臺北高等行政法院判決

101年4月12日辯論終結

原告

明鴻國際實業股份有限公司

代表人

吳東閔（董事長）

訴訟代理人

洪榮彬律師

被告

桃園縣政府環境保護局

代表人

陳世偉（局長）住同上

訴訟代理人

黃子銘

　葉玟均

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國100 年9 月9 日府法訴字第1000180035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

（一）被告稽查人員會同行政院環保署（下稱環保署）人員，於民國99年10月14日，分別前往原告桃園縣大園鄉○○村○○35之5 號（下稱大園倉庫）及新屋鄉○○村○○○20號（新屋倉庫）之回收貯存場稽查，發現貯存場均堆放大量廢日光燈管面積超過1,000 平方公尺，係屬環保署91年9月20日環署廢字第0910065265號公告一定規模以上應回收廢棄物之回收業，卻未依規定向被告辦理回收業登記，已違反廢棄物清理法第18條第3 項規定，被告遂依同法第51條第2 項第2 款規定，分別處新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限期於100 年2 月15日前完成改善，屆期未完成改善將按日連續處罰。

（二）其後原告請求展延改善期限至100 年3 月31日止，經被告核准，原告於100 年3 月18日函送大園倉庫之改善完成報告，並經被告於100 年3 月28日複查已完成改善；惟被告於100 年4 月11日前往新屋倉庫複查，發現原告仍未就新屋倉庫部分改善完成，被告遂以原告違反廢棄物清理法第18條第3 項規定，依同法第51條第2 項第2 款及違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1 款規定，以100 年4 月18日桃環廢字第1000800854號函檢送裁處書（編號0000000000000 至0000000000000 ），自100 年4 月1 日起至100 年4 月11日止，按日連續裁處罰鍰6 萬元，計66萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告於100 年3 月18日已將改善完成之書面送與被告，被告未於到期日時即行檢查有無完成改善，顯然行政怠惰：原告於100 年3 月18日已函送該2 倉庫之改善完成報告與被告，被告於3 月28日先查大園倉庫，原應隨後即行檢查新屋倉庫，以便認定有無改善完成，但卻遲於4 月11日時始到新屋倉庫由稽查人員以目測方式（並無實地測量）認定新屋貯存場均堆放大量廢日光燈管面積超過1,000 平方公尺，有違廢棄物清理法第18條第3 項規定，自100 年4月1 日起至100 年4 月11日止按日連續裁處罰鍰6 萬元，計66萬元，並於4 月18日將11份「桃園縣政府環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書」一次性送達原告，依前開規定應於「10日內為之」，被告已違反規定，顯有行政怠惰之嫌。

（二）被告僅憑目測即認定原告置放廢日光燈管面積超過1,000平方公尺，並無依據：被告桃環廢字第1000800854號函以「經本局於100 年4 月11日前往貴公司位於新屋鄉○○村○○○20號倉庫複查，於該廠區內外勘查，仍堆放大量公告應回收廢日光燈管且堆置貯存場所面積超過1000平方米，未取得應回收廢棄物回收登記，認定未完成改善」等語，然稽查人員係依「堆置貯存場所」認定「面積超過1,000 平方米」，然廢棄物清理法第18條第3 項規定係以「實際堆置面積」為裁罰基準，則被告以所謂「廠區內外勘查」之目測方式，而未實際丈量，雖有工作紀錄表及照片，但如何能認定實際堆放面積超過1,000 平方米？理由並未於處分書中明載，反由環保局於100 年5 月4 日所提出桃環廢字第1000025109號函中明載實際丈量面積，反證100 年4 月11日並無實際丈量。

（三）依被告於100 年4 月11日前往新屋倉庫複查之「稽查工作紀錄表」中，於處理情形第3 、4 點中雖分別載明：「以上過程均拍照存證」、「廠房內貯存面積經量測長66M 寬31M 」云云，並經原告代表人吳東閔簽名乙節，然屬不實，因被告機關當時並無照相、測量之行為，且該紀錄表當日只有紀錄到第3 點而已，並無載明第4 點之紀錄內容。經細審該紀錄表上之第3 點乃載稱：「以上過程均拍照存證」，堪可認定被告當時確實只有紀錄到第3 點而已。是本件被告當時對於上開過程確實並無測量之行為，此可請被告舉證該照相之拍攝時間點，即可查明。抑且，被告所提照片，據原告代表人所稱應為99年10月14日之照片，因當時確實有違規，但100 年4 月11日原告已改善完成，並無被告所提出之上開照片所示之違規情況。再查，被告檢附之照片，僅拍攝門口之狀況而未及於倉庫內部，且照片中可看出其中尚有通路及作業區，放置狀況也不連續，被告顯然未逐一記載堆放之地點，並加以測量，僅含糊以廠區總面積做為計算之依據，顯然不符其所紀錄之「堆置面積」之認定。而其後所附之面積計算，為其事後所製作，並未經原告簽名確認，且與現場狀況不符，此由卷附之照片中，亦未能得出所堆放面積之全部實況乙節可證。況因原告係與他人共用廠房，則該廠外之物品，亦非全係原告所堆置。被告應逐一計算並予舉證，否則其處分未依據真實之堆置數據，其遽行處分，即屬違誤。

（四）原處分有違背明確性原則：廢棄物清理法第51條第2 項第2 款係採「行政秩序罰」與「行政執行罰」併合規範之方式，主管機關於查獲事業違反廢棄物清理法第18條第3 項，依此規定所為之第1 次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為（違反廢棄物堆放標準）所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，主管機關施以按日連續處罰，此為督促其履行此項改善義務之「執行罰」，亦即藉由按日連續處罰之實施，對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務，故主管機關應先課予人民一定之義務，並應告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。故主管機關在查獲事業有違法放置廢棄物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰」之意旨，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。然據桃環廢字第1000800282號函，亦僅敘明該等處分之罰責（未敘及罰鍰計算規定），更未說明系爭違規事實涵攝構成要件之具體法條規定，該等處分就法令之引述難謂未完整、明確。被告顯有處分理由不備法令依據之瑕疵，亦有違明確性原則。

（五）原處分針對同一事件一次處罰11日，有違比例原則：司法院大法官會議釋字第641 號解釋謂「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。……以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。」「按日連續處罰」係屬行政執行罰之性質，目的在於督促「將來」義務之履行，而非針對「過去」違章行為之處罰，本件被告係限期於100 年3 月31日前完成改善，被告本應於4 月1 日即檢查新屋倉庫，以便認定有無改善完成，但遲於4 月11日時始到新屋倉庫由稽查人員以目測方式（並無實地測量）認定新屋倉庫堆收大量廢日光燈管面積超過1,000 平方公尺，有違廢棄物清理法第18條第3 項規定，自100 年4 月1 日起至100 年4 月11日止按日連續裁處罰鍰6 萬元，計66萬元，並將11份處分書一次性送達原告，顯已曲解行政執行罰之立法意旨，且未給予原告改善之機會，針對同一事件連續裁罰11次，亦有違比例原則。

（六）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告於99年10月14日經被告依違反廢棄物清理法第18條第3 項規定分別告發裁處並限期改善，原告即應分別提送改善完成報告報請查驗。惟查100 年3 月18日改善期限屆滿前以明字第1000317 號函僅提送大園倉庫之改善完成報告，經被告於100 年3 月28日前往複查，複查結果：現場未見堆置廢日光燈管，原違規情事已完成改善。

（二）又原告新屋倉庫未於期限屆滿前提報改善證明文件，經被告於100 年4 月11日前往複查，於該廠房內外勘查，仍堆放大量公告應回收廢日光燈管且堆置貯存場所面積經被告現場以捲尺丈量為2945.1平方公尺（如稽查紀錄、現場丈量簡圖及相片所示），並經負責人吳東閔詳細閱覽稽查紀錄確認無誤後簽名並拍照存證，本案堆置貯存場所面積超過1,000 平方公尺，且未取得應回收廢棄物回收登記，認定未改善完成，核已違反廢棄物清理法第18條第3 項規定，被告爰依同法第51條第2 項第2 款暨執行準則第6 條「按日連續處罰之起算日，依下列規定：未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。……處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」之規定，自100 年4 月1 日至100 年4 月11日按日連續裁處，共計11日，處每日罰鍰6 萬元，共計裁處66萬元，並無不合。又依行政程序法第103 條第5 項規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。被告執行法令之處分規定，已充分告知原告限期屆滿查驗未完成改善，將按日連續處罰，實已善盡告知及督促之責任。

（三）原告復於100 年4 月19日以明字第1000415 號函提送新屋倉庫之改善完成報告，經被告於100 年4 月21日、100 年4 月26日前往複查，複查結果：廠房外原堆置之公告應回收廢日光燈管已清除完畢；廠房內堆置貯存之面積經實際丈量為889.12平方公尺，未達公告應登記規模，原違規情事已完成改善。

（四）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件原告因事實概要欄所述之事實而受裁處等情，有被告100 年4 月18日桃環廢字第1000800854號函暨所附0000000000000 至0000000000000 號裁處書、桃園縣政府100 年9 月9日府法訴字第1000180035號訴願決定書、附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告已完成新屋廠之改善，被告遲至4 月11日時始到新屋倉庫複查，有行政怠惰之嫌，且被告稽查人員並無實地測量，而係以目測方式認定新屋倉庫堆放廢日光燈管面積超過1,000平方公尺，亦無依據；又原處分針對同一事件一次處罰11日，有違比例原則，且其處分有不備法令依據之瑕疵，有違明確性原則云云，據為主張，故本件應審酌者厥為：被告以原告新屋倉庫於100 年4 月11日複查時仍未改善完成，以其違反廢棄物清理法第18條第3 項規定，依同法第51條第2 項第2 款及執行準則第6 條第1 款規定，按日連續裁處原告罰鍰6 萬元，計66萬元，是否適法？有無違反明確性原則及比例原則？

五、本院之判斷：

（一）按「經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……⒉違反第18條第1 項至第3 項、第19條、第22條或第23條規定。」、「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第18條第3 項、第51條第2 項第2 款及第61條明文規定。次按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：

一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。」違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6 條第1 款規定。

（二）復按「公告事項：……二、從事應回收廢棄物之回收處理業務，除公告事項一所列者外，符合下列各規模之一者，於下列期限前，應依規定完成登記：……（三）應於中華民國93年3 月1 日前完成登記者：⒈回收業回收貯存場所土地面積達1,000 平方公尺以上未達2,000 平方公尺者。……三、符合本公告之規模，且於本公告所列各規模應完成登記日期之前3 個月內或應完成登記日期之後新設立者，應於設立後3 個月內，依本辦法規定完成登記。四、未於前揭期限前完成登記者，以違反廢棄物清理法第18條第3 項規定，依廢棄物清理法第51條第2 項第2 款處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，情節重大者，並得處1 個月以上1 年以下停業處分，或命其部分或全部停工」，亦為環保署91年9 月20日環署廢字第0910065265號公告所明示。

（三）原告新屋倉庫於99年10月14日，為被告查獲堆放大量廢日光燈管面積超過1,000 平方公尺，已屬環保署91年9 月20日環署廢字第0910065265號公告一定規模以上應回收廢棄物之回收業，卻未依規定向被告辦理回收業登記，而為被告依廢棄物清理法第51條第2 項第2 款之規定，裁處6 萬元罰鍰，並限期於100 年2 月15日前完成改善，屆期未完成改善將按日連續處罰等情，有桃園縣環境保護局廢棄物稽查工作記錄表、被告99年11月22日桃環綜字第0990502323號函（訴願卷第63頁）附卷可稽。原告主張其申請延長改善期間獲准，固為被告所不爭執，惟原告主張已提送新屋倉庫改善報告予被告而完成改善之事實，則為被告所否認，並稱僅有收到大園倉庫之改善報告等語，經查，依原告於100 年3 月檢送被告之改善完成報告，其內僅有大園廠區改善後之照片，有原告100 年3 月明字第1000317 號函暨所附報告在卷可稽，且原告訴訟代理人於訴訟中亦確認並未提送新屋倉庫部分之改善報告予被告之事實，依違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3 條第2 項規定：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」本件原告既未於期限內完成改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，則其主張已改善完成云云，尚難憑採。

（四）又原告主張被告於100 年4 月11日到新屋倉庫複查時，並未進行實地測量，而係以目測方式認定新屋倉庫堆放廢日光燈管面積超過1,000 平方公尺，顯無依據云云，惟查：1 、依被告稽查工作紀錄表就現場稽查或處理情形之記載：1.……2.案經本局前往位於新屋鄉○○村○○○20號該址複查，於該址廠區內外勘查，仍堆放大量公告應回收廢日光燈管且堆置貯存場所面積超過1000平方米，未取得應回收廢棄物回收登記，本案未完成改善。3.以上過程均拍照存證。4.廠房內貯存面積經量測長61米寬33米，原告代表人並於前開工作紀錄表簽名，且有現場照片可稽，是被告認定原告經限期改善，屆期仍未完成改善者，而自100 年4月1 日起至100 年4 月11日止按日連續裁處罰鍰6 萬元，計66萬元，洵非無據。

2、原告雖主張其代表人於工作紀錄表簽名時，其上僅記載至第3 項，並無第4 點測量之記載，且被告僅以目測並未實際測量，其認定應有違法云云，然查，依被告訴訟代理人即前開紀錄表承辦單位簽名人葉玟均所供，4 月11日至現場原告負責人不在，測量後原告代表人才到現場，是員工通知其過來；當天廠房部分因負責人不在，無法進入測量，故量廠房大小，戶外部分是測量堆置部分之土地大小等語，故原告主張被告未進行測量，已難偏信，且查，依被告所提出之照片（含原始攝影檔光碟）以觀，其畫面除拍攝新屋倉庫內部、外圍空地堆放廢棄燈管之情形外，亦有稽查人員持指南針、定位器材及捲尺測量之畫面，足見被告所稱確有進行測量，應堪採信，是依被告測量廠房面積2013平方公尺、廠外2 處堆放面積各183 、749.1 平方公尺，總計作為回收貯存場所使用之土地面積已達1,000 平方公尺以上，故被告認定原告經限期改善，屆期仍未完成改善，而應連續處罰，應屬有據，原告雖又主張稽查紀錄所附照片不實，非同日拍攝云云，惟經命被告提出相關照片之數位攝影檔案予原告確認，原告亦未提出系爭照片檔案記錄之拍攝時間與稽查日期有何不符之相關事證，則原告主張照片不實云云，亦難採認。

3、又原告主張被告測量時應以物品實際堆放面積而為測量云云，惟查，依前述環保署之公告，係將應回收廢棄物之回收處理業，依其回收貯存場所土地面積定其規模，作為應否依規定向主管機關辦理回收業登記之標準，而判斷是否為回收貯存場所土地，主管機關自應參酌現場實際堆置情形、建物土地使用目的及狀況而為綜合認定，本件依被告所提照片以觀，複查時原告倉庫內部，除部分通道外，均以棧板堆置廢棄日光燈管，其內無區隔供作其它目的獨立使用之空間，且亦未據原告提出存有分租或其他非整體使用之證據，故被告認定原告倉庫廠房整體係作為回收目的使用，而以其全部面積，作為倉庫部分之回收貯存場所土地面積，核無不合，原告主張應僅計算堆置廢棄物部分之面積云云，有違整體性及目的性使用之概念，應非可採。至於廠區外圍土地經原告堆置應回收廢棄物部分，亦屬原告作為回收貯存場所之用，然被告或因外圍土地具有開放性，不若倉庫係屬封閉性之空間，無從逕認原告是否將之整體作為專供回收之用，故被告僅計量實際堆置應回收廢棄物部分之土地面積，亦尚屬合理，故被告所為調查、測量及認定事實，經核尚無違誤，原告主張原處分認定之事實有誤，尚難憑採。

（五）另原告主張原處分違反明確性原則及比例原則云云，經查：

1、原告主張本件屬按日連續處罰之執行罰，被告應先課予人民一定義務，並告以不依限履行時將予按日連續處罰之旨，惟被告僅敘明處分罰責未敘及罰鍰計算規定，就法令之引述即有背明確性原則云云，經查，被告於99年10月14日稽查後，即以99年11月22日桃環綜字第0990502323 函裁處原告罰鍰6 萬元，並限期原告於100 年2 月15 日前完成改善，且已於函內諭知屆期未完成改善者，按日連續處罰之旨；且其後原告向被告申請展延改善期限，被告於同意展延至100 年3 月31日之100 年2 月17日府環廢字第1000800282號函內，亦再度說明屆期未完成改善，自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰等語，有前開各函附於訴願卷可參，而依函文所述內容，已明確告知原告未於屆期改善完成之連續處罰法律效果及執行方式，故原告主張被告就按日連續處罰之法令引述未臻明確，有違明確性原則云云，顯非可採。

2、又原告主張本件自100 年4 月1 日至4 月11日按日連續處罰，實屬過苛一節，經查，原告前於99年10月14日經被告稽查並予罰鍰後，被告已定相當期限供其改善，期間尚准原告展延改善期限，而原告既已違規未辦理登記在前，於改善期限即應依規定辦理登記或降低其回收規模，惟原告既不願辦理登記，亦不就貯存場所進行規劃，且未主動提具改善證明文件，經被告複查時，雖其現場堆放情形與第1 次稽查時略有不同，然其使用之倉庫現場未見區隔，廠外亦仍有應回收廢棄物堆置及作業車輛，均未見其有於改善期間完成改善之作為，故被告自期限屆滿翌日即100 年4 月1 日起至複查日4 月11日止為按日連續處罰，於法有據，且符合按日連續處罰督促義務人改善之目的，是原告主張原處分違反比例原則，亦非可採。

六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭