臺北高等行政法院判決

100年10月4日辯論終結

原告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

鄭華合 律師

被告

交通部

代表人

毛治國（部長）住同上

訴訟代理人

謝心味 律師

上列當事人間公路法事件，原告不服行政院中華民國100 年4 月14日院臺訴字第1000094566號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：被告以原告於民國98年3 月5 日、98年10月29日、98年11月4 日、98年11月25日、98年11月6 日、98年10月29日、98年3 月6 日及98年10月30日，分別於省道臺3 線39k+35 0~40k+520 段、臺4 線23k+500 處左側、臺4 線21k+650 處左側、臺4 線1k+500處左側、臺4 線21k+100 處右側、臺4 線19k+860 處右側、臺4 線26k+500 處左側及臺3 線36k+500~39k+350 段辦理寬頻管道建置工程，未經申請許可擅自挖掘道路，乃依公路法第72條第1 項規定，以98年11月30日交授公字第0980053782號等函附裁處書分別處原告罰鍰新臺幣（下同）3 萬元或15萬元（如原處分附表）。原告不服，以其辦理寬頻管道建置工程於省道路段，於申請挖路許可時常遭主管機關核准許可之困難，而由內政部營建署（下稱營建署）邀請被告所屬公路總局（下稱公路總局）及各區工程處於96年4 月9 日召開協調會議，就省道路補費繳交問題及施作於省道之車道埋設深度作成決議，採行委託策略，其後公路總局第一區養護工程處（下稱第一區養護工程處）另於96年12月5 日召開協調會，要求收取路面加封費、預先告知原告施工路段及未完成部分如先施工儘速補辦程序，未核准部分一律以申挖方式辦理。其寬頻工程自95年起施作，至98年間才涉及主要省道設計施作，於98年9 月18日起陸續提送申請表及計畫書向第一區養護工程處辦理申挖手續而遭退件，其間雖經多次開會協調，惟該處少有針對申辦內容提出改善事項，或針對該府說明不置可否。寬頻建設為國家推動之新十大建設-M台灣計畫，其為配合政策推動建置及限於期程壓力，並為減少交通影響及環境污染，而並行施作，以避免工程擱置造成不必要之工程成本及工安意外，尚非違法行政，而依第一區養護工程處辦理本案相關案件往復退件次數及實際審查天數，勢必牽連中央政策推動。本件工程其均依營建署所提規範標準施工，完成公路修復事宜，多次會同該處人員進行檢測，維護公共安全，該處要求完成申挖程序後方可同意寬頻開挖施作，且以其申請書之埋設深度及回填管溝深度不足而予退件，違反跨部協調決議，據以裁罰，違反公平原則，且其後該處於99年2 月4 日函請其繳納挖掘路面修復費用，意味其申挖應予許可，作法反覆，原處分顯有不當，應予撤銷云云，提起訴願，遭經駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、本件被告拒不依原證五、六號之行政規則規定辦理路權移交，亦未遵期審核原告之申挖申請，而片面裁處原告，顯違平等原則（行政自我拘束原則）、誠實信用原則、信賴保護原則以及行政規則之效力（行政程序法第6、8及161條參照），應予撤銷，詳述理由如次：

（一）相關規範與內涵：

1、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」（行政程序法第6 條參照）此包含學理上所謂「平等原則」及其附屬之：「恣意禁止原則」及「行政自我拘束原則」。

2、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」（行政程序法第8 條參照）此包含學理上所謂「誠實信用原則」及「信賴保護原則」。

3、「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」（行政程序法第159 條參照）

4、「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」（行政程序法第161 條參照）。

5、「行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同。」，最高行政法院判決96年度判字第00993 號判決參照。

6、「按行政程序法第4 條、第8 條及第119 條依序規定：『行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。』『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。』『受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。』即明定行政行為應遵守誠實信用及信賴保護原則，並受其拘束，行政處分乃行政行為之一種，其作成如違背上開法律原則，即具有得撤銷之原因。」，最高行政法院判決99年度判字第1281號判決參照。

（二）公路總局依據96年4 月9 日營建署召開之會議結論（詳原證五），以96年4 月27日路養管字第0960019173號函（詳原證六）命下級機○○○區○○○○○○○○道路段配合各縣市○○○○路權移交」方式辦理寬頻管道工程，該函屬於規制下級機關有關「作業處理方式」之「行政規則」無誤，依據行政程序法第161 條，被告及其下級機關應受其拘束：

1、96年4 月9 日營建署召開之會議結論（詳原證五）確認：「1 、……（1 ）寬頻管道建置計畫工程位於省道者，由各寬頻管道工程主辦機關依據公路法第6 條第1 項之規定，請交通部公路總局先行委託寬頻管道工程所在地直轄市或縣（市○○路主管機關管理。委託書之格式惠請交通部公路總局提供，以利各機關填寫，若寬頻管道工程與省道僅有短向橫交之單位則可以公文代之。……2 、……（2）有關寬頻管道施作於省道之車道其埋設深度，請各寬頻管道工程主辦機關依據公路用地使用規則第14條第2 項之規定：『前項第3 款地下埋設物深度，如係情形特殊，且結構計算經公路主管機關同意認為安全無虞者，其埋設深度不受該款之限制。』辦理，未來寬頻管道施作於省道之車道其埋設深度由各公路主管機關審核結構計算後核定，因地制宜，不受公路用地使用規則第14條第1 項第3 款之埋深1. 2公尺之限制。……」，會後公路總局據此會議結論，以96年4 月27日路養管字第0960019173號函（詳原證六）命各區養護工程處：「1 、基於政府一體原則，同意依照公路法第6 條第1 項規定，可將轄管省道先行委託寬頻管道工程所在地直轄市○○市○○○路主管機關辦理，並簽訂路權移交契約。2 、明定事項如下：移交時間、移交路段、並敘明移交期間有關路面坑洞、管線遷移申請挖掘、人民陳情案，一般養護作業暨國賠案件，均由該主管機關負責，並於施工完竣後，將路面刨除加封各5 公分，加封寬度為1 個車道（約3.5 公尺-3.75 公尺左右），另需會同驗收，於驗收合格後將路權移交回本局轄養機關，且負2 年之保固責任。3 、如僅為與省道短向橫交之單位則以公文取代，惟仍應敘明上述事項」。

2、上開公路總局之上開函文，正本行文各區養護工程處（下級機關），內容具體通令同意就省道路段配合各縣市○○○○路權移交」方式辦理寬頻管道工程，並且明確規制列舉「路權移交契約」所應「明定」之「事項」，及如僅為與省道短向橫交之單位則以公文取代，惟仍「應」敘明上述事項，顯然係行政程序法第159 條所指之「上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部運作之一般、抽象之規定」，且係有關「業務處理方式」之行政規則無誤，此依據行政程序法第161 條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」甚明。

（三）原證六號行政規則下達後，除原先與各區養護工程處有協調共識者仍依其協調共識辦理外，被告下級機關實際上即依據函文規制意旨與諸多縣市○○○○○路權移交」以配合相關寬頻管道工程之施作，該行政規則更顯已因行政實踐及平等原則，產生對被告之行政自我約束效力而對外發生效力，其於工程中途突然於96年底片面決定97、98年度之預定施工路段不將省道部分移縣府養護（移交路權方式），改以「辦理申挖及繳交修復費」方式辦理，更顯違法在先：

1、最高行政法院96年度判字第00993 號判決意旨：「行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同。」

2、被告下級機關於原證六行政規則下達後，實際上即依據函文規制意旨與諸多縣市○○○○○路權移交」以配合相關寬頻管道工程之施作，此包括苗栗縣政府、彰化縣政府、南投縣政府、雲林縣政府、嘉義縣政府及屏東縣政府等，若被告爭執，請本院函詢上開縣市政府即明。

3、原告於96年12月之前亦係依據前開行政規則規制之意旨以「路權移交方式」順利處理，97年之後有關公路總局第一區養護工程處代養之縣道部分，仍准以移交路權方式辦理（詳原證八），凡此益證被告於97年起開始刻意違反原證六之行政規則，明顯違法（違反行政自我約束之效力）。

（四）原告因中央政府催促執行施作，被告又違法拒絕移交路權，乃被迫暫以申挖方式提出申請，然被告仍拒絕受理或不於規定時限內審核，亦屬違法：

1、依據「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」（原證十七）（此亦屬於具有對外效力之行政規則甚明），其中附件五「申請挖掘公路注意事項」5.明定：「申請挖掘公路案件，除例行之接水、接電、瓦斯及100 平方公尺以下由公路總局各區養護工程處所轄之工務段逕行核定外，其餘（含橋梁附掛案）應由工務段於7 日內轉報工程處，工程處應在7日內核覆。」

2、然原告於98年起所提出之十餘件申挖申請（詳如原證12），詎料，被告竟然除了大溪鎮○○○段曾同意辦理外（詳原證十三），其餘申請若非退還原件（詳原證十四），即係迄今毫無回應，明顯違反前開「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」之相關審核時程規定，使原告陷於進退兩難之境。

（五）進而言之，被告違法拒絕辦理路權移交、甚至違法拒不限期審核申挖申請，其違法造成原告相關發包之工程無從適法辦理之下而被迫施工，就此，被告又對原告裁處罰款，顯然更違反誠實信用原則與信賴保護原則：

1、被告與內政部經跨部會會議作成結論，達成被告以移交路權之方式配合內政部透過各縣市政府執行國家重大建設「寬頻管道建置工程」（詳原證五），嗣後公路總局並以正式函文（詳原證六）規制下級機關相關作業處理方式，並且實際上即依該規制內容與各縣市政府（包括原告）執行相關路權移交作業，原告承內政部之督促意旨，乃陸續發包工程施作。凡此，均可證明，96年12月之前之相關執行，均符合政府一體相互協助（行政程序法19條參照）及誠實信用之原則，並且已使得原告信賴「寬頻管道建置工程」之發包及施作具有移交路權可順利進行之安定性及可預測性之基礎。

2、豈料，被告於「寬頻管道建置工程」尚未完成之中途，突然自97年起竟出爾反爾片面違法更改作業方式，並且違法拒不限期審核申挖申請，造成原告相關發包之工程無從適法辦理之下而被迫一面施工，一面催促被告依法移交路權或依法核准申挖，此時被告竟又罔顧其自行違法造成被告不得不施工之情狀，進而連續裁罰原告，相關裁罰更顯違反誠實信用原則與信賴保護原則。

二、有關新竹縣政府以繳交修復費方式辦理，應係屬於原證六函（行政規則）中說明二所述原先與各區養護工程處有協調共識者仍依其協調共識辦理之情形，故第一區養護工程處於原告與之以路權移轉契約方式辦理近二年後，竟然於96年12月5 日召開會議（詳原證七），要求原告改為比照新竹縣政府方式辦理，顯然違反原證六號函之規制甚明：

（一）原證六號函之規制，乃以路權移交契約為標準方式，原證七號之會議竟然要求將原施行近二年路權移交契約方式改為非原證六號函所規制之標準方式，其有關「為求執行標準一致」之說法，顯然罔顧原證六號之行政規則；況所稱「路面修後情況不佳」之說法，於原證六號之行政規則中，業已於路權移交契約應明訂事項中以「路權返還前驗收」及「保固2 年」之機制規範，故若有路面修後情況不佳之情形，本應由移交後之路權機關即原告要求監督廠商予以修復（實際上亦已要求修復）及保固絕非可據此拒絕辦理路權移交甚明（不當連結禁止），此由其他縣市○○○○○○路權移交，及原告交由被告代養之縣道部分仍然繼續執行路權移交，益證被告於97年起拒絕就省道工程路段移交路權於原告，確屬違法。

（二）被告第一區養護工程處於96年12月5 日召開會議片面停止路權移交之辦理，然於該次會議中（詳原證七號）原告即明白堅持以路權移交方式辦理，可由該會議紀錄中載明：「四、桃園縣政府：（一）由於寬頻管道埋設工程的施工造成貴處不便，深表抱歉，目前96年度省道部分預計年底前完成台4 線、台3 線、環北路及環南路等路段，因本工程屬中央列管須如期完成，希望能依照以往採路權移交方式，施工期間道路交通安全及國賠事件等皆由縣府來負責承擔。（二）本案屬全省共通性問題，內政部營建署於96年4 月9 日召開會議並已獲至二項共識：寬頻管道建置計畫工程位於省道者…請交通部公路總局先行委託寬頻管道工程所在地直轄市○○○市○○路主管機關管理，及…各寬頻管道工程主辦機關自辦路面修復，減刨加封各5 公分，加封寬度為一車道並負責2 年之保固維護。因路補費前已編列，如須再繳交龐大修復費用，地方政府將無法負擔亦不可能編列相對配合款。所以，在執行上另外有一套標準將產生很大的困擾。」原告嗣後並陸續以原證九號第二頁、原證十一號函及97年12月30日府工土字第0970447427號函（原證十八）等，一再要求以路權移交方式辦理而遭拒，故知，被告主張原告默認不爭執第一區養護工程處之96年12月5日會議結論，並非事實。

（三）公路總局轄下各機關執行方式各自為政，第一區養護工程處要求原告改以繳費申挖方式辦理，然營建署執行該寬頻建置計畫係為通案性原則，無法以個案方式補助縣市政府經費及寬限期程，原告依相關原證六之行政規則執行，仍受處罰，確未受到信賴之保護。

三、原證六號函為行政規則無誤，補充如次：

（一）參照上開最高行政法院判決96年度判字第00993 號判決意旨，原證六號函業已經諸多縣市辦理實踐，包括苗栗縣政府、彰化縣政府、南投縣政府、雲林縣政府、嘉義縣政府及屏東縣政府等，其為行政規則無誤。

（二）以原告而言，亦係與被告機關實踐「路權移交方式」多時，被告亦不否認；且查，繳費申挖方式，原告與被告間並無共識，故依據原證六號行政規則，即應採「路權移交方式」辦理無誤，被告片面違反，顯然有違「平等原則」及「行政自我拘束原則」。

（三）又縣道依據公路委託管理辦法委由被告機關代養者，均訂有委託管理期間，於委託管理期間內，其相關施工管理實與省道情況無異。被告機關就同一寬頻建置工程，同意縣道部分以「路權移交方式」處理（並非解除或終止委託管理），但就省道部分則拒絕之路權移交方式辦理，益證其以「路況修復不良」云云，純屬推託之詞。

四、被告辯稱第一區養護工程處否準原告申請挖掘公路，於法並無違誤，並稱原告申請書、施工計畫書等資料不完整而退還云云。然由被告第一區養護工程處復興工務段98年8 月3 日一工復字第0981001256號函及98年8 月3 日一工復字第0981001255號函知：因大溪一標受監察院調查之故，第一區養護工程處即暫停原告一切申挖案件（原證十九）（不當連結），即知第一區養護工程處稱原告申請書及計畫書不完整，僅為推拖之藉口。至於被告以埋設深度不足1.2 公尺稱資料不完整之情形，更顯係刻意與原證五、六號行政規則指明：「不受公路用地使用規則第14條第1 項第3 款之埋深1.2 公尺之限制」相背，益證其確有刻意推拖不同意申挖之情。

五、被告稱原告17案寬頻施作路段有4 案獲准乙事，顯與事實不符云云，惟：

（一）由第一區養護工程處99年6 月21日一工挖字第0991004445號函檢送之會議紀錄（原證二十）可知已變更為「2 件已完成核准」，並非4 案。

（二）而所謂「2 件已完成核准」，依據99年2 月12日一工壢字地0990000934號函（原證二十一）可知，台一線47K+800~51K+966 號函仍未獲得同意，實則僅有97年1 月30日一工挖字第中壢工務段同意1 案等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

參、被告則以：

一、第一區養護工程處會議決議，不同意將路權移交於原告，並無違行政程序法第19條行政協助之規定，亦無違誠實信用原則、信賴保護原則及平等原則：

（一）由原告狀附原證五之營建署於96年4 月9 日邀集被告所屬公路總局、該局各區養護工程處及相關縣政府代表，召開寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題之協調會會議紀錄結論之法律效力，如原證二之行政院訴願決定書所載明，並非強制被告須將路權移交予寬頻管道工程所在地直轄市○○市○路主管機關；其法律性質，係有關行政協助事項之處理方式。對此，公路總局亦本該結論意旨，於96年4 月27日函（詳見原證六）各區養護工程處，有關辦理原則。第一區養護工程處，即本於公路總局上述函釋意旨，將原告所施作之中壢市○○○道建置工程第七、八標，第一區養護工程處所轄養護之台1 線35K+100 至39k+ 570段路權，於96年11月6 日與原告簽訂路權移交契約書（詳見原證四）。

（二）嗣後，第一區養護工程處就所養護之省道位於桃園縣境內路面相關事宜，於96年12月5 日邀原告、及召集其所屬中壢、復興工務段會商，由該次會議紀錄得知（詳見原證七）。該處會議討論事項，係因新竹縣政府辦理寬頻管道建置工程係以繳交修復費方式，由該處辦理路面修復，為避免造成該處執行標準不一致，就該修復權責再予協商。因該處所屬中壢工務段反應原告辦理之路面修後情況不佳，考量後續該處養護恐生困難，建議不將省道部分移原告養護，並比照新竹縣政府辦理申挖及繳交修復費。會議結論「有關桃園縣政府辦理寬頻管道施工屬省道部分仍請比照新竹縣政府之方式辦理以求該處執行標準一致，並由該處中壢、復興工務段負責路面修復；管線挖掘程序未完成部分如先施工，請速辦手續以符行政程序（未核准部份含橋梁附掛請一律以申挖方式辦理）。」等情，○○○區○○○○○○○○路總局函釋，本行政協助原則，與原告簽訂路權移交契約，然於實行後，因為求執行標準一致及原告辦理之路面修後情況不佳，而不同意後續原告請求於辦理寬頻管道施工將省道部分移原告養護之行政協助行政行為，核屬有正當理由，並將無法再提供行政協助之會議紀錄，於96年12月14日函知原告（詳原證七），第一區養護工程處上述作法，與行政程序法第19條行政協助之規定並無何牴觸之處。原告對此有異議時，自應依同法條規定，由其共同上級機關（即行政院）或第一區養護工程處之上級機關即被告所屬公路總局決定之。詎原告竟捨此法律正當程序不為，顯已默認不爭執第一區養護工程處之上述會議結論效力。雖其後，被告為辦理寬頻管道建置工程，有於97年12月19日（詳見原證九）請求第一區養護工程處中壢工務段、復興工務段參酌被告所屬公路總局第一區養護工程處96年4 月27日之函說明簽訂路權移交方式辦理。對此，第一區養護工程處復興工務段於98年1 月14日函復（詳見原證九），業已說明「……因該函為原則指示辦理，依本處層峰指示往例移交代養成效不佳，且近日來貴府有未經申挖擅自挖掘道路之情事屢遭民眾陳情沒有做好交維及完工後之路平工作，故仍請貴府儘速依申挖手續辦理申挖。」; 另第一區養護工程處中壢工務段於97年12月3 日（詳見原證九）函復原告有關97年11月26日府工程字第097039 8592 號函，請求路權移交案，亦已表明「省道部份仍請依本局挖掘道路相關規定辦理路證申請及繳費後施工」。復且，前述第一區養護工程處96年12月5 日會議之結論，除已表明不同意路權移交之行政協助外，亦以行政指導之勸告、建議方式告知原告，就寬頻管道施工以申挖方式辦理，原告無法諉為不知。是原告主張有被告為裁罰行為有違誠實信用原則及信賴保護原則，顯係無的放矢之指摘，實不足取。

（三）第一區養護工程處就辦理寬頻管道建置工程施工屬省道部分，為求與新竹縣政府之相同處理方式，執行標準一致及後續養護問題，不同意採路權移交方式處理，並表示回歸原公路法規定，即需依申請開挖程序辦理。第一區養護工程處既已說明為何不採先前路權移交之處理方式，並非恣意而為，自無違平等原則。原告質疑有所謂不當連結之情事，自無所據，核不足採。

二、原證六公路總局於96年4 月27日函各區養護工程處，縱可認定為行政規則，第一區養護工程處亦可本於權責為考量，非需與原告簽訂權限委託之行政契約，原告主張有違行政自我拘束原則，顯為誤解：

（一）公路總○○○區○○○○○○○路法規定，為各該省道、代養護縣道路段之管理機關，就寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題一案，營建署於96年4 月9 日會議結論，由各寬頻管道工程主辦機關依據公路法第6 條第1 項規定，請公路總局先行委託寬頻管道工程主辦機關所在地直轄市○○市○路主管機關管理。因事涉將公路法之權限委託移交於直轄市○○市○路主管機關管理，是被告所屬公路總局乃於96年4 月27日函（詳見原證六）各區養護工程處為原則性之處理。由該函說明第一點可知，係就原證五營建署96年4 月9 日「召開寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題之協調會」會議紀錄及該局96年4 月23日0000000000號簽辦單所為之處理原則。第二、三點規定，則係就各區養護工程處與各縣市政府溝通協調有共識，可依協調共識處理，無共識可參照該原則處理，並就簽訂路權移交契約應明定事項為指示以供所屬各區養護工程處處理之準據。

（二）公路總局對寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題對各屬各區養護工程處所為處理原則之前揭函，縱可認為係就該事項業務上指示之行政規則，然該函對於該事項，係以有共識，可依協調共識處理；無共識，「可參照下列原則辦理」表示之。函文中既係以「可」而非「應」表示，即表示由各區養護工程處依該函意旨，本於權責依職權為合目的、合義務之裁量。此由該函文中，區分為有共識、無共識二事項，並就無共識如為簽訂路權移交契約，明定應記載事項。是由該函文並無法進而推論，各區養護工程處必須與各縣市○○路權移交契約之行政行為。此由，原證七之會議紀錄所載，第一區養護工程處與新竹縣政府辦理寬頻管道建置工程係以繳交修復費方式，而非以簽訂路權移交契約為之即明。從而，原告以一己之意任意解釋為被告所屬公路總局上開函文，已具體通令同意就省道路段配合各縣市○○路權移交」方式辦理寬頻管道工程，顯係對函文之誤解。

（三）縣道之主管機關，依公路法第6 條第2 項為該縣市○○○路主管機關管理，僅於必要時，得將縣道委託中央公路主管機關。第一區養護工程處對於原告管理之縣道，既係在原告之委託下始負有代為養護之權限，原告自得將該路權管理之法定權限予以收回。是被告以原證八函，將第一區養護工程處代為養護之縣112 線環南路施工部分，於97年10月31日至97年11月1 日施工期間，○○○區○○○○○○路權交還管理，實為原告法定權限之行使。然原告以第一區養護工程處於97年之後，有將代養之縣道，准以移交路權方式辦理，進而資為被告於97年起開始刻意違反原證六之行政規則，明顯違反行政自我拘束之效力；拒絕就省道工程路段移交路權於原告為違法之論據，顯係一己強辯之詞，核不足採。

三、第一區養護工程處否准原告申請挖掘公路，於法並無違誤：

（一）由原證七之第一區養護工程處96年12月5 日會議紀錄結論得知，第一區養護工程處固不同意將養護之省道再與原告簽訂路權移交契約，然亦以行政指導之行政行為，建議原告對已施工未完成之及97及98年預定施工路段之處理方式，並請原告對申挖掘程序未完成部分如先施工以申挖方式辦理。並於96年12月14日將該會議紀錄函知原告之工務局（詳原證七），是原告對於寬頻管道建置計畫工程案位於省道部分之挖掘工程，自已知悉應依公路法規定提出申挖程序。

（二）由原證十二原告之14份函文得知，原告對寬頻管道建置計畫工程案位於省道部分之挖掘工程，已知悉需提出申請，並已檢附挖掘公路用申請書於第一區養護工程處中壢工務段、復興工務段受理，然申挖案經審核結果，因申請書、施工計畫書等資料不完整，將原件退還原告，請原告補正後再送件。第一區養護工程處中壢工務段、復興工務段係依「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」之規定為審核申請挖掘案件是否符合要件為准否之處分，是原告空言指摘不依規定時限內為審核，顯無所據。況原告亦不能以此資為可違法挖掘公路之論據，是原告指摘在無從適法辦理之下而被迫施工，被告對原告裁處，違反誠實信用原則及信賴保護原則等情，顯為事後卸責之飾詞，核不足採。。

（三）原告主張挖掘公路用申請書案件，除原證十三大溪段武嶺橋段曾同意辦理外，其餘申請若非退還原件（原證十四），係迄今毫無回應等詞。對此，由被告於訴願答辯書所提證物二之99年4 月27日交授公字第0990016374號函（被證一），說明二之（二）業已指明「貴府函至今98年度涉及省道之寬頻管道建罝工程標案均未獲申挖核准乙節，經查貴府17案寬頻管道施工路段，其中依申挖規定提出申請者，已有4 案業經一工處核准申挖並施工完成，故貴府所述申挖案件均未獲核准，顯與事實不符。」詎原告不察，仍執陳詞，於本件為相同之主張，顯不足取，併此陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出營建署96年 4月18日營署工程字第0962905895號函暨檢送營建署96年4 月9 日召開「寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題之協調會」會議紀錄影本、公路總局96年4月27日路養管字第0960019173號函影本、第一區養護工程處中壢工務段96年10月29日一工壢字第0960007811號函影本附本院卷為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、公路總局96年4 月27日函，是否為行政規則？被告所屬下級機關是否有訂立路權移交契約之義務？

二、第一區養護工程處96年12月5 協調會要求原告以申挖方式辦理，不再採用路權移交契約方式，是否違反誠實信用原則、信賴保護原則、行政自我拘束之效力？

三、被告得否以受理申挖單位「刻意推拖、不同意申挖」，作為其逕行挖掘道路之合法理由？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）公路法第30條規定：「（第1 項）公路用地，非經許可，不得使用。擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路主管機關取締之。」「（第2 項）使用公路用地設置管線或其他公共設施時，使用人應填具申請書，並檢附工程計畫書，向公路主管機關申請許可後，始得設置。公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。但基於公共利益或特殊需要考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」

（二）公路法第30條之1 第3 項前段規定：「管線機構或其他工程主辦機關（構）為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依前條第2 項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。」

（三）公路法第72條第1 項規定：「擅自使用、破壞公路用地或損壞公路設施者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰；公路主管機關並應責令其回復原狀、償還修復費用或賠償。」

二、公路總局96年4 月27日函，非為行政規則，被告所屬下級機關尚無訂立路權移交契約之義務：公路總局96年4 月27日函，就內政部營建署檢送96年4 月9日「寬頻管道建置計畫工程案位於省道遭遇問題之協調會」之會議紀錄說明為「……二、有關本次會議結論，原則上各縣市政府如與本局各區養護工程處溝通協調後，已有共識者，仍可依協調共識辦理。三、各縣市政府如與本局各區養護工程處溝通協調後，若無共識者，可參照下列原則辦理：……簽訂路權移交契約」（見原證六，本院卷第51頁），該函文既載明有共識者仍可自行依共識辦理（意謂有共識者可以不用遵照該函示辦理），無共識者「可參照下列原則辦理」（而非「應參照下列原則辦理」），表示該函僅為行政協助之輔助參考，並無強制作用，非為行政規則，各區養護工程處可本於權責依職權為合目的、合義務之裁量，難謂被告所屬下級機關因此已有訂立路權移交契約之義務。原告主張公路總局上開函文，已具體通令同意就省道路段配合各縣市○○路權移交」方式辦理寬頻管道工程，屬行政規則，被告所屬下級機關因此已有訂立路權移交契約之義務云云，尚不足採。

三、第一區養護工程處96年12月5 協調會要求原告以申挖方式辦理，不再採用路權移交契約方式，並未違反誠實信用原則、信賴保護原則、行政自我拘束之效力：（一) 查第一區養護工程處，雖本於公路總局96年4 月27日函，將原告所施作之中壢市○○○道建置工程第七、八標，即第一區養護工程處所轄養護之台1 線35K+100 至39k+570段路權，於96年11月6 日與原告簽訂路權移交契約書，並陸續與苗栗縣政府、彰化縣政府、南投縣政府、雲林縣政府、嘉義縣政府及屏東縣政府等簽訂路權移交契約書，此為被告所不爭執，但前開公路總局96年4 月27日函並非行政規則，已如前述，並無拘束被告所屬各區養護工程處之效力○○○區○○○○○○○○路權移交契約後，因原告辦理之路面修後情況不佳（寬頻道主辦機關自辦路面修復，本應減加封各5 公分，加封寬度為一車道並負責2 年之保固維護，但因路補費前已編列，如須再繳交龐大修復費用，地方政府將無法負擔，亦不可能編列相對配合款），非但各地方政府所養護省道執行修復之標準難達一致，且未來因路面修復不平有發生國家賠償之虞，第一區養護工程處96年12月5 協調會結論，因而比照新竹縣政府辦理申挖及繳交修復費方式，不同意原告「將其他寬頻施工之省道移由原告養護（即與原告簽訂路權移交契約）」之後續請求，並要求原告以申挖、繳交修復費方式辦理，非無正當理由，難謂違反誠實信用原則、行政自我拘束之效力。又第一區養護工程處復興工務段於98年1 月14日函復亦說明「……依本處層峰指示往例移交代養成效不佳，且近日來貴府有未經申挖擅自挖掘道路之情事屢遭民眾陳情沒有做好交維及完工後之路平工作，故仍請貴府儘速依申挖手續辦理申挖」（見本院卷第63頁），及同區養護工程處中壢工務段於97年12月3 日函復原告所稱「省道部份仍請依本局挖掘道路相關規定辦理路證申請及繳費後施工」（見本院卷第61頁），亦屬合目的、合義務之裁量，亦難謂該二函示違反誠實信用原則、行政自我拘束之效力，縱使被告告已以路權移轉契約方式辦理近二年，但系爭省道於尚未簽訂路權移交契約前，原告仍不得未經申請即擅自開挖，原告就系爭省道既尚未簽訂路權移交契約，其未經申請擅自開挖，即難謂有何信賴利益。

（二）原告雖主張97年之後有關公路總局第一區養護工程處代養之縣道部分，仍准以移交路權方式辦理（詳本院卷第55頁，原證八），益證被告於97年起開始刻意違反公路總局96年4 月27日函之行政規則云云，惟查縣道之主管機關，依公路法第6 條第2 項本為該縣市政府，僅於必要時，得將縣道委託中央公路主管機關，第一區養護工程處既係在原告之委託下始負有代為養護之權限，原告自得將該路權管理之法定權限予以收回。是原告於97年10月31日至97年11月1 日施工期間，請第一區養護工程處將代為養護之縣112 線環南路施工部分路權交還管理，為原告法定權限之行使，尚難作為被告於97年起開始刻意違反公路總局96年4月27日函之證明，原告主張尚不足採。

四、被告不得以受理申挖單位「刻意推拖、不同意申挖」，作為其逕行挖掘道路之合法理由：按系爭省道既係由第一區養護工程處所管理，縱○○○區○○○○○○○○路權移交契約之義務，但於未簽訂前，原告若欲開挖，仍應依法申請，不得自認於未簽約前已具有省道之養護（開挖）權，而擅自挖掘道路。原告雖主張受理申挖單位「刻意推拖、不同意申挖」云云，惟受理申挖單位若真有「刻意推拖、不同意申挖」其事，原告即應就受理申挖單位之「不作為」或「否准處分」，依行政訴訟法提起行政訴訟，而非於未經許可前擅自挖掘道路。原告若認第一區養護工程處96年12月5協調會結論窒礙難行，亦應向共同上級機關（即行政院）或第一區養護工程處之上級機關（即被告所屬公路總局）協商解決，不得於解決前逕自認定自己有權挖掘道路，至第一區養護工程處99年2 月4 日一工挖字第0991000828號函是通知原告繳納挖掘路面之修復費用，亦不影響原告未經申請許可即擅自挖掘道路違規事實之認定，原告主張尚不足採。

五、綜上，原告無權開挖系爭省道，並無信賴利益，且公路法第30 條 之1 第3 項明定相關管線機構或其他工程主辦機關（構）挖掘公路應申經公路主管機關許可，僅於涉及緊急搶修之情形，可以電話或傳真先行告知公路主管機關同意後辦理搶修，原告於省道施作寬頻管線建置工程，非屬緊急搶修之情形，自應於施工前先行申經公路主管機關許可始得施作。被告以原告未經申請許可擅自挖掘道路，破壞公路設施，就其各該違規行為，依同法第72條第1 項規定，分別裁處原告罰鍰3 萬元或15萬元（如附表），尚無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭