29至32頁）、金城鎮古坵營舍整修再利用工程合約書96年11月28日（本院卷一第142 至158 頁）、金城鎮97年度古坵營區環境再造工程合約書97年3
月28日（本院卷一第159 至168 頁）、金城鎮古區營舍再利用及週邊環境改善工程合約書97年10月24日（本院卷一第169 至185 頁）、金城鎮古區營區觀景平台工程合約書98年11月27日（本院卷一第186 至191 頁）、更正後系爭土地登記簿（本院卷二第4 、5 頁）可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告否准原告購回系爭土地是否適法？
六、按「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱之離島；係指與臺灣本島隔離屬我國管轄之島嶼。」「（第1 項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例中華民國98年1 月12日修正施行之日起5 年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回。（第2 項）土地管理機關接受申請後，應於30日內答覆申請人；其經審查合於規定者，應通知該申請人於30日內繳價，屆期不繳價者，視為放棄；不合規定者，駁回其申請，申請人如有不服，得向土地所在地縣（市）政府申請調處。（第3 項）縣（市）政府為前項調處時，得準用土地法第59條規定處理。」「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」離島建設條例第1 條、第2 條、第9 條第1 項、第2 項、第3 項、土地法第59條第2 項分別定有明文。次按「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法徵收之土地，適用土地法之規定。」「（第1 項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。……（第2 項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第33條、第38條亦分別規定甚明。
七、茲就兩造上開爭執，析述如下：
㈠原告王灶燦、王德龍原分別所有965 之1 、966 之1 地號土地，係於金門地區實施戰地政務終止前，因徵收而登記為公有之土地。原告以被告將系爭土地閒置4 年而未使用，爰依離島建設條例第9 條規定向被告申請購回系爭土地，嗣經被告拒絕後，經金門縣政府調處，以原告本件申請與上開規定要件不符，作成不准原告購回之調處結果在案，此有系爭土地謄本、金門縣政府100 年3 月25日不動產糾紛調處會議記錄附卷可稽，合先敘明。
㈡按離島建設條例係自89年4 月5 日公布施行，同年月7 日生效，依修正前該條例第9 條第1 項規定，有關向土地管理機關提出購回土地之申請期間，原係至該條例公布之日起3 年內即92年4 月6 日前。而考諸系爭條文於98年1 月23日修正之立法意旨，乃鑑於隨著金、馬地區終止實施戰地政務，部分營區土地於94年至95年間陸續釋出，原土地權利人或繼承人欲依規定申請購回該土地時，因已逾原訂3 年之期限，而無法購回。基於維護民眾購回權益及避免土地權利如長時間無法確定，將影響公地之管理、利用；並考量國防部清理已無使用或事實已廢棄使用營區土地而變更為非公用財產，亦需一定時間，爰修正自該次修正施行之日起5 年內向該管土地管理機關申請。是現行離島建設條例第9 條第1 項規定，旨在解決實施戰地政務地區，因戰地政務考量所徵收、價購或徵購之土地，隨著戰地政務之終止，原使用目的不存，致無使用或事實已廢棄使用之土地，不利於離島之開發建設。解釋上，就戰地政務終止後（81年11月7 日），因別有供公務用或公共使用之需要，業經其他機關依法申請撥用之土地，自無該規定之適用，始符立法本旨。經查，系爭土地雖於實施戰地政務期間之81年間經徵收，然於戰地政務終止後之95年間，被告為發展城鎮觀光，保留原始軍事建物，維持原有地形地貌，闢建臨時性遊憩設施及道路使用需要，提出不動產撥用計畫書及圖說，申請包括系爭土地在內之789 地號土地等75筆土地之撥用，並經行政院於95年5 月24日准依國有財產法第33條規定變更為非公用財產，併同財政部國有財產局經管之國有土地，依國有財產法第38條規定准予撥用被告使用在案等情，有金城鎮撥用不動產計畫書、行政院95年5 月24日院受財產接字第0950013830號函（本院卷一第50至140 、28頁），而細繹撥用土地清冊及上開行政院函所附之土地清冊（本院卷一第55頁反面至第56頁、第123
頁），均包括系爭土地在內，揆之上開說明，自無離島建設條例第9 條購回規定之適用。從而，金門縣政府認系爭土地本件與離島建設條例第9 條規定不符，而不准原告購回系爭土地，並無不合。
㈢原告雖主張：系爭土地係軍方為增建空軍雷達站及房舍，於81年戰地政務解除前夕，向原告強制徵收至93年，原告並未獲得補償，且原徵收機關已拆除雷達站廢棄使用後，因被告於95年7 月19日向空軍司令部申請撥用至今，原徵收機關已廢棄不再使用，能直接移撥第三者使用，卻不准予原告申請購回，似不符合公平、正義原則；而土地申請購回跟被告規劃非軍事用途之計劃案是兩回事，被告可以歸還土地給原告，再向原告承租，並不會影響計畫之執行，原告購回土地亦可無償提供被告使用；且依內政部函示，如有他機關申請撥用，原則上仍應以公物為優先，被告撥用5 年放任不明之單位進駐使用，閒置使用，顯與法條規定應以公物用之事實不符等情。惟以：
⒈依內政部98年9 月1 日內授中辦地字第0980725309號函載：在原土地所有權人或其繼承人行使收回權之前，如地方政府或其他公務機關依法申請撥用，亦即該土地仍有供公務用或公共使用之需要，仍應以公用為優先等文，顯承認「撥用機關」為購回權行使之對象，僅在「仍有供公務用或公共使用之需要」之先決條件下，以公用為優先，排除其為購回權行使之對象；而原徵收機關空軍總司令部係為國防目的使用，現已廢棄原徵收之目的，理應准由原告依法購回等情，無非其等主觀之法律見解，尚無可採。
⒉次以，原徵收程序有無瑕疵，亦與被告有無系爭離島建設條例第9 條第1 項規定之購回請求權無涉。參諸最高行政法院68年判字第52號判例暨最高行政法院97年11月25日第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，有關徵收之土地是否依使用計畫使用，乃應就徵收土地之整體觀之，亦即若就徵收之土地已按原計畫逐漸使用，雖尚未達到該徵收土地之全部，亦難認有何不依計畫使用之情事，則觀察撥用土地是否依計畫使用，亦得為相同之解釋。如前所述，原告為發展城鎮觀光，保留原始軍事建物，維持原有地形地貌，闢建臨時性遊憩設施及道路使用需要，申請撥用包括系爭土地在內之789 地號土地合計75筆土地，使用用途除臨時性遊憩設施外，尚且包含道路使用，復參以被告已就上開撥用土地，於96年11月28日、97年3 月28日及98年11月17日，分別就「古坵營舍整修再利用工程」、「97年度古坵營區環境再造工程」、「古坵營區觀景平台工程」與成鴻營造有限公司、金殿營造有限公司及鴻沂營造有限公司簽訂工程契約（本院卷一第142 至158 、159 至185 、186 至191 頁），且由原告所提系爭土地及附近土地相片（金門地院卷第15至16頁），系爭土地上已建有原告所稱之現代營房。揆之上述說明，則被告已依其申請撥用計畫使用，亦堪認定。是原告依撥用計畫取得系爭土地既屬其整體計畫之一環，而該計畫復已逐步執行，並未違反撥用計畫所定之使用「目的」及「用途」，核與離島建設條例第9 條第1 項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形亦屬有間；而無何悖行政院53年10月1 日台內字第6837號令或54年8 月5 日台（54）內字第5544號令釋情事。
⒊再者，本件乃購回請求權之爭執，無涉撥用計畫之審查，是原告另主張：原告申請撥用範圍顯然超越必要性，而土地申請購回跟被告規劃非軍事用途之計劃案是兩回事，被告可以歸還土地給原告，再向原告承租，並不會影響計畫之執行，原告購回土地亦可無償提供被告使用等情，顯將系爭土地之徵收、撥用及購回請求權混為一談，仍無足採。
⒋至於原告另稱系爭土地係於81年戰地政務解除前夕，遭軍方強制徵收至93年，原告並未獲得補償等情，惟並未提出具體事證以資證明，且對於系爭土地徵收價額如何，原告亦未能說明，故其等泛言指摘系爭土地係未經政府法定程序價購取得等情，亦難採信。
八、綜上所述，系爭土地業於戰地政務終止後，與上述789 地號土地等合計75筆土地，依法一併撥用由被告依計畫管理使用，核與離島建設條例第9 條第1 項規定之「已無使用或事實上廢棄使用」土地尚屬有間。從而，原告王灶燦、王德龍依上開規定，分別請求購回965 之1 、966 之1 地號土地，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　12　　月　　29　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　 胡方新
法 官 李君豪
法 官　 鍾啟煌
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　12　　月　　29　　日書記官 吳芳靜