臺北高等行政法院判決

101年5月24日辯論終結

原告

黃漪漱

原告

張健平

原告

杜玉玲

原告

鄭文雄

原告

紀家正

原告

趙建維

原告

李雅惠

原告

董池偉

原告

李沛芯

共同訴訟代理人

邱奕澄 律師

複代理人

曾翊翔 律師

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）

訴訟代理人

簡雪年

上列當事人間建築法事件，原告對內政部中華民國100 年10月26日台內訴字第1000210201號、100 年10月25日台內訴字第1000189726號、100 年10月26日台內訴字第1000196030號、100 年10月27日台內訴字第1000210205號、100 年10月28日台內訴字第1000196029號、100 年10月27日台內訴字第1000196024號、100 年10月25日台內訴字第1000192850號、100 年10月25日台內訴字第1000196022號及100 年10月28日台內訴字第1000196028號訴願決定不服，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告等均為坐落桃園縣桃園市○○街2 至8 號「○○○大廈」地下1 層建物（下稱系爭建物）之共有人，系爭建物領有被告核發之81桃縣工建使字第其6 號使用執照，其上記載之核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」。被告於民國99年4 月21日派員至系爭建物檢查，得知原告黃漪漱、張健平、杜玉玲、鄭文雄及紀家正（下稱原告黃漪漱等五人）未經申請許可，擅自將系爭建物經核准作為「車道」部分，變更為停車使用；原告趙建維、李雅惠、董池偉及李沛芯（下稱原告趙建維等四人）則未經申請許可，擅自將系爭建物經核准作為「小型飲食店或托兒所」部分，變更為停車使用，乃先以99年11月9 日府工使字第0990436784號函，通知原告等人已違反建築法相關規定，請儘速恢復原狀或補辦手續，否則將依建築法等相關規定處罰。惟被告嗣於100 年6 月14日，接獲民眾陳情系爭建物違規使用情形仍未改善，遂另以100 年6 月22日府工使字第1000230391號函，通知原告等應於100 年7 月31日前恢復原狀或補辦手續。然原告等於期限屆至仍未改善，被告審認原告等違反建築法第73條第2項 規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，以100年8 月12 日 府工使字第1000321746號、0000000000號、0000 000000 號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號、0000000000號裁處書（以下依序簡稱原處分一至九），依序對原告黃漪漱、張健平、杜玉玲、鄭文雄、紀家正、趙建維、李雅惠、董池偉、李沛芯各裁處新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限期於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續。原告等不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠系爭建物於78年6 月19日及81年1 月7 日取得被告所核發之建造執照及使用執照後，建商及起造人即將車道變更、分間牆拆除，增設車位販售。原告等係分別於82年至97年間，透過買賣及法院拍賣等方式，取得系爭建物之應有部分，並依原建商所劃設之停車位置使用迄今，根本不知系爭建物原核准之平面圖說為何，更不知悉系爭建物有未經許可變更使用之情形，即便系爭建物之實際使用狀況有違建築法第73條第2 項規定，惟原告等既係遵循原使用方式使用，對「變更使用」實無任何故意過失，被告認原告等係擅自將系爭建物變更用途使用，違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1項第1款規定對原告等裁罰，實有不當。

㈡被告雖認定原告黃漪漱等五人係未經許可，擅自將系爭建物經核准作為「車道」部分，變更為停車使用。惟依上所述，前述變更使用之情，乃「○○○大廈」之原建商及起造人，於81年間取得系爭建物使用執照後所為，當時之建築法第73條後段雖規定建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用，惟並未就細節及技術性規定予以明訂，且原告黃漪漱等五人所使用之增設停車位，係在原使用執照所核准之停車場空間內，未涉及其他使用空間之變更，依內政部86年7 月31日台內營字第8673356 號及88年10月18日台內營字第8809121 號函釋意旨，不構成停車空間與原訂使用不合情事，無需辦理變更使用，故不符合當時建築法第73條後段規定之裁罰要件。再者，該等增設之停車位係依當時建築物增設停車空間鼓勵要點而增設，並未改變法定停車總面積、樓層及位置，完全是劃定方式之更動而已。至於現行建築法第73條所增加各項細節性及技術性之內容，係在92年始修訂公布，內政部復於93年9 月14日，方依據同條第4 項之授權，訂立發布「建築物使用類組及變更使用辦法」，對停車空間此項細節性內容有所規定，惟原告黃漪漱等五人使用之增設停車位，係在86年以前即經建商與起造人未經申請而變更，被告引用92年之後始修訂新建築法及「建築物使用類組及變更使用辦法」裁處，有違法律不溯及既往原則。況原告黃漪漱等五人係信賴內政部以上開函釋就修正前建築法第73條後段所作一致性解釋，對於「不為變更使用執照之不行為」並無認識，自無故意或過失，原處分一至五遽對該五名原告裁罰，自屬違法。

㈢至原告趙建維等四人雖經被告認定係未經許可，擅自將「小型飲食店或托兒所」變更為停車使用，惟系爭建物被劃定為「小型飲食店或托兒所」之面積，僅為184.51平方公尺，屬一定規模以下之建築物，依建築法第73條第2 至4 項，及被告依該條第4 項之授權，訂定之「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」規定，原使用類組Ｇ－３組（小型飲食店）或Ｆ－３組（托兒所）於建築物面積300 平方公尺規模以下，變更為Ｃ－２組（停車空間）使用，係屬建築法第73條第2 項但書所稱「建築物在一定規範以下之使用變更不在此限」範圍內，屬單純室內裝修案，無須辦理使用執照變更。則被告以原告趙建維等四人未經許可而擅將系爭建物變更作為車位使用，以原處分六至九予以裁罰，亦有違誤。

㈣被告於99年4 月21日派員至系爭建物現場勘查使用情形，認原告等有未經許可擅自將車道、小型飲食店或托兒所變更為停車使用之情後，原告即統一由社區管理委員會於99年7 月19日發函通知被告，說明系爭建物之使用情形，係自管理委員會成立前，即已由起造人變更。且原告等陸續取得系爭建物之獨立權狀時，即可依原起造人變更使用後所劃定之停車位停放車輛，否則若原無特定之停車位，原告等何需另行購置系爭建物之獨立產權；另依原告張健平於92年6 月15日向訴外人胡麗君購買系爭建物之所有權時，於買賣契約中所附之不動產說明書第6 頁中，即將地下一層停車位表明為「B1-83 號」，足見系爭建物於93年9 月14日前即已變更使用；再參諸「○○○大廈」之住戶之一施龍達，在該社區另名住戶李成蔭因誣指社區管理委員會擅自變更系爭建物用途而遭檢察官起訴之臺灣桃園地方法院99年度訴字第1022號刑事案件審理時，亦證稱其於84年入住該社區時，社區之地下室即已作為停車位使用，且與現狀無異等語，足見系爭建物於84 年 時即遭變更使用為現狀，原告等自無依93年9 月14日始施行之「建築物使用類組及變更使用辦法」規定，申請變更之義務。

㈤並聲明：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告抗辯：

㈠「○○○大廈」領有被告81桃縣工建使字第其6 號使用執照，依該使用執照所載，該大廈地下一樓之系爭建物，原核定用途為停車場、小型飲食店或托兒所，並由81名所有權人共同持分。被告早於98年11月25日即接獲人民陳情系爭建物遭違規使用，且於98年12月4 日派員勘查，發現該建物確經人違法變更為汽車停車位使用；嗣於99年11月2 日再次接獲人民陳情系爭建物遭違規使用，依陳情人檢附之資料顯示，系爭建物內所劃設之車位091 、092 、093 、095 ，分別為原告董池偉、李雅惠、李沛芯、趙建維等人所有，車位007 、008 、083 、085 、087 號，則分別為原告鄭文雄、紀家正、張健平、杜玉玲、黃漪漱等人所有，惟經被告調閱系爭建物平面圖，車位091 、092 、093 、095 所在位置原係核定為小型飲食店或托兒所，車位007 、008 、083 、085 、087 號所在位置原係核定為車道，被告遂陸續以99年11月9 日府工使字第0990436784號函及100 年6 月22日府工使字第1000230391號函，請原告等人應依相關規定辦理變更，惟其後並未接獲原告等人提出將系爭建物原核定作為小型飲食店或托兒所及車道部分，變更為汽車停車位使用之時間，係在「建築物使用類組及變更使用辦法」發布前，故被告依現行法令裁處原告等人罰鍰，並限期恢復原狀或補辦手續，認事用法尚無不妥。

㈡「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一「建築物使用類組使用項目表」之Ｃ－２組類中，並無停車空間項目，另「桃園縣一定規模以下建築物免辦使用執照原則表」中，亦無原告所稱原使用類組Ｇ－３組或Ｆ－３組建物變更為停車空間無須辦理變更使用執照之規定；故原告等欲將系爭建物原核定作小型飲食店或托兒所及車道使用部分變更為汽車車位，仍應依「建築物使用類組及變更使用辦法」規定，辦理使用執照變更，其等未領得變更使用執照即變更使用，自屬違法，被告予以裁罰，自無違誤。

㈢並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有原處分書一至九、訴願決定書、81桃縣工使其字第6 號使用執照存根、被告99年11月9 日府工使字第0990436784號、100 年6 月22日府工使字第1000230391號函、建物所有權狀、系爭建物竣工圖說、被告建築物安全之構造及設備檢（複）查記錄表等，附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：被告以原告等人未經許可，擅自將系爭建物原核定為車道、托兒所或小型飲食店使用部分，變更供作停車使用，違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，以原處分一至九予以裁罰，並限期恢復原狀或補辦手續，有無違誤？經查：

㈠按被告於100 年8 月12日作成原處分一至九時施行之建築法（92年6 月5 日修正公布，下稱92年修正建築法）第73條第2 至4 項規定：「（第2 項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」「（第3 項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。」「（第4 項）第2 項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73 條 第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。…」

㈡經查，「○○○大廈」地下一層之系爭建物，領有被告核發之81桃縣工建使字第其6 號使用執照，原核准用途為「停車場、小型飲食店或托兒所」，並由包括原告等人在內之81人共有。被告於99年4 月21日派員至系爭建物檢查，發現原告黃漪漱等五人及原告趙建維等四人未領得變更執照，擅自分別將系爭建物經核准作為「車道」及「小型飲食店或托兒所」部分，變更為停車使用，故先後於99年11月9 日及100 年6 月22日，發函通知原告等人已違反建築法相關規定，應儘速恢復原狀或補辦手續，惟原告等人迄至後一函文所定補正期限於100 年7 月31日屆至時仍未改善，被告因認原告等人違反建築法第73條第2 項規定，以原處分一至九，根據同法第91條第1 項第1 款規定，裁處各名原告法定最低額罰鍰6萬元，並限期於文到3 個月內恢復原狀或補辦手續，自屬有據。

㈢原告等雖主張原處分一至九有本判決事實及理由欄第二項所列各項違法情事，惟查：

⒈首按65年1 月8 日修正之建築法第73條（下稱修正前建築法）規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電，或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」故原告主張：渠等於系爭建物所使用之停車位，乃「○○○大廈」之原建商及起造人，於81年間取得使用執照後，未領得變更執照而增設云云，縱屬實情，該等停車位之劃設，仍然違反前引修正前建築法第73條後段規定。又內政部86年7 月31日台（86）內營字第8673356 號函：「按建築物依法附設之停車空間，在原核准之停車空間範圍內，劃設增加之停車位數，如不涉及其他使用空間之變更，應無需辦理變更使用。…」及88年10月18日台內營字第8809121 號函：「…建築物於申領使用執照後，僅於原核准之停車空間範圍內，重新劃線增加停車位數，在不涉及其他使用空間之變更，亦無違反上開條文第3 款應設置雙車道之規定者，尚無違反建築法第73條規定，…」均在說明建築物在原核准作為停車空間之範圍內，重新劃線增加停車位數，而無涉其他使用空間變更者，始無須依修正前建築法第73條後段規定，辦理變更使用。惟由系爭建物之建造執照圖說（本院卷第48頁）及繪有原告黃漪漱等五人所使用停車位之系爭建物平面示意圖（本院卷第49頁）二者相互對照，明顯可見該五名原告使用之停車位所在位置，於建造執照圖說中均未劃設車位，另參諸證人馬鴻榮於本院101 年4 月17日準備期日到庭結證稱：桃園縣「○○○大廈」，係伊在20幾年前，與其他20幾人合資購買土地後所建造；本件發生爭執之車位，依照該大廈地下一樓系爭建物之使用執照，當時並未劃為車位，大概是在15年前劃為8 個車位，然後由其他股東賣掉，剩下的2、3 個是伊買下來等語，足見原告黃漪漱等五人所使用之停車位，並非位於系爭建物原經核准作為停車空間使用部分，而係將原應作為車輛往來通路之部分面積，變更作為停車空間使用，故非僅在原核准之停車空間範圍內，重新劃線增設停車位，從而自不符合前揭內政部函釋所述情形，原告黃漪漱等五人援引該等函釋，主張其等使用之停車位，係就系爭建物原經核准停車空間之範圍重新規劃，故無須辦理變更使用云云，自非可採。又系爭建物既為公寓大廈之地下一層，其用途變更自應符合建築法相關規定，原告黃漪漱等五人使用之停車位，既將系爭建物平面圖所示應作為車道部分，未領得變更使用執照，而變更為停車空間使用，自已違反修正前建築法第73條後段之規定，實無待主管機關另訂任何細節性或技術性規定再作解釋。是原告黃漪漱等五人主張：其等所使用之停車位，係依當時建築物增設停車空間鼓勵要點規定，在原使用執照核准之停車空間內增設車位，並未改變法定停車總面積、樓層及位置，修正前建築法第73條後段既僅規定：建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用，而未就細節及技術性規定予以明訂，其等因信賴前揭內政部函釋意旨，認無須辦理變更使用，自無違法可言云云，尚無足取。

⒉次查，原告趙建維等四人所使用之停車位，係在系爭建物原使用執照核准作為托兒所或小型飲食店部分，增設車位使用，故有違反修正前建築法第73條後段規定之情事，自無疑義。另按內政部在建築法於92年6 月5 日修正後，於93年9 月14日，依92年修正建築法第73條第4 項規定之授權，發布「建築物使用類組及變更使用辦法」，托兒所及樓地板面積未達300 平方公尺之飲食店，分屬該辦法附表一「建築物使用類組使用項目表」所列Ｆ－３與Ｇ－３組建物，集合住宅則屬該辦法附表一所列Ｈ－２組建物。系爭建物因係公寓大廈之地下一層，自應歸類於集合住宅，即Ｈ－２組建物。另根據被告於93年12月23日，依92年修正建築法第73條第3 項規定之授權，發布之「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」說明一所示，原使用類組為「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一所定Ｆ－３與Ｇ－３組之建物，如欲變更使用類組為Ｈ－２組建物，仍應辦理變更使用執照，則原告趙建維等四人未辦理變更使用執照，即將原核准用途為托兒所或小型飲食店之建物，變更為停車使用，自與92年修正建築法第73條第2 至4 項規定有所違背。原告趙建維等四人誤認系爭建物為「建築物使用類組及變更使用辦法」附表一所列Ｃ－２組建物【按Ｃ－２組建物實係包括：⒈倉庫（倉儲場）、洗車場、汽車商場（出租汽車、計程車營業站）、書庫、貨物輸配所、電信機器室（電信機房）、電視（電影、廣播電台）之攝影場（攝影棚、播送室）、實驗室。⒉一般工場、工作場、工廠（使用動力未超過15匹馬力且電熱未超過60千瓦之作業廠房），停車空間並不在其內】，進而主張：系爭建物原使用類組為Ｆ－３與Ｇ－３組（即托兒所與小型飲食店）部分之面積，僅為184.51平方公尺，依「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」規定，將該部分建物變更使用類組為Ｃ－２組建物，無須辦理使用執照變更云云，對於上述「建築物使用類組及變更使用辦法」及「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」內容之解讀並非正確，自無足取。

⒊承上所述，原告等九人使用之停車位，均係在建築法於92年6 月5 日修正前，未經領得變更使用執照，於系爭建物原核准用途非停車空間之位置所增設，故違反修正前建築法第73條後段規定；而此一違法狀態，於92年修正建築法施行後仍然存續，且與該修正後法律第73條第2 項規定亦有違背。又被告得知上述違法情事後，已於99年11月9 日及100 年6 月22日，二度發函通知原告等人已違反建築法相關規定，應儘速恢復原狀或補辦手續，則原告等人對其等使用之停車位，不符建築法主管機關依法律授權所發布「建築物使用類組及變更使用辦法」規定之使用類組，亦不符「桃園縣一定規模以下建築物免辦變更使用執照原則表」所定無須辦理變更使用執照之情形，故已違反92年修正建築法第73條第2 項規定之情，自知之甚稔。原告雖一再主張其等使用之停車位，係「○○○大廈」之起造人，在92年修正建築法施行前即變更使用，非其等所為，且其等已將上情委由管理委員會發函通知被告，自不應受罰云云，然原告既係上述違法車位之使用人，即為92年修正建築法第91條第1 項第1 款明定之處罰對象，其等疏未查明法律規定，誤認該等車位因非其等違法變更，其等即不負排除責任，任令違法狀態持續而不予排除，對於上述違法行為，縱無故意，亦有重大過失。則被告於100 年7 月31日，根據92年修正建築法第91條第1 項第1 款規定，作成原處分一至九，對原告等未經核准變更使用而擅自變更使用系爭建物之違法行為予以處罰，認事用法俱無不合。原告稱其等並無違反建築法之故意過失，且被告依92年修正建築法規定，對於建商早在81年間即未經許可違法增設停車位之行為，對其等裁罰，違反法律不溯及既往原則云云，要非可採。

六、綜上所述，被告以原告等人未經許可，擅自將系爭建物原核准作為車道、托兒所或小型飲食店部分，變更用途，供作停車使用，違反92年修正建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，以原處分一至九予以裁罰，及限期恢復原狀或補辦手續，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭