臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第726號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 23 日
• 法官: 黃秋鴻、林惠瑜、陳心弘
• 法定代理人: 王乘麟、邱鏡淳
• 原告: 台灣富美家股份有限公司法人
• 被告: 新竹縣政府法人

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第726號101年2月9日辯論終結原 告　台灣富美家股份有限公司
代　表　人　王乘麟（董事長）
訴訟代理人　王福民　律師
被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人　李佩璇
殷志鴻
羅唯慈（兼送達代收人）
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100 年3 月1 日環署訴字第1000016307號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告所屬新豐廠從事美耐板製造作業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）於99年8 月3 日21時30分派員前往該廠稽查，發現從事生產美耐板製程中，於含浸機區及烘箱區有明顯臭異味，雖設有集氣罩但未有效收集異味氣體，致臭異味逸散至廠外，違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定，案由被告依同法第60條規定裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於99年10月22日前完成改善。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：
⑴按空氣污染防制法第31條第1 項明文規定：「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：……三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。」、第60條規定：「違反第31條第1 項各款情形之一者，處新臺幣5 仟元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，……。」；又「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」、「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：二、判定惡臭污染行為時，應繪製或紀錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。」、「主管機關執行本法第31條第1 項第3 款行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣體外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。二、雖裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。……」空氣污染行為管制執行準則（下稱執行準則）第3 條、第4 條第2
款及第8 條亦分別定有明文。職是之故，依上開條文所示，空氣污染防制法第31條第1 項第3 款是以「惡臭」或「有毒氣體」等氣體為限，但何謂「惡臭」，其判斷標準是依行政院環境保護署（下稱環保署）於96年8 月28日公告「異味污染物為空氣污染物」及空氣污染法防制法施行細則（下稱施行細則）第2 條第6 款之規定，所稱「異味污染物」係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物，涵蓋臭味、香味、甜味、酸味、辣味及苦味等異於一般空氣之氣味，顯然是屬「不確定法律概念」而「足以引起厭惡或其他不良情緒反應」等用語，但查前該用語因具有一般性、普遍性或是抽象性而不夠具體明確。因此，就前揭不確定法律概念之解釋與適用，雖然主管機關有其權限為解釋及適用。而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰）。
⑵且行政主管機關為適用不確定法律概念或概括條款，固得制定「解釋法律之行政規則」或「裁量基準規則」，然司法機關應審查該裁量是否違背一般有效之評價原則。是故，按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，故裁量權之行使，應符合行政法上之明確、平等、比例、誠實信用、注意當事人有利不利等原則之要求，否則，即屬構成濫用權力之違法，此觀行政程序法第5 條至第10條，以及行為時行政訴訟法第1 條第2 項規定甚明。行政程序法已於90年1 月1 日開始施行，然此項行政機關行使裁量權時，所應遵行之諸般原則，乃為行政法理所當然，仍應受其拘束。
⑶職是之故，法院對於前揭不確定法律概念之解釋與適用原則應給予尊重行政機關應有「判斷餘地」，但若是具有下列情形之一者，則法院對於行政機關所為「判斷餘地」當有加以審查之權限：1.判斷是否基於錯誤的事實；2.判斷是否基於與事件無關的考量；3.判斷有無違背一般公認價值判斷標準；4.判斷有無遵守一定法律程序；5.判斷之組織是否合法；6.判斷是否違反平等原則。因此，若「異味」是屬「有毒氣體」者則是依施行細則第2 條第1 款所定空氣污染物之種類之規定所示，然前該「異味」若如稽查人員所言僅是有「漿糊味」，實非屬有毒氣體，甚為顯然。況且，查被告所屬人員就系爭處分書有關原告所屬新豐廠違反空氣污染防制法之相關事實所敘述內容僅載明「本府環保局於99年8 月3 日夜間至貴公司新豐廠稽查，發現貴公司從事生產美耐板製程中，於含浸機區及烘箱區發現有明顯異味，此區域雖有設集氣罩，但未有效收集異味氣體，致產生臭異味逸散至廠外」云云。基此，觀系爭處分書之內容即有所矛盾而屬不當，理由如下：
①前揭系爭異味是屬何種污染物，未見被告在處分書內有所說明；援依施行細則第2 條第4 款及第5 款已表列毒性、惡臭污染物種類，且異味非必相等於惡臭或有毒氣體，被告本就有義務明確指出兩者有何因果關係存在。
②在原處分書內未指明或是註明系爭異味是屬何種惡臭或有毒氣體之污染物。
③稽查人員既然是在原告所屬工廠之含浸機區及烘箱區附近發現有明顯異味（但卻未記載有惡臭味）顯然雖有外洩，但無臭味，反而是在廠房外界聞到臭異味？兩者間實無因果關係存在；況且，所謂異味是否引起一般人之厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物的判斷標準何在？未見被告在系爭處分書內有所說明，難道是以當時稽查人員的個人主觀上的感受為唯一判斷依據？若確實如此，則稽查人員之判斷依據為何？又稽查人員之個人主觀上的感受是否就相等於足以引起一般人之厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物？
⑷次按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」改制前行政法院75年判字第309 號判例意旨載有明文。是違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實，此為行政程序及司法訴訟適用之共通法則，行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據，亦須在客觀上明確足以證明行為人違法事實之存在，並符合法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分。
①查本件被告所屬稽查人員以原告於上開時地涉嫌，且無有效排放異味而違反空氣污染防制措施，致產生明顯臭異味散布於空氣中而處罰原告，但據原告所屬員工稱其陪同稽查人員在現場並未見到該稽查人員有攜帶任何儀器收集異味而僅以其個人主觀上的感受及其所繪製稽查紀錄工作單為依據，進而做出對原告不利之行政處分。
②惟依環保署環署空字第05959 號函所示：「執行公私場所周界空氣污染物採樣檢測或臭味判定時，其採樣點或判定點應能合理判定污染物係由欲測之公私場所所排放，並應詳細記載或繪製相關位置及風向圖並註明臭味之性質（如臭蛋味、魚腥味等），以免徒生爭議。」；且依被告在其所出版新竹縣空氣品質綜合管理及節能減碳推動計畫第2-25頁所述：「……環保局於今年度除協商要求屢遭陳情工廠應每季執行一次臭異味之檢測外，並於陳情案件發生率最高之夏季（6-9 月）進行夜間加強稽查，巡查時並攜帶FID （即檢測器）、臭味採樣器等設備，遇有臭異味逸散之情形，即立即採樣，……」但觀前該稽查人員在稽查當日並未有攜帶任何儀器收集異味；且觀前該稽查人員所繪製圖並未記載風向為何（原告公司所屬新豐廠是屬工廠集結區域），僅憑前該稽查人員個人所為資料，尚無法對此異味，以稽查人員個人感官之確認明顯可見污染物排放之情形，又稽查工作紀錄單僅憑其個人主觀上的感受，且無儀器收集測試所為系爭處分書上之相關記載，職是，被告執行空氣污染行為管制時，未依首開執行準則第5 條第5
款及第8 條之規定，又所憑個人主觀感覺及稽查紀錄工作單，並無法證明本件之違法行為，有產生明顯異味散布於空氣中之情形，進而推定原告違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款之規定，自有採證未依客觀證據法則之違誤。
⑸依空氣污染防制法第31條第2 項明文規定：「前項空氣污染行為係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」是故，原告所屬新豐廠確實是設有儀器收集因製造美耐板而生氣體且皆有以管線收集至A110防制設備處理所生氣體後才經由P110排放管道排放。因此，被告援引空氣污染防制法第31條第1 項第3 款作為處分依據是有違背前揭法令之規定，甚為顯然。且本案被告於稽查過程未符合空氣污染防制法第31條規定要件：
①於空氣污染防制法第31條第2 項，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。然原告上述設備產生廢氣，皆以管線收集至A110防制設備處理廢氣後，經由P110排放管道排放。故被告依據空氣污染防制法第31條第1 項第3 款執行處分，不符合法令規定。
②被告違反執行準則規定：
⒈第2 條：是適用「未經排放管道排放之氣體」對象，而原告是有以管道排放。所以不符合法令規定。
⒉第3 條：未敘明判定位置，不符合「應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散」之規定。
⒊第4 條第1 項第2 款：未繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，且未描述現場聞到之氣味判定位置。
⒋第5 條：稽查時記載或判定，未依本條第4-7 款應填載稽查工作紀錄項目。
⒌第8 條：稽查時無佐證「未被完全有效收集及處理」紀錄或事證。原告設有收集及處理設備，其經環保局歷次稽查及各種方式檢測，均足以證明有效收集及處理原告產生之惡臭廢氣。
⒍第12條：不告不理之原則。本案環保局係依執行空氣污染行為管制進行告發處分，然於稽查時環保局稽查人員進廠時即表示本次稽查非因民眾陳情案件，而只是例行檢查。臭異味空氣污染行為管制係為個人主觀之官能判定，故本條明定得會同陳情人或污染源附近之居民為之規定。
③本案稽查時，僅以稽查員目視、主觀無法證明及判定原告「未被完全有效收集及處理廢氣」，而造成臭異味污染。原告於99年6 月7 日上午（環保局派人員會同採樣），其排放管道、周界兩項異味污染物官能測定結果皆符合標準。本案稽查日99年8 月3 日前，環保局於99年7 月26日另行安排臭味稽查採樣，其檢測結果未對原告進行告發或處分，亦足以證明符合標準。另本案稽查日99年8 月3 日後，本廠於99年9 月16日再次安排臭味檢測，其排放管道、周界兩項異味污染物官能測定結果皆符合標準。
④況被告所屬稽查人員是否具有專業合格嗅覺判定員之資格，未見有任何佐證而令人起疑，按稽查人員之資格依環境保護專責單位或人員設置管理辦法亦有相關明文規範，故被告所屬稽查人員即羅唯慈應先證明其資格符合該辦法才是；且觀查核時間是當日晚上8 點才進行，前該稽查人員是否已在其他場所為檢測而有進行採樣工作，進而有嗅覺疲勞、味道相互干擾之情事發生，故而本件稽查員當時採樣之客觀、正確性，亦非顯無疑問。
⑹原告鑒於被告所採惡臭測定方式因無一定標準且違反採證程序而會流於稽查人員之個人主觀判斷常引起爭端或是詬病。職是之故，在各地方環保機關為避免爭議一再發生而早已盡量減少採用由檢查人員以單純嗅覺進行氣味之判定方式，改採儀器方式為檢測，實較具科學性及可信度：
①緣按原告是屬商譽甚佳之外商公司，且在臺灣已深耕二十幾年，所雇用本地員工達二百多人，是專門製造生產與建材等有關之產品，無論在國內、外皆獲得當地政府所頒發綠建材標章之證書，足以證明原告公司本就著重工廠之相關環保問題，有4 份綠建材標章證書影本可參。
②被告聲稱有民眾陳情原告所屬新豐廠涉嫌排放異味而已引起一般人之厭惡之感覺云云，此舉無非是要誤導本院在主觀上產生對於原告是個會製造污染而不注重環保之公司。然而事實卻非如此，蓋查原告所屬新豐廠是位於新竹縣新豐鄉之工業區內，在該區域內本就工廠林立（含合法與非法工廠共計數百家）而以酚醛樹脂作為生產原料者尚有其他工廠，以前該化學物料作為生產原料而會產生類似漿糊味，但查原告是以具水溶性之酚醛樹脂作為生產原料而產生類似米香味，此對於人體並無傷害，合先陳明。
③且查本廠M01 表面塗裝程序（美耐板製造程序）主要會產生廢氣體之範圍是在含浸機、烘乾區域；該2 處設備區所產生廢氣，分別設有圍幕式集氣罩、密閉管線收集廢氣至防制設備A110洗滌塔處理後，再經由P110煙囪以管道排放於大氣。然環保局稽查人員於99年8 月3 日進廠時，即表示本次稽查非因民眾陳情案件，而只是例行檢查；另未於P110排放管道進行廢氣採樣、於周界異味判定時未繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，又未描述現場聞到之氣味判定位置、及當時風向等氣象條件等記錄，明顯違反執行準則稽查檢測作業程序。
④但據被告所提出陳情案件之陳情者亦曾於100 年7 月6 日至原告坦承其是居住常春藤社區（距離原告公司約有2 公里）並擔任該社區的主委乙職，其陳述是因不知異味為何而曾經向主管機關陳情數次，並欲瞭解原因所在及是否有毒性，故至原告反應並由公司人員陪同進入工廠參觀製作流程後已有所瞭解而釋疑。再者，查距離原告較近的社區（例如成家第一站、豐之園社區、綠景莊園社區、仰德高中附近社區等）住戶未向原告提出猶如被告所舉證陳情者之反應。由此可以證明有關臭異味之認知及感受是流於個人主觀之判斷。職是，被告是否可因同一陳情者之多次陳情而可輕率與一般人劃下等號，即顯有疑問。
⑤復按我國現行空氣污染防制法對各項空氣污染物包括臭味皆訂有排放標準，然而地方環保稽查人員處理臭異味檢舉案件時，卻常捨棄排放標準，而另引用行為罰，在認定臭味污染事件實缺乏客觀之判定依據，若任由地方環保稽查人員引用行為罰處罰業者，則前該排放標準之訂定即失其意義。且既然捨棄客觀標準不用，是否會因人而異，難保不會有稽查人員假藉職務之便而藉機修理業者，此教業者如何遵循及心服。因主管機關在執行空氣污染行為管制時，為判定臭味發生原因之各項客觀條件，如判定位置、風速、風向、氣候因素等，常因前揭因素而會產生相互影響以致造成判斷之準確度及落差發生，因此，我國現行空氣污染防制法對各項空氣污染物包括臭味才訂有排放標準，但是，為何還會捨棄前該標準不用而逕由地方環保稽查人員自行決定行為罰，並以其個人主觀之認知作為處罰業者之標準，此如何教業者心服。再者，觀空氣污染防制法施行細則第33條所規範檢查方式有兩種而將儀器檢查列為第一項，主要是為使其判定結果更具客觀性及可信度，是認為應以據科學性之儀器法為優先檢驗方式無疑。
⑥另按地方環保主管機關固然有權依空氣污染防治法為臭、異味事件之判斷，然而有關臭、異味問題仍有其一定法規標準之而可遵循，並非放任稽查人員依其個人主觀標準來認定，否則即無定標準之必要，此乃當然之理。更何況，原告是處於工業區內而有眾多工廠存在，且如被告在其答辯狀所言及「……因臭異味經排放後，即隨風向改變四處逸散，檢測值與採樣當時工廠操作情形採樣點、風速、風向、氣候條件、溫溼度均有相關，並不表示該廠周界外任何地點任何時間採樣均會符合標準，……」因此，稽查人員在檢測時，若未採樣送驗，如何判斷是由原告所排放及若是其排放，是否有違背標準。職是，依環保署所制定排放標準第2 條之附表；工廠位於工業區內異味排放標準，原告是屬於煙囪高度低於18公尺而屬第一項標準之適用，在工業區周界之異味閥值是屬50之標準值。所以，稽查人員在採取臭異味之判斷之際是否亦應受前揭標準即異味閥值為50之標準較為客觀可採。
⑦又按被告在其所出版「新竹縣空氣品質綜合管理及節能減碳推動計畫」第2-25頁所述：「……環保局於今年度除協商要求屢遭陳情工廠應每季執行一次臭異味之檢測外，並於陳情案件發生率最高之夏季（6-9 月）進行夜間加強稽查，巡查時並攜帶FID （即檢測器）、臭味採樣器等設備，遇有臭異味逸散之情形，即立即採樣，……」顯然亦是認知稽查人員謂避免爭議而須攜帶相關儀器為採樣工具為妥。但在系爭處罰事件中，稽查人員在現場並未有攜帶任何儀器收集異味而僅以其個人主觀上的感受及其所繪製稽查紀錄工作單為依據，進而做出對原告不利之行政處分。此舉難道不是行政機關在行使裁量權限未遵守依法行政原則及法律優越原則，觀被告所作之個別判斷已違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。
⑧再按系爭訴訟事件是因原告不服被告於99年10月12日以原告所屬新豐廠因涉嫌未有效收集異味氣體，致臭異味逸散廠外，而違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款之規定；並援引同法第60條第1 項、第2 項等規定科處10萬元罰鍰，並限期於99年10月22日前改善之行政處分。是以99年10 月12 日之事實是否違規而訟爭，但此與被告聲稱稽查人員於100 年5 月6 日及同年5 月13日在原告新豐廠採樣而違反標準之事件是屬截然不同的事件，實不得以事後的採樣值來佐證之前的訟爭事實是否違規。
⑺被告所提空氣污染防制法第20條及第31條之有所區別之理由無非是其自行曲解法條之適用且有違法律授權明確性，必會產生同法第20條被架空之情事發生，致使前揭兩法條在適用上產生衝突，實有違法律明確性原則。故依施行細則第28條規定，觀其規定內容並不包含已設置排放管道而未能有效收集之情形存在；另觀被告在其編制99年度「揮發性有機物稽查管制計畫期末報告第6 章『排放管道檢測作業』第6-6 頁」增就原告所屬新豐廠論及「……其進行P110前後端NMHC檢測，……，檢測目的為確保防制設備維持有效VOCs處理效率，該管道主要為甲酚之排放管道，檢測結果顯示削減率為99% 已符合法規要求40% 之削減率標準，故該廠今年度檢測符合規定。」亦足見原告是設有排放管道。然而，被告卻仍忽視而執意曲解空氣污染防制法第31條之規定是屬違反法律明確性原則。
⑻依現任環護署署長沈世宏在其已往擔任臺北市政府環境保護局局長乙職時曾訂定臺北市政府環境保護局處理噪音及異味之感覺性公害陳情案件作業要點第3 條「感覺性公害陳情案件的處罰，應以受影響的陳情人出面陳情為必要條件。於處理感覺性公害陳情案件，如有下列情形之一者，經本局稽查發現有違反噪音或是異味相關規定，得以書面先行勸導：（一）陳情人不願意提供姓名、住址及聯絡電話時；（二）陳情人非居住生活於受汙染源影響之範圍。……」由此對照前述系爭稽查記錄內容所載稽查工作性質是屬例行稽查而非遭受民眾陳情或是檢舉之案件；另外，依臺北市政府環保局是以受陳情機關於處理感覺性公害陳情案件，是以書面勸導為優先而非逕行為開單處罰。但對照被告就本件處分中之系爭處分並無事先給予勸導而有違行政實踐及平等原則。蓋因各行政機關所訂之行政規則或是辦法係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我拘束之效力而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則。況且，行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實上及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同，是以行政機關頒行之行政規則或是辦法，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束。所以，各地方政府所屬環保機關就空污事件所為處理程序或是方是應以相同事件應為相同處理之原則等同待之。是故，由臺北市政府所頒布前揭辦法是針對感覺性公害陳情案件的處理辦法所為規範而對照被告就系爭本案的處理方式實有欠妥當。
⑼按本院於100 年12月27日開庭之際曾詢問證人：「現場集氣罩是否足以完全收集異味？」「原告認為合格標準如何認定？」「工作紀錄表顯示之明顯異味（疑似糨糊味）是為何事？」；證人答：「原告的氣體都是排出去的，異味是從防制設備外面出來的，排出去的氣體雖有味道，但檢測出來的數據都是合格的。」「原告防制設備上面都有儀器管控，被告稽查時有拍攝設備管控結果並確認設備顯示之數據，都在合格範圍內。」「原告的製程中卻會產生這種疑似糨糊的氣味。」；對照被告之回答略以：「……二、集氣罩不可能完全收集，……三、證人所稱之檢測數據其實是指防制設備（即洗滌塔）上面儀器表所顯示之數據，洗滌塔操作的條件的PH值應維持在一定，亦即氣體係經過洗滌塔排出去的異味，而不是指現場未經過洗滌塔的異味。亦即有許多是未經過洗滌塔處理之味道，是從廠房逸散出去之異味，故現場會有味道。四、被告之臭味檢測程序，也是採樣回去後，在實驗室內由人工直接嗅聞而不是用機器檢測，嗅完後再去計算數據。」
①據此，被告已自承集氣罩不可能完全收集異味且亦於100
年9 月29日開庭之際坦承「目前環保法規並未要求零排放，只要符合所有管制之規定即可」足以證明排放異味仍有一定標準而非僅建立在稽查人員個人主觀上之判斷，甚為顯然。
②次就原告所設置監控設備顯示PH值之數字是合於排放標準而反足以證明確實有維持在一定標準值，否則PH值之所顯示數字不會是在符合標準之範圍內。至於被告所言未經過洗滌塔處理之味道是其主觀上猜測而無依據，且既然集氣罩無法完全收集，則被告所屬稽查人員如何斷定排放出來的異味就是超過標準值？蓋因其明言集氣罩不可能完全收集異味而如何苛求原告要做到現行科技所無法做到之標準。
③就原告所設置防制設備是經由主管機關核發許可證後才能開始運作，且依主管機關在核發許可證之際是有排放濃度標準、許可排放量、防制設施等定檢事項目須審查，此有環保署空氣品質保護及噪音管制處簡任技正周淑婉於99年9 月在「固定汙染源空氣汙染管制教育訓練」中「固定汙染源許可制度與案例研析」可資佐證。
④末就被告所提出有關桃園縣政府環保局就其管轄區域內所為處分案例而欲主張其在系爭處分所引用法條為正確云云，但查前揭桃園縣政府環保局所為處分個案內容觀之，不外乎是未設防制設備或是故意將有毒氣體排除在工廠之外而與系爭本案所涉及異味是否超過標準之情況截然不同，且所排放氣體顯然是屬有毒物質。是故，被告所提出有關桃園縣政府環保局就其管轄區域內所為案例實無法比附援引在系爭本案中而無法等同代之。
⑽再者，依被告於100 年度在其所出版新竹縣空氣品質綜合管理及節能減碳推動計畫，是由被告對外委託顧問公司所為出版刊物而撰寫內容，亦經被告審核過才出版，顯然是有授權而有權代表被告為對外所為任何意思表示。因此，既然被告在其所出版刊物內容有所陳明在檢測是否有惡臭糾紛之際要攜帶FID （即檢測器）、臭味採樣器等設備，足以造成外界產生信賴。此舉難道不是行政機關在行使裁量權限所應遵守依法行政原則及信賴原則。職是之故，觀被告在系爭事件所作之個別判斷已違背誠信原則、平等原則、信賴原則等一般法的規範。綜上所述，被告所為原處分及訴願決定之依據實有所不當。而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：
⑴按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：……三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。……」、「違反第31條第1 項各款情形之一者，處新臺幣5 千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善……」空氣污染防制法第31條第1 項第3 款及第60條第1 項、第2 項分別定有明文。「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」、「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：……二、判定惡臭污染行為時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味。……」、「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四、稽查判定位置及與污染發生源之相關性。五、發生污染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、其他必要之稽查事項。」及「主管機關執行本法第31條第1 項第3 款及第4 款之行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣體外，並應確認其符合下列情形之一：一、……二、雖裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。……」分別為執行準則第3 條、第4 條、第5 條及第8 條規定。
⑵次按在各級防制區及總量管制區內，不得從事置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體，為首揭法條所明定禁止之空氣污染行為，若有違反，即應受罰。本件原告所屬新豐廠從事生產美耐板製造作業，於廠內含浸機區及烘箱區附近發現有明顯臭異味，此區域雖設有集氣罩但未有效收集異味氣體，致臭異味逸散至廠外，違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定，乃當場拍照存證並製作稽查紀錄，有稽查工作紀錄及稽查照片可稽，另按施行細則第26條規定：「本法第31條第1 項第3 款至第5
款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」及環保署於96年8 月28日依據施行細則第2 條第6 款公告：「異味污染物為空氣污染物」「異味污染物之定義，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物。」可知惡臭與異味之定義均為足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。又施行細則第33條第1 項規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：……二、官能檢查：……（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」是環保局稽查人員於廠外所聞到明顯類似漿糊異味雖非屬有毒氣體，惟屬異味污染物或惡臭，違規事實明確，被告據以裁處10萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，並無違誤。⑶原告訴稱「依臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法中關於排放管道中採樣時間規定為一至三分鐘……然本件採樣時間是由稽查人員在現場以其個人觀感為判斷，如此短暫時間內採樣，難保未受前述外在因素干擾。」查本件原告係違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定之空氣污染行為，並非以採樣檢測方式進行，亦即稽查人員依上開施行細則第33條第1 項第2 款及首揭執行準則之規定進行「官能檢查」；與「異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」採樣檢測不合格，違反同法第20條第1 項所定之排放標準不同。前開二者就違規構成要件及稽查方式均不相同。原告所訴，容有誤解。
⑷至於原告主張被告未依前揭執行準則相關規定執行，並表示漿糊味非被列入有毒氣體，而漿糊主要原料為麵粉，如何會引起一般人會有的厭惡或其他不良情緒反應乙節，惟本案稽查工作紀錄載明：「至該廠周界巡查於新興電子平面停車場出入口及該廠大門前有明顯異味（疑似漿糊味），至廠內稽查，該廠24小時運作，主要為生產美耐板，製程中含浸機區及烘箱區有明顯疑似漿糊異味與該廠大門前之異味相同，另含浸區及烘箱區產生之廢氣收集後經空氣污染防制設備洗滌塔(A110)處理後排放，經查洗滌塔儀錶顯示台亦有淡淡疑似漿糊味……三、本日稽查於下風處發現之疑似漿糊異味為該廠主要原料酚甲醛樹脂（PF）及製程中烘加熱所產生，因未有效收集處理產生之異味致逸散至廠外情形」等語，並繪製臭異味發生源之相關位置並敘述所聞到明顯臭異味地點為下風處，顯示本案件業已符合執行準則第3 條、第4 條第2 款、第5 條第5 款及第8 條規定。另依據環保署公害陳情系統及環保局陳情信箱統計，原告所屬新豐廠99年度遭民眾陳情共12件，信箱陳情1 件；100 年迄今遭民眾陳情共9 件，信箱陳情1 件，其中一篇陳情信件內容：「去年自台中搬回新豐後仍然時常聞到漿糊味道……富美家公司曾因排放這漿糊味的氣體，污染了新豐鄉許多地方……我們仍時常聞到這惱人的味道，因為氣味難聞，聞到這氣味時常都要窒息了，我們聞了這氣味不僅身體不舒服，心裡也擔心這氣體是否有毒……」，顯見原告訴稱之漿糊味已確實引起一般人的厭惡及其他不良情緒反應，且原告新豐廠所產生之氣味並非為麵粉製造之漿糊味，而是含酚醛樹脂反應製程產生之化學物質，雖無急毒性，但與麵粉等天然物質對人體之影響仍有極大差異，附近居民聞到這類似漿糊異味時亦不會認為是天然漿糊所產生，自然造成反感，可見原告對自廠所產生之氣味與附近居民感受有明顯差異。
⑸又原告主張所屬新豐廠在99年度受處分之前已於同一年度連續三季獲得被告機關檢測合格，足以證明原告公司所屬新豐廠在99年度受系爭處分之前、後根本未有任何違規情事發生，並表示環保局於99年6 月7 日及7 月26日曾進入原告公司所屬新豐廠查核亦屬合格云云。查原告所屬新豐廠99年度受處分前同一年度連續三季之檢測並非由環保局所執行之稽查檢測，而是該廠所必須執行之定期檢測，兩者性質不同；環保局於99年6 月7 日及7 月26日至原告工廠進行稽查檢測結果雖符合空氣污染防制法第20條排放標準規定，但該檢測結果僅代表稽查當時採樣點之檢測值，因臭異味經排放後，即隨風向改變四處逸散，檢測值與採樣當時工廠操作情形、採樣點、風速、風向、氣候條件、溫濕度均有相關，並不表示該廠周界外任何地點任何時間採樣均會符合標準，況環保局於100 年5 月6 日及100 年5 月13日至原告新豐廠進行周界採樣，採樣結果均超過排放標準，惟無論何時之檢測值，與本件違規事實之認定無涉。
⑹原告所屬新豐廠經環保局進行排放管道檢測，檢測結果甲酚削減率為99% ，符合排放標準乙節，僅能代表該廠針對有收集至防制設備處理之甲酚去除效率已達99% ，但該廠仍有許多臭異味未被收集至防制設備處理，由製程直接逸散，以致製程區及廠外均有明顯臭異味。而空氣污染防制法第20條至第33條為針對公私場所（含工廠）空氣污染防制措施進行規範，各法條並無先後適用順序或條款互相牴觸情形，工廠必須全數遵守並非僅須符合第20條規定即可。
⑺原告訴稱「新竹縣空氣品質綜合管理及節能減碳推動計畫」為出版品，該計畫為環保局眾多委辦計畫之一，由顧問公司執行並撰寫期末報告，期末報告完成時間為99年12月底，其中原告所引用內容為該計畫回顧99年中環保局管制作法概略描述，並非環保局稽查之執行標準，環保局查核主要依據空氣污染防制法及其子法內容執行，如發現異味時，異味不明顯或無法判斷臭異味污染來源以及稽查對象未有違反其餘法條，稽查人員將會採樣並送驗，以判斷該廠臭異味是否違反空氣污染防制法第20條規定或判斷臭異味污染來源，但本案已明顯違反空氣污染防制法第31條規定，自當以「空氣污染行為管制執行準則」為依據進行查核，且本局稽查人員於當日稽查紀錄之繪圖已註明發現原告新豐廠排放異味之地點為「下風處」，採樣過程並無違誤。
⑻另原告質疑除被告外已無其他縣市環保局使用空氣污染防制法第31條第1 項處罰，因處分案件無法公開查詢，故被告詢問鄰近之桃園縣政府環境保護局，該局表示有以空氣污染防制法第31條第1 項處分案例，空氣污染防制法第31條屬行為法管制，其中針對臭異味有關之規定為第1 項第3 款及第4
款，統計（不同行為）96-99 年被告依空氣污染防制法第31條第1 項第3 款告發裁處共計5 件，依同法第31條第1 項第4 款告發裁處共計2 件，另桃園縣政府97-100年依空氣污染防制法第31條第1 項第3 款告發裁處共計8 件，依同法第31條第1 項第4 款告發裁處共計7 件。另各縣市政府執行相關民眾陳情之案件，不違反母法條件下，應依各地區屬性不同而在訂定相關決策要點及執行面上有所調整，並非各縣市政府皆適用相同的作業要點，且本次稽查主要原因為該廠屢屢遭到附近居民陳情臭異味，許多鄰近居民均反應常常聞到該廠排放之臭異味，故稽查當時雖未遭民眾陳情，但確實是因屢遭民眾陳情所執行之不定期查核。另依據空氣污染防制法第31條並無明文規定主管機關執行稽查業務時，發現有空氣污染事實應先進行勸導。經查向環保局陳情之民眾大多有留下姓名及電話，且其住所均為鄰近原告新豐廠之社區，況環保局於本次處分日前至原告廠區稽查時發現臭異味已進行多次勸導改善，並作成稽查紀錄請現場人員簽名。環保局與臺北市政府環境保護局之作法並無明顯差異。
⑼原告所提環境保護專責單位或人員設置管理辦法，依空氣污染防制法第33條第1 項「經中央主管機關指定公告之公私場所，應設置空氣污染防制專責單位或人員」，是指受空氣污染防制法所管制之公私場所（公司、工廠等），非為主管機關稽查人員應具備之資格，原告恐有誤解，且環保局所屬稽查人員羅唯慈亦具備乙級專責人員資格（證書字號：(98)環署訓證字第FB010035號），惟與本案違規構成要件無涉。
⑽綜上，原告違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定事實明確，被告依同法第60條規定裁處原告10萬元罰鍰並限期改善，依法有據，並無違法或不當。而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：
⑴原告所屬新豐廠經被告所屬環保局於99年8 月3 日21時30分稽查，發現從事生產美耐板製程中，於含浸機區及烘箱區有明顯臭異味，雖設有集氣罩但未有效收集異味氣體，致臭異味逸散至廠外，違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定，由被告依同法第60條規定裁處並限期改善。是以，本件應審究者厥為：1.空氣污染防制法第31條第1 項第3 款之規定是否周延而妥適？2.被告執行該歸定之認定過程是否於法有據？
⑵關於處罰規範：
①空氣污染防制法第20條、第31條是為不同的行政法管制目的而規範，第20條是「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準」，而第31條是「在各級防制區及總量管制區內，不得有特定行為」，前者的重心在於結果的避免，因為一但發生超過標準的排放，就已經是具體而明確的空氣污染，所以針對第20條的處罰相對於第31條也會稍微重一些（參見空氣污染防制法第56條、第60條），而後者的重心在於行為的防止，是指特定的行為會導致空氣污染，一但有這些行為就要加以管制以維持空氣品質，正因為以特定行為為判準，故以特定行為具體構成要件的滿足程度為重心，而不是以排放標準為核心，雖然對第31條的處罰相對於第20條相形輕一些，但其違反者若為工商廠、場者，處罰的輕重相同（參見空氣污染防制法第56條、第60條）。這是來自兩種不同的規範思維，當我們觀察第20條時，重心在於「固定污染源應符合排放標準」是對污染源而言，而觀察第31條時，重心在於「特定區域之特定行為之限制」是對特定行為而言；這是兩種不同的空氣污染管制方式，即使針對工商廠、場之處罰相同，既然規範目的不同、規範構成要件不同，就不能以不同的構成要件要求來彼此衡量，故空氣污染防制法第31條的重心在行為的限制，而非排放標準的認定，應無疑義。原告所稱第31條標準如何認定的質疑自無足採，而請求函詢主管機關探求查核標準者（參本院卷p.38），自無必要。
②空氣污染防制法第31條第1 項第3 款「在各級防制區及總量管制區內，不得有置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體之行為」，而同條第2 項稱「前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為」，這些特定行為是否得以具體到足以操作的程度，這個具體化過程是要在立法處理還是委任立法授權行政機關，是選擇的問題；若逕行立法優點為規範明確人民有所依循，但缺點是失之彈性應用恐怕無法因應多樣化的汙染問題；反之為授權立法者，足以將細節化之事項交予專業之行政機關統籌處理，當然可以即時應變各種不同的汙染狀況，如有爭議再交由司法機關審查授權立法的過程中行政機關有無違反授權目的、授權範圍，以及有無合於公法上的諸多原則（如明確性原則），目前我國空氣污染防制法第31條第3 項「第一項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之」就是如此，因此行為管制之執行準則可授權立法的，當無疑問。
③續而觀察授權過程中的檢視，由法規中所稱「致產生惡臭或有毒氣體之行為（本件涉及的是惡臭，參見本院卷p.
21）」而言，所謂惡臭指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味（空氣污染防制法施行細則第26條），足見規範之目的是要讓足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味不要任意逸放。經查：
1.執行準則第2 條「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制」，這是源之於空氣污染防制法第31條第2 項稱「前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為」，但是否意味著有管道排放者就不會違反空氣污染防制法第31 條
？換言之，在立法設計上空氣污染防制法第31條，是否排除「有排放管道而未能完整排放仍衍生足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味」之處罰？此由空氣污染防制法第31條之規範管制目的而言，第2 項稱「未經排放管道排放之空氣污染行為」當然包括「未經設置排放管道設施」及「有設置排放管道設施，但不能完全發揮功能」仍排放惡臭之空氣污染行為。足見空氣污染行為管制執行準則第8 條「主管機關執行本法第三十一條第一項第三款及第四款之行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣體外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備。二、雖裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，但惡臭或有毒氣體未被完全有效收集及處理。三、貯放或輸送設施未密封或加蓋。」並未違反授權目的，而是可以操作之細節性規範，故原告稱設置有裝置惡臭或有毒氣體收集及處理設備，就不會觸犯空氣污染防制法第31條者，為不足採。2.就惡臭的標準而言，是很主觀，但只要是人的感受，仍有大多數人的平均評價可資參酌，就像統計學上常態分配的鐘型圖，並非對於超過信賴區間左右兩側偏離常態之情形為認定，而是以大多數人之感受為判準；就足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味而言，大多數人就是平均數，而平均數所彰顯的就是一個一般的普通人，以一般普通人的標準來衡量感受是否引起厭惡或不良情緒反應。但不可避免的是大部分人的忍受程度均有不同，然而若有許多的普通人均感受到厭惡或不良情緒反應就足以讓這個平均值更容易呈現。原告質疑是以當時稽查人員的個人主觀上的感受為判斷依據者，若稽查人員是一個普通而正常的一般人，就足以援引統計學上常態分配的概念，來說明這位普通而正常的一般人就是「均數」，以這樣的人作為判準，就是立法的目的「讓足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味，在各級防制區及總量管制區內，不得有因製造產品而致產生」足以實現，原告之質疑當無足採。
⑶關於取締過程？
①按稽查工作紀錄（參原處分卷附件一）之記載「二、至該廠周界巡查於新興電子平面停車場出入口及該廠大門前有明顯異味（疑似漿糊味），至廠內稽查，該廠24小時運作，主要為生產美耐板，製程中含浸機區及烘箱區有明顯疑似漿糊異味與該廠大門前之異味相同，另含浸區及烘箱區產生之廢氣收集後經空氣污染防制設備洗滌塔(A110)處理後排放，經查洗滌塔儀錶顯示台亦有淡淡疑似漿糊味……三、本日稽查於下風處發現之疑似漿糊異味為該廠主要原料酚甲醛樹脂（PF）及製程中烘加熱所產生，因未有效收集處理產生之異味致逸散至廠外情形」等，而且繪有現場草圖並標明臭異味發生源之相關位置，並敘述所聞到明顯臭異味地點為下風處，足見合於空氣污染行為管制執行準則第3 條、第4 條第2 款、第5 條第5 款之規定，原告質疑「未敘明判定位置、未繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置、未描述現場聞到之氣味判定位置、未依法應填載稽查工作紀錄項目」者，為不足採。況既經查核係屬「未有效收集處理產生之異味致逸散」之情形，當屬「有設置排放管道設施，但不能完全發揮功能」而仍排放惡臭之空氣污染行為，被告憑以處罰當屬有據。
②原告之員工吳玉泉亦證稱「工作稽徵紀錄表右下角之簽名是我親簽，記載之時間、地點均正確，簽名之前相關內容均已詳閱並記載清楚」，足以顯示工作稽徵紀錄表之內容為真實，且證人又稱「（當時現場異味之情形如何？）現場的異味我是可以接受，因為我們防治設備檢測出來的數據，都在合格範圍之內。（現場集氣罩是否足以完全收集異味？）原告的氣體都是排出去的，異味是從防治設備外面出來的，排出去的氣體雖有味道，但檢測出來的數據都是合格的。（原告認為合格標準如何認定？）原告防治設備上面都有儀器管控，被告稽查時有拍攝設備管控結果，並確認防治設備顯示之數據，都在合格範圍內。（工作紀錄表顯示之明顯異味疑似漿糊味是為何事？）在原告的製程中的確會產生這種疑似漿糊的氣味。」足見原告確實有設置集氣罩為防治設備，而異味是從防治設備外面出來的，堪見雖有設置排放管道設施，但不能完全發揮功能而仍排放惡臭，應無疑義。
③關於證人吳玉泉所稱「防治設備檢測出來的數據，都在合格範圍之內」者，經查現場數據就是工作紀錄表記載之PH＝7.87，這是酸鹼值，不是表示味道的數據。這項數據，應是指防治設備（即洗滌塔）上面儀表所顯示之數據，洗滌塔是利用水流為清除工具之設施，操作條件是PH值應維持在一定之數據，有效防治的措施是氣體係經過洗滌塔排出去的空氣，而不是指現場未經過洗滌塔的異味；足以證實原告所設置之集氣罩或洗滌塔並未完全有效發揮作用，所以會有如稽查工作紀錄所示，未經洗滌塔處理之味道，是從廠房逸散出去之異味。
④而這個異味是否為惡臭其認定方式，已如前述。而原告所提環境保護專責單位或人員設置管理辦法，依空氣污染防制法第33條第1 項「經中央主管機關指定公告之公私場所，應設置空氣污染防制專責單位或人員」，是指受空氣污染防制法所管制之公私場所（公司、工廠等），非為主管機關稽查人員應具備之資格，且本案稽查人員羅唯慈亦具備乙級專責人員資格（證書字號：(98)環署訓證字第
FB010035號）業經被告陳明在案，但此與本案違規構成要件無關。本件已經透過稽查工作紀錄所示之查證方式，於原處分中敘明「此區域雖設有集氣罩，但未有效收集異味氣體，致產生臭異味」並敘明違反空氣污染防制法第31條第1 項第3 款規定，依同法第60條規定裁處，則就惡臭之認定過程已屬詳載，原告之質疑充其量僅足以說明「原處分未直接說明之明顯異味（疑似漿糊味）就是惡臭」，當無足取，並此敘明。
五、綜上所述，被告所之處分，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至於，原告聲請傳訊專家證人許慶興技師（參本院卷p.38），為原告之環保顧問亦曾任職於被告（參本院卷p.130 ），本院認為涉及經濟上的利害關係，而且原告陳明只是事實上陳述（參本院卷p.130 ），已另有原告之員工吳玉泉到庭證述，而無傳訊專家證人許慶興技師之必要；又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101 　年　 2 　　月　　23 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜
法 官　陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　2　　 月　　23　　日書記官 鄭聚恩