臺北高等行政法院判決

100年9月8日辯論終結

原告

緯來電視網股份有限公司

代表人

王郡（董事長）

訴訟代理人

林聖鈞律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）住同上

訴訟代理人

蔡孺郁

　張勝騰

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月25日院臺訴字第1000095579號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告以原告經營之緯來戲劇臺頻道於民國99年6 月20日10時播出之「健康滿百」節目，由主持人與邀請至現場之來賓推介「山茶花皂苷」產品，涉有為特定產品推介宣傳之內容，致節目未與廣告明顯分開，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第36條第1 款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，以99年9 月17日通傳播字第09948041130 號裁處書（下稱「原處分」）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1000095579號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：被告所為之原處分屬於通訊傳播業務之處分案，依國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項、第8 條第1 項、第2 項第5 款、第9 條第3 項規定，應提請委員會議決議，並經委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法，惟原處分僅經被告99年9 月17日第249 次分組委員會議決議，未達委員總額7 名之半數，故作成原處分之組織不合法，應予撤銷。次就立法目的而言，衛星廣播電視法「警告」與「罰鍰」皆屬不利益行政處分，處分程序與實體均須遵循依法行政原則。依行政罰法第25條之規定，行為人數個違反行政法上義務行為，即使均違反同一構成要件，依法應分別予以處罰，亦即廣播電視事業再三播送同一違反節目廣告化之節目，始可謂同一行為，才有衛星廣播電視法第35條至第37條規定之適用，而播送不同違反節目廣告化之節目，非屬同一行為，則應適用行政罰法之規定分別論處。被告既認伊違反衛星廣播電視法第19條之規定，則應先適用衛星廣播電視法第35條第3 款之規定先行警告，若伊有經警告後仍未改正之不作為事實，再依衛星廣播電視法第36條第1 款之規定加以裁罰，而不得逕行對伊裁處罰鍰。惟依被告所訂定之「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第3 條規定，對於廣播電視事業違反節目廣告化之情形，被告只須為1 次警告處分，其後該廣播電視事業同一或數個節目播送行為，均援用「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」第3 條規定視為同類型行為，不須針對個別行為先行警告，可知「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」實與衛星廣播電視法第35條及行政罰法第25條之規定有所不符，已違法律保留原則等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：依國家通訊傳播委員會組織法第8 條規定，通訊傳播業務處分案之審議，僅不得以委員會議決議授權內部單位分層負責，非謂一律均應由委員會議決議行之，且依同法第9 條第4 項規定，伊得經委員會議決議，召開分組委員會議，而該分組委員會係屬另一種委員會形態，不在同法第8條第2 項禁止授權範圍之列。伊基於第249 次分組委員會議決議作成原處分，符合「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱「系爭作業要點」）第2 點、第6 點規定。原告因於93年4 月6 日違反相同違法構成要件，經行政院新聞局（下稱「新聞局」）以93新廣四字第0930621267號裁處書裁罰警告在案，且於本件違法行為前1 年內因違反相同違法構成要件，復經伊以99年3 月26日通傳播字第09948010510 號裁處書（下稱「99年3 月26日裁處書」）裁罰1 次在案，故伊依照衛星廣播電視法第36條第1 款之規定，以原處分裁處原告，於法有據。又伊為避免各執法人員對於具備相同違法構成要件之行為者恣意為不同裁量，乃訂定「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」作為行政裁量權之準則，而此要點之發布符合行政程序法第159 條第2 項第2 款之規定，並非法所不許，且伊已分別就違反衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條等不同情節，訂定不同罰鍰額度，並依據其違反次數之多寡訂定不同之裁罰基準，難謂有違反衛星廣播電視法之本意，亦無違法律保留原則等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告99年9 月17日第249 次分組委員會議紀錄影本、被告第249 次分組委員會議審議許可案及處分案案件結果清單影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（答辯卷不可閱覽部分第1 至2 頁、本院卷第16至26頁），堪認為真正。

五、經核本件兩造爭點為：㈠被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？㈡「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點」是否違反法律保留原則？㈢原處分是否違反衛星廣播電視法第35條第3 款、第36條第1 款之規定？本院判斷如下：

㈠被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？

1.按「（第1 項）本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。（第2項）下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議……。」國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項及第2 項第5款 分別定有明文。蓋為充分落實委員制之精神，被告原則上應以委員會議之合議作為決策方式，且因被告採合議制，故具有相當重要性之事項，原則上應經被告委員會議決議，而國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2 項第5款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」範圍相當廣泛，即被告就同法第2 條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理（該法第8 條第1 項、第2 項立法理由參照）。亦即為落實委員制公正、客觀及專業之精神，國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款業已明定，被告依同法第2 條所掌理之事務，其中關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」等具有相當重要性之事項，均應由被告委員會議以合議制之決議行之，而不得授權內部單位或少數委員組成分組會議為之。被告辯稱依國家通訊傳播委員會組織法第8 條規定，通訊傳播業務處分案之審議，僅不得以委員會議決議授權內部單位分層負責，非謂一律均應由委員會議決議行之云云，洵不足採。

2.次按「本會置委員7 人……。」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」亦分別為國家通訊傳播委員會組織法第4 條第1 項前段、第9 條第3 項前段及第4 項所明定。可知被告委員會議之決議方式，係以全體委員（7 人）過半數之同意為之，即必須有4 位以上委員同意（該法第9條第3項 立法理由參照）。至於該法第9 條第4 項固規定被告得經委員會議決議，召開分組委員會議，惟並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，亦未排除委員會議之決議須有4 位以上委員同意之強行規定。是基於相關法條之文義、立法者之本意、法律之規範目的及整體法律體系之關聯，應國家通訊傳播委員會組織法第9 條第4 項規定應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組會議進行初審或預審，再提經委員會議審議決定，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項之規定。被告辯稱依國家通訊傳播委員會組織法第9 條第4 項規定，其得經委員會議決議，召開分組委員會議，而該分組委員會係屬另一種委員會形態，不在同法第8 條第2 項禁止授權範圍之列云云，亦不足採。

3.又按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決要旨參照）。本件被告所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟參照原處分之理由及法令依據五、載明「經本會99年9 月17日第249 次分組委員會議決議，裁處如主文」，可知原處分僅經被告第249 次分組委員會議決議，而非依國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項、第2 項所定經由委員會議決議行之。又稽諸被告第249 次分組委員會議紀錄（原處分不可閱覽卷第1 至2 頁），僅有劉委員崇堅、鍾委員起惠、魏委員學文出席，並由前開3 名委員審議通過本件處分案，顯見該次分組委員會議之決議，亦未達國家通訊傳播委員會組織法第9 條第3 項關於委員會議決議應經4 位以上委員同意之最低可決數。足徵被告作成原處分之合議機關組織不合法，自應依法予以撤銷。

4.被告固辯稱依「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」（下稱「系爭作業要點」）第2 點規定「委員會議審議案件，於綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量及時程急緩等因素，得依本會組織法第9 條第4 項規定，交由分組委員會議審議。」且依同要點第6 點規定，分組委員會議由委員3 人組成之，其決議應以全體委員同意行之，第249 次分組委員會議委員出席人數及可決數均符合上揭規定，原處分於法並無不合等語。惟查，系爭作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸母法即國家通訊傳播委員會組織法第8 條第1 項、第2 項及第9 條第3 項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。是原告所辯上情，要難憑採。

㈡被告作成原處分之組織既不合法，而應予撤銷，則爭點㈡及爭點㈢即無庸再予審就，附此敘明。

㈢綜上所述，被告依其第249 次分組委員會決議作成原處分之合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有疏略，原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，自應由本院予以撤銷，由被告依法另為適法之處分。

六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭