臺北高等行政法院判決

100年11月24日辯論終結

原告

宏領企業股份有限公司

代表人

黃麗琍（董事長）住同上

訴訟代理人

莊國明律師

訴訟代理人

張國璽律師

訴訟代理人

陳書瑜律師

被告

交通部臺灣鐵路管理局

代表人

范植谷（局長）住同上

訴訟代理人

徐克銘律師

　翁祖立律師

　林芳如律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年6 月27日工程訴字第10000237240 號（訴0000000 號）、100 年7 月15日工程訴字第10000265120 號（訴0000000 號）、100 年7 月18日工程訴字第10000267080 號（訴0000000 號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告辦理「UCIE卡16個」財物採購案（下稱「系爭採購案一」）、「接觸器等5 項（EMU1200 ，400 型用）」財物採購案（下稱「系爭採購案二」）及「電樞總成8PC （EMU1200型牽引馬達用）」財物採購案（下稱「系爭採購案三」），先後於97年7 月31日、98年1 月22日及98年4 月14日分別以551 萬400 元、453 萬元及1,870 萬元決標予原告，再先後於97年8 月6 日、98年2 月4 日及98年4 月29日分別與原告簽訂編號L03-97L M0091 號契約（下稱「系爭契約一」）、編號L03-98LC0002號契約（下稱「系爭契約二」）及編號L03-98LC0016號契約（下稱「系爭契約三」），履約期限分別為「自決標次日起15個月內至多3 批交清」、「自決標次日起一年內至多分5 批交清」及「自決標次日起一年內至多分2 批交清」，亦即原告應分別「自97年8 月1 日起至98年10月31日止最多分3 批」、「自98年1 月23日起至99年1 月22日止最多分5 批」及「自98年4 月15日起至99年4 月14日止最多分2 批」交貨。惟因原材料供應廠商Alstom TranspotUK公司（下稱「Alstom公司」）拒絕供貨，致原告未能於履約期限內交貨，原告曾先後函請被告展延交貨期限，並經被告同意，惟表明仍應依約計罰逾期罰款。詎原告竟先後於99年11月23日及99年12月23日函請被告同意解除系爭契約一、

二、三並免除其契約責任，惟未獲被告同意。因原告無法如期履約交貨，被告遂於100 年3 月2 日以鐵材財字第1000005912號函、第1000005913號函及第1000005914號函就原告未能履行系爭契約一、二及三之義務，解除契約及不予發還履約保證金55萬1,040 元、45萬3,000 元及187 萬元，並通知原告有政府採購法第101 條第1 項第12款之情形，擬將其刊登於政府採購公報（下稱「原處分一、二及三」）。原告不服上開停權處分，向被告提出異議，經被告以100 年4 月7日鐵材財字第1000009588號函、100 年4 月8 日鐵材財字第1000007747號函及100 年4 月8 日鐵材財字第1000007751號函維持原處分一、二及三（下稱「異議處理結果一、二及三」），原告均不服，向行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）提起申訴，經工程會分別以工程訴字第10000265120號（訴0000000 號）針對原處分一作成「有關政府採購法第101 條第1 項第12款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」申訴審議判斷、以工程訴字第10000267080 號（訴0000000 號）就原處分二作成駁回之申訴審議判斷及以工程訴字第10000237240 號（訴0000000 號）就原處分三作成「有關政府採購法第101 條第1 項第12款部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」之申訴審議判斷（下稱「申訴審議判斷一、二及三」）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：本件為限制性招標案件，依伊之「投標廠商報價單」之備註條款所載：「……2.原供應廠商：AlstomTransport UK。3.得標商交貨時需檢附原供應廠商檢驗證明。……」是伊僅得提供Alstom公司之產品始符合約定。惟因Alstom公司以伊之總經理林乾祥涉嫌貪污案，為避免Alstom公司可能觸法或損及信譽，遂片面終止與伊之契約關係，然伊之總經理所涉嫌之貪污案係其個人行為與伊無關，且該案業經最高法院發回更審，尚未確定。而伊為求圓滿履行契約，已盡力與Alstom公司進行協調仍未成功，伊不得已乃於99年11月23日函請被告同意解約並免除伊契約責任，故系爭契約一、二、三之解除係屬不可歸責於伊之事由，符合系爭契約一、二、三第10條第10.5.1節免除契約責任之要件。又依政府採購法第101 條之立法意旨，列名不良廠商對廠商之影響極大，基於例外從嚴之解釋原則，僅有廠商有違法或重大違約情形時，始得列名為不良廠商。惟伊已盡力與Alstom公司進行協商而未果，甚至提議由被告直接向Alstom公司進行採購，亦不為被告所接受，此一不可歸責於伊之情形，與政府採購法第101 條之立法意旨不合，是被告認伊有違反政府採購法第101 條第1 項第12款之事由，顯有違法等語。並聲明：原處分一、二、三、異議處理結果一、二、三及申訴審議判斷一、二、三關於將原告刊登政府採購公報部分均撤銷。

三、被告則以：依系爭契約一、二、三之契約條款第13.1.1條約定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，本局不須催告，得以書面通知立約商終止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或全部。…6.因可歸責於立約商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」原告延誤履約期限，伊雖曾同意原告延後交貨期限，惟仍表示以原定履約期限計罰逾期違約金，嗣後原告於99年11月23日來函通知伊無法履行系爭契約一、二、三，是本件乃係因可歸責於原告之事由，致延誤履約期限，伊依上開約定解除系爭契約一、二、三及不予發還履約保證金，並以原處分一、二、三通知原告有政府採購法第101 條第1 項第12款將刊登政府採購公報之事由，實屬有據。又因原告不能履行系爭契約一、二、三，係可歸責於己之事由所致，不符系爭契約一、二、三第10.5.1條之約定，自無須限縮政府採購法第101 條規定之適用等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭契約一、二、三影本、原處分一、二、三影本、異議處理結果函一、二、三影本及申訴審議判斷一、二、三影本在卷可稽（本院卷第17至31、38至78頁），堪認為真正。

五、按政府於辦理工程採購招標案，通知廠商將列為不良廠商於政府採購公報，係行政機關依政府採購法第101 條規定所為處分，屬公法事件，受訴法院應為實體判決（最高行政法院93年2 月27日93年2 月份庭長法官聯席會議決議㈡參照）。原告不服被告100 年3 月2 日鐵材財字第1000005912號函、第1000005913號函及第1000005914號函通知原告有政府採購法第101 條第1 項第12款之情形，並將刊登政府採購公報之停權處分部分，而先後提起異議及申訴，再提起本件行政訴訟，揆諸前揭說明，本院自有管轄權，被告辯稱本件屬私法爭議，非行政法院審理範疇云云，容有誤會，洵不足採。

六、經核本件爭點為：㈠被告以因可歸責於原告之事由，而解除系爭契約一、二、三，是否有據？㈡如㈠為肯定，則被告作成原處分一、二、三，是否違法？本院判斷如下：

㈠被告以因可歸責於原告之事由，而解除系爭契約一、二、三，是否有據？按系爭契約一、二、三之財物採購契約條款第13條第13.1.1節第6 款約定：「立約商履約，有下列過失或違約情形之一，本局不須催告，得以書面通知立約商終止或解除契約。終止或解除契約，得為一部或全部。……6.因可歸責於立約商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……」（本院卷第262 頁）。是被告如欲依上開約定解除契約，須係原告因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大者為限。經查：

1.兩造於系爭契約一、二、三所約定之履約期限分別為「自決標次日起15個月內至多3 批交清」、「自決標次日起1年內至多分5 批交清」及「自決標次日起一年內至多分2批交清」，亦即原告應分別「自97年8 月1 日起至98年10月31日止最多分3 批」、「自98年1 月23日起至99年1 月22日止最多分5 批」及「自98年4 月15日起至99年4 月14日止最多分2批 」交貨，且因系爭採購案一、二、三係採限制性招標，系爭契約一、二、三要求原告必須提供Alstom公司之產品，並於交貨時檢附原供應廠商檢驗證明等情，有系爭採購案一、二、三之「招標、投標及簽約三用表格」、「投標書」、「投標廠商報價單」影本在卷可稽（本院卷第17至28頁）。是原告故應依上開履約期限交貨，且必須提供原供應廠商Alstom公司之產品，始符合系爭契約一、二、三所約定之本旨。

2.原告於系爭採購案一、二及三得標後，即向Alstom公司下單訂購履約所需之貨品，並經Alstom公司先後於97年7 月31日、98年1 月22日及98年4 月16日確認接受原告之訂單（order confirmation），且分別預訂於98年7 月20日、98 年7月10日及98年12月30日交貨（均在上開履約期限內）等情，亦有經公證之聲明書、Alstom公司訂單確認中譯本在卷可稽（本院卷第154 至162 頁）。顯見原告已善盡履約之責。

3.Alstom公司嗣於98年9 月1 日通知原告略以「因原告之總經理涉嫌貪污案，而為免Alstom公司可能觸法，並避免傷害Alstom公司之商譽」為由，決定終止與原告間之契約關係，並拒絕供貨予原告（本院卷第163 至164 頁）。惟查：

⑴原告為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，自98年6月5 日起至99年5 月26日止，先後29次以電子郵件催告Alstom公司履約交貨；此外，原告亦於98年9 月16日向Alstom公司提出3 項建議解決方案，更於99年4 月中旬以其完成內部股東結構之重整為由，促請Alstom公司履約交貨，亦有經公證之聲明書、電子郵件及其中譯本附卷可參（本院卷第170 至204 、166 至169 頁）。惟Alstom公司仍拒絕供貨予原告，致原告延誤履約期限。

⑵原告甚至為配合Alstom公司之要求，於99年5 月24日偕同Alstom公司兩位經理親赴被告材料處，提出由Alstom公司直接交付採購標的物予被告之建議，亦遭被告拒絕，嗣於99年7 月6 日函請被告協助發函促請Alstom公司儘速供貨予原告，仍遭被告所拒，原告不得已乃先後於99年11月23日及99年12月23日主動函請被告同意解除系爭契約一、二、三並免除其契約責任，惟未獲被告同意等情，亦有原告99年7 月6 日宏領字第10023 號、被告99年7 月19日函、原告99年11月23日宏領字第10046 、10044 、10045 號函、原告99年12月23日宏領字第10053 號函、被告99年11月30日材財字第0990035117、0990035140號函在卷可參（本院卷第343 、205 至210 、287 、298 至299 、320 至321 、344 頁）。可知原告為履行系爭契約一、二、三之交貨義務，業已善盡一切努力，惟Alstom公司仍拒絕供貨予原告，致原告遲遲無法交貨予被告，又因限制性招標而無法以其他產品替代。

⑶況原告與Alstom公司間履約糾紛之產生，乃因原告之總經理林乾祥，涉嫌為協助第三人青島歐特美交通設備公司及美國T&T 國際集團公司負責人蔡亦文，將被告原未列入之「凱德6200板材」列為復興號列車車廂改裝之工程說明書採購規範中，並於採購工程說明書定案公告前先予洩漏內容，乃向時任被告機務處客貨車股股長高村德先期約行賄80萬元，嗣後實際交付賄款40萬元，經檢察官以涉及貪污罪嫌提起公訴，雖先後經臺灣臺北地方法院97年9 月18日96年度訴字第1490號刑事判決、臺灣高等法院98年10月7 日97年度上訴字第5423號刑事判決有罪，惟業經最高法院100 年3 月10日100 年度臺上字第1175號刑事判決撤銷發回更審（本院卷第394 至430頁），可知上開罪行係林乾祥於另案之個人行為，與原告、Alstom公司及系爭採購案一、二、三無涉，且林乾祥既未經判決有罪確定，更難認其確犯貪污罪行。

4.綜上可知，Alstom公司係以原告公司總經理「個人」因另件採購案涉及貪污罪嫌為由，並基於其本身商譽之考量，而終止與原告間之契約關係，顯非因原告對其有何債務不履行或侵權行為等情事，且Alstom公司所考量之事由亦非原告所得預期、掌控或左右，況原告業已善盡履約之責及一切努力，仍無法獲得Alstom公司之供貨，自難認原告無法依約交貨，係因就契約之履行有何故意或過失等可歸責與己之事由所致。則揆諸前揭約定及說明，被告以原告因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依前揭財物採購契約第13條第13.1.1節第6 款約定，以100 年3 月2 日以鐵材財字第1000005912、0000000000及1000005914號函解除系爭契約一、二、三，洵屬無據，並有違誠信原則。

5.又所謂履行輔助人，係指債務人之代理人或受債務人選任、監督或指揮而為債務人履行債務之第三人（孫森焱著，民法債編總論下冊，第493 頁，89年11月修訂版）。本件原告於系爭採購案一、二、三得標後，即向Alstom公司下單訂購履約所需之貨品，並經Alstom公司先後於97年7 月31日、98年1 月22日及98年4 月16日確認接受原告之訂單，且分別預訂交貨期等情，已如前述，顯見原告與Alstom公司間為買賣契約關係，Alstom公司既非原告之代理人，亦非受原告選任、監督或指揮而為原告履行債務之使用人甚明。則被告辯稱Alstom公司為原告之履行輔助人，其故意拒絕供貨予原告，致原告無法如期交貨予被告，依民法第224 條規定，原告應與自己之故意、過失負同一責任，故亦應屬於可歸責於原告之事由云云，殊無足採。至於被告所舉最高行政法院95年度判字第23號判決意旨，則係針對標得工程採購案之「承攬人」將工程交由「履行輔助人」代為履行所為之闡釋，與標得本件「財物採購」之原告，並未將債務交由Alstom公司代為履行之情形，顯不相同，自不得據以比附援引，附此敘明。

6.按系爭契約一、二、三之財物採購契約條款第10條第10.5.1節固約定：「本局及立約商因下列天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限；不能履約者，得免除契約責任。1.戰爭、封鎖、革命、叛亂、內亂、暴動或動員。2.山崩、地震、海嘯、火山爆發、颱風、颶風、豪雨、冰雹、惡劣天候、水災、土石流、土崩、地層滑動、雷擊或其他天然災害。3.車禍、墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封。4.罷工、勞資糾紛或民眾非理性之聚眾抗爭。5.毒氣、瘟疫、火災或爆炸。6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜。7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁。

8.水、能源或原料中斷或管制供應。9.政府法令之新增或變更。10. 政府或本局依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者。11. 我國或外國政府之行為。12. 核子反應、核子輻射或放射性污染。13. 其他經本局認定確屬不可抗力者。」（本院卷第261 頁）。惟按不可歸責於契約當事人之事由，尚非僅以上開約定所列之事由為限，亦即如因上列以外之不可歸責於原告之事由，致原告延誤履約期限，依民法第230 條規定，原告本即不負遲延責任，被告自不得依前揭財物採購契約第13條第13.1.1節第6 款之約定解除或終止契約，且無待契約明文，而為契約當事人行使權利、履行義務應遵守誠信原則之當然法理。是被告以系爭採購案一、二、三所指定之原供應廠商Alstom公司拒絕供貨予原告，純屬原告與Alstom公司間之商業糾紛，而非屬上開約定所列得免除契約責任之事由，並據以推論原告無法依約交貨，係因可歸責與己之事由所致云云，亦不足採。

㈡被告作成原處分一、二、三，是否違法？按政府採購法第101 條第1 項第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。……」可知機關辦理採購，如欲依上開規定對廠商為停權處分，應以因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約為限。本件原告無法依約交貨，係因系爭採購案一、二、三所指定之原供應廠商Alstom公司拒絕供貨予原告所致，係屬非可歸責於原告之事由，被告不得以原告因可歸責於己之事由，致延誤履約期限，且情節重大為由，而依前揭財物採購契約第13條第13.1.1節第6 款規定解除契約，已如前述，則被告依政府採購法第101 條第1 項第12款規定，以原處分一、二、三對原告為停權處分，亦屬無據。

㈢綜上所述，被告以原告因可歸責與己之事由，致延誤履約期限，情節重大為由，而依系爭財物採購契約第13條第13.1.1節第6 款規定，解除系爭契約一、二、三，並依政府採購法第101 條第1 項第12款規定，以原處分一、二、三關於將刊登政府採購公報部分對原告為停權處分，於法有違，異議處理結果一、二、三及申訴審議判斷一、二、三就此部分遞予維持，亦有違誤，原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於停權處分部分，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭