臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第991號｜法律人

臺北高等行政法院判決 100年度訴字第991號100年8月9日辯論終結原告　黃正雄即東旭園藝訴訟代理人　楊德海　律師被告　宜蘭縣政府代　表　人　林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人　莊寓淨李欣立詹金松上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國100 年4 月27日台內訴字第1000049017號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告前以宜蘭縣冬山鄉○○段455地號土地向被告申請設置東旭園藝土石方資源堆置場（以下簡稱原告所屬土資場），經被告於民國（下同）93年2月19日以府建管字第0930020420號函准予設置，並以94年9月2日府建管字第0940110169 號函許可營運，該函記載：「……說明：……二、營運期限自本文發文日起五年為限，屆期得依規定申請展延。……」嗣原告於99年8月9日申請營運展期，被告審酌該土資場聯外道路寬度未達8公尺，且原告所屬土資場現況雜草叢生，自 98年1月起未有收容及轉運餘土紀錄，而未具轉運、加工再利用功能，未續營運，不影響宜蘭縣餘土之處理，故以99年11月18日府建管字第0990112852號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，於100年1月3日（被告收文日期）提起申復，因原處分未教示救濟期間，故被告以100年1月17日府建管字第1000000212號書函復原告以倘原告不服原處分，得於接獲100年1月17日府建管字第1000000212號書函次日起30日內經由被告向內政部提起訴願，原告乃於100年2月16日以：（一）申請原告所屬土資場設立與展期非屬二事，是否展期仍應適用申請設立時之法規，被告以申請設立後始公布之宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例規定否准所請，於法無據；（二）原告係為配合被告之政策及迎合地方需求被迫中斷收容及轉運餘土，造成無收容及轉運紀錄，並非無經營意願等語，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）被告及訴願機關駁回原告申請之理由無非以：「依申請展延時之宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條第4款之規定土資場設置場地聯外道路已開闢及連接場地之寬度應達八公尺以上，而本件土資場設置當時依被告所屬警察局交通隊實際測量該路段最大路幅寬度為6.7公尺，又據訴願人展期申請案所附原告所屬土資場申請展延計畫書中第八章交通運輸計畫書圖所示，現場亦無拓寬達8公尺，因此，本申請案不符上開條例第16條第4款之規定。次查依上開條例第22條之規定，土資場許可使用期限屆滿，如場填埋容量未飽和或仍具有轉運、加工再利用功能者，得於核准期限屆滿前三個月內申請營運展期，而本件訴願人自98年1月迄今並無收容及轉運餘土之紀錄，此為訴願人所自承，實處於歇業狀態而未具轉運、加工再利用功能，故本申請案亦不符合上開條例第22條之規定，揆諸首揭法令規定，原處分並無不合。」云云。（二）惟查，原告早於94年9月2日即依照當時之「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」合法設置土資場在案，營運期限至99年9月1日，有卷附資料可證，並為被告所自承，本件原告係於期限屆滿前依法申請「營運展期」，則被告自應依據申請展期時之自治條例中有關營運展期之相關規定辦理審核，而非依據設置規定加以審核，乃法所至明。（三）本件申請展期時之「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」第22條規定：「土資場營運期限以五年為限，許可使用期限屆滿，應停止使用。但場地填埋容量未飽和或仍具有轉運、加工再利用功能者，得於核准期限屆滿前三個月內申請營運展期，每次展期不得超過五年。」同條例第23條並明文規定：「依前條申請展期，申請人應檢附原興辦事業計畫書、營運許可文件及本自治條例第十九條規定之文件向本府提出。」由上述規定可知，申請展期之要件為場地填埋量未飽和，或仍具有轉運、加工再利用之功能，所需檢付者則為「原」興辦事業計畫書、及同條例第19條規定之文件，即興辦事業計劃書應含之文件，除此之外，並未規定須適用同條例第16條設置土資場之條件。（四）質言之，宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條係關於設置土資場條件之規定，同條例第22條、第23條方係關於申請營運展期之規定，兩者並不相同，且遍觀修正後之條例，並無任何依原「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」設置之土資場申請展延時，應符合「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」第16條之規定，或依原「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」設立之土資場於「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」實施後，若與該條例規定不符時，應依該條例規定修正或改善與該條例之規定相符之內容。否則豈不等於重新申請設置，顯失公平合理甚明。迺被告及訴願機關不察，違法將宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16 條關於設置土資場之條件，援引作為原告申請營運展延之審核條件，顯有重大違誤。（五）次查，宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條關於營運展期之要件，如前所述，已明文規定為「場地填埋量未飽和」或「仍具有轉運、加工再利用之功能」，並未有其他限制，故已設置完成之土資場於屆滿前合於此要件之一者，均得依法申請營運展期，主管機關對於符合要件之土資場，依法即應准予營運展期，並無裁量之餘地，尤不得以展期要件以外之其他理由否准展期，否則即有違依法行政之基本原則。（六）本件被告及訴願機關對此無非僅以原告所屬土資場自98年1月起迄無收容及轉運餘土之紀錄，處於歇業之狀態，故認為未具轉運、加工再利用功能，不符合宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條規定云云。惟查，宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條規定之要件明文係指土資場須具有轉運、加工再利用之「功能」，而非是否有轉運、加工再利用之紀錄，蓋其要件著重於土資場本身是否具備轉運、加工再利用之實質功能，此應實質加以考查，如土資場本身尚有該功能，實不得僅以土資場因其他因素暫未營運遽而謂其已不具功能。被告雖指原告所屬土資場自98年1月起並無收容及轉運餘土紀錄，惟原告暫未收容餘土，係因近年臨近之冬山鄉休閒農業園區興起，地方人士向被告陳情要求停止原告所屬土資場運作，惟原告所屬土資場乃合法經營，被告於地方建設座談會中指示配合地方需求輔導遷場，原告為配合被告政策，將心力轉移至尋求新設土資場，原告所屬土資場乃暫未積極營運，並非不具轉運、加工再利用功能甚明。（七）被告未對原告所屬土資場之轉運、加工再利用功能進行評估，徒以原告所屬土資場處於歇業狀態，即率指其已無轉運、加工再利用之功能，顯屬妄斷。（八）按行政機關所為公權力之行使、自由裁量、行政契約、行政指導均應符合誠實信用原則、信賴保護原則、與禁止恣意原則。原告於94年9月2日獲被告核准設置土資場，原告所屬土資場即為合法設置完成，受有上開誠實信用原則、信賴保護原則、與禁止恣意原則之保護，被告不得出爾反爾損害人民權益。迺被告對於依原「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」設置成立之原告所屬土資場申請營運展期時，不依法審核「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」第22條規定之展期之要件，竟違法變相以原告不符合「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」設置要件即聯外道路不足八米為由，否准原告展期之申請，顯然違反行政法之誠實信用原則、信賴保護原則、與禁止恣意原則。（九）復按，宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第22條關於營運展期之要件，所謂仍具有轉運、加工、再利用功能，應實質審核土資場之機具設備有無轉運、加工、再利用之能力，而非單純以營運次數紀錄為據。加以原告所屬土資場更無填埋量飽和、重整、破產、或受有期徒刑宣告等不能營運之情形，被告遽認原告所屬土資場已無轉運、加工、再利用之功能，即顯無理由。（十）綜上所述，原告所屬土資場既為合法設置之土資場，一切營運均符合法令規定，政府即有保障原告合法經營之責，原告之申請營運展期亦在法律合法保障之權限內，被告實無權違反法律不予核准展期。（）綜上所述，被告原處分違法不當，聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。 2.被告對於原告99年8月9日之申請事件，應作成准予原告所屬之土資場營運展期5年之行政處分。 3.訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：（一）按「各機關受理人民申請許可案件適用縣法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之縣法規有變更者，適用新縣法規。但舊縣法規有利於當事人，而新縣法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊縣法規。」為宜蘭縣法規準據自治條例第21條所明定。復按「土資場設置場地應符合下列條件：……四、聯外道路已開闢及連接場地之寬度應達八公尺以上……。」、「土資場營運期限以五年為限，許可使用期限屆滿，應停止使用。但場地填埋容量未飽和或仍具有轉運、加工再利用功能者，得於核准期限屆滿前三個月內申請營運展期，每次展期不得超過五年。」宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條第1項第4款、第22條亦有明定。本件原告前依「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」於92年10月5日檢具興辦事業計畫書向被告申請設置土資場，經審核被告以93年2月19日府建管字第0930020420號函同意設置計畫，原告依設置計畫於期限內施工完成，於94年6月28日申請竣工查驗，經勘查符合規定，被告以94年9月2日府建管字第0940110169號函許可營運，營運期限自發文日起五年為限，屆期得依規定申請展期。原告自提出興辦事業計畫書，迄施工完成經被告勘驗合格許可營運，原告所屬土資場設置申請案處理程序已終結。嗣被告依據內政部函頒「營建剩餘土石方處理方案」之政策指導擬訂「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」，經宜蘭縣議會議決通過，並報奉內政部核定，被告於95年7 月7日公布施行。有關營建剩餘土石方堆置場之設置及營運管理於該自治條例第15條至第28條已有明定，前揭要點所規範事項，因已有新法規發布施行者，依宜蘭縣法規準據自治條例第24條第4 款規定，應予廢止，被告嗣於95年8 月4 日廢止該要點。查上開自治條例第16條第4 款有關土資場聯外道路寬度之規定，即因考量土資場營運期間，大型車輛進出頻繁有交通量及安全上需求，於宜蘭縣議會審議時由被告原擬6 公尺寬修正為需達8 公尺寬之規定。原告於99 年8月9 日其所屬土資場營運期限屆滿前，依上開自治條例第22條規定申請營運展期，係屬另一依法令申請許可事項。被告審酌原告所屬土資場所設置當時該路段最大路幅寬度6.7 公尺，現況亦無拓寬達8 公尺，且原告所屬土資場因交通不便影響收容餘土加工、轉運再利用功能。自98年1 月起迄今未再收容及轉運餘土，現況疏於管理雜草叢生，實處於歇業狀態。依上開法規認定已未具轉運、加工再利用功能。且原告所屬土資場未再續以營運，不影響宜蘭縣餘土處理，不予准許再展延營運，於法並無違誤。被告94 年9月2 日府建管字第0940110169號函許可原告所屬土資場營運行政處分之信賴保護，應僅止於許可營運期限99年9 月1 日止，此期間被告未廢止或撤銷該行政處分。原告所執申請營運期限屆滿展期與設置許可，係屬同一申請事項，被告未續依已廢止之「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」審核，認事用法有違誤或違反信賴保護原則，顯對法規適用有所誤解。（二）另原告訴稱：「近年臨近之冬山鄉休閒農業園區興起，地方人士向被告陳情要求停止原告所屬土資場之運作，惟原告所屬土資場乃合法經營，被告於地方建設座談會中指示配合地方需求輔導遷場。原告為配合被告之政策，將心力轉移至尋求新設土資場，原告所屬土資場乃暫未積極營運，並非不具轉運、加工再利用功能甚明。」乙節，實因原告所屬土資場聯外道路寬度不足，營運影響當地遊客及居民交通之陳情事件，惟原告係合法經營，被告除委婉向陳情抗議民眾說明，於原許可營運期限內仍保障原告經營權益，並請原告維護當地民眾交通安全，期間並未作成不利於原告之行政處分，或允其展延營運期限之處分。至於原告提議遷移於他處新設土資場，則屬另一申請案件，與本件申請營運展期係屬二事，當另依法令規定及被告整體餘土處理政策評估核處。（三）綜上所述原告的主張無理由，聲明求為判決： 1.原告之訴駁回。 2.訴訟費用由原告負擔。四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、內政部100 年4 月27日台內訴字第1000049017號訴願決定（案號：0000000000）、原告92年10月5 日陳情書、原告92年10月切結書、被告93年2 月19日府建管字第0930020420號函、92年9 月10日東旭園藝申請設置土石方資源堆置場運輸路線部份現場勘查紀錄、被告土石方資源堆置場申請設立（初複）審會勘審查表、宜蘭縣冬山鄉公所91年11月27日東鄉建字第0910017513號函、原告所屬土資場照片2 張、原告92年4 月15日東字第092041501 號函、被告92年11月12日府建管字第0920131960號函、被告94年9 月2 日府建管字第0940110169號函、宜蘭縣政府公報95年10月號、被告95年7 月7 日府秘法字第0950084864B 號令、原告99年8 月9 日東旭字第0990080901號函、原告99年7 月申請展延計畫書、原告100 年1 月3 日東旭字第10000100101 號函、原告申請設立土資場於龍德工業區流程圖、龍德工業區廠商位置圖、經濟部工業局龍德（兼利澤）工業區服務中心99年8 月9 日龍德管字第0995032646號函、被告99年7 月29日府授環空字第0990018401號函及固定污染源設置許可證、被告99年9 月14日府授環水字第0990023682號函及水污染防治許可證、被告99年12月30日府旅商字第0990980130號函、原告工廠登記抄本（現況資料）、被告100 年1 月17日府建管字第1000000212號函等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。五、本件兩造之爭點為：被告以原告所屬土資場聯外道路寬度未達8 公尺，且原告所屬土資場現況雜草叢生，自98年1 月起未有收容及轉運餘土紀錄，而未具轉運、加工再利用功能，未續營運，不影響宜蘭縣餘土之處理為由，乃以原處分否准原告所請，有無違誤？原處分是否違反信賴保護原則？本院判斷如下：（一）按「各機關受理人民申請許可案件適用縣法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之縣法規有變更者，適用新縣法規。但舊縣法規有利於當事人，而新縣法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊縣法規。」為宜蘭縣法規準據自治條例第21條所明定。次按「土資場設置場地應符合下列條件：……四、聯外道路已開闢及連接場地之寬度應達八公尺以上；……」、「土資場之興辦事業計畫書應含下列文件：……十、交通運輸計畫書圖……」、「土資場營運期限以五年為限，許可使用期限屆滿，應停止使用。但場地填埋容量未飽和或仍具有轉運、加工再利用功能者，得於核准期限屆滿前三個月內申請營運展期，每次展期不得超過五年。」、「依前條申請展期，申請人應檢附原興辦事業計畫書、營運許可文件及本自治條例第十九條規定之文件向本府提出。」、「本自治條例自公布日施行。」宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條第4 款、第19條第1 項第10款、第22條、第23條及第40條分別定有明文。（二）次按自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效，固為地方制度法第30條第2 項所明定，惟查內政部所訂頒之營建剩餘土石方處理方案，乃係內政部自行頒訂，而非出於法律授權為之，此觀其要點內容及該要點無法律授權依據之揭示自明，是該方案核與依法律授權訂定之法規命令即有間（行政程序法第150 條規定參照）；而內政部復非屬被告上級自治團體，是宜蘭縣就縣營建廢棄土處理之法定縣自治事項訂定「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」（地方制度法第19條規定參照），而營建廢棄土石方處理，為地方自治事項，屬地方政府及公共工程主辦機關主管業務，內政部訂定之土石方處理方案係提供地方政府及公共工程主辦（管）機關執行營建剩餘土石方處理業務相關事項之政策指導原則，作為該管機關依地方制度法訂（修）定自治法規或規定之參據，併此敘明。（三）經查：本件原告前以宜蘭縣冬山鄉○○段455 地號土地向被告申請設置土資場，經被告以93年2 月19日府建管字第0930020420號函准予設置，並以94年9 月2 日府建管字第0940110169號函許可營運。嗣原告於99年8 月9 日申請營運展期，而被告就原告設置土資場之申請案，予以核准並許可營運，營運期間並以於94年9 月2 日起5 年為限，亦即，營運期間屆滿日為99年9 月1 日止，營運期間屆滿須另行申請展延，此有被告93年2 月19日府建管字第0930020420號及94年9 月2 日府建管字第0940110169號函影本附於原處分卷可稽。次查：原告於99年8 月9 日申請展延，依申請展延時之宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條第4 款之規定土資場設置場地聯外道路已開闢及連接場地之寬度應達8 公尺以上，而本件土資場設置當時依被告所屬警察局交通隊實際測量該路段最大路幅寬度為6.7 公尺，又據原告展期申請案所附東旭園藝土石方資源堆置場申請展延計畫書中第八章交通運輸計畫書圖所示，現場亦無拓寬達8 公尺，此有原告所屬土資場申請展延計劃書附於原處分卷可參。因此，本申請案不符上開條例第16條第4 款之規定。又依上開條例第22條之規定，土資場許可使用期限屆滿，如場地填埋容量未飽和或仍具有轉運、加工再利用功能者，得於核准期限屆滿前三個月內申請營運展期，而本件原告自98年1 月迄今並無收容及轉運餘土之紀錄，此為原告所自承，且有原告100 年1 月3 日東旭字第10000100101 號函附於原處分卷可參（見原處分卷第81頁至第82頁），足見原告實處於歇業狀態而未具轉運、加工再利用功能，故本申請案亦不符合上開條例第22條之規定，故被告審酌該土資場聯外道路寬度未達8 公尺，且未具轉運、加工再利用功能，乃以原處分否准所請等情，此有原處分附於原處分卷可參，足見原處分揆諸前揭規定，並無違誤。（四）原告雖主張：申請土資場設立與展期非屬二事，是否展期仍應適用申請設立時之法規，被告以申請設立後始公布之宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例規定否准所請，認事用法有違誤或違反信賴保護原則云云。惟查：本件原告前依「宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點」於92年10月5 日檢具興辦事業計畫書向被告申請設置土資場，經審核被告以93年2 月19日府建管字第0930020420號函同意設置計畫，原告依設置計畫於期限內施工完成，於94年6 月28日申請竣工查驗，經勘查符合規定，被告以94年9 月2 日府建管字第0940110169號函許可營運，而該許可內容明確記載「營運期限自本文發文日起五年為限，屆期得依規定申請展延。」（見原處分卷第60頁），故本件原告自提出興辦事業計畫書，迄施工完成經被告勘驗合格許可營運，原告所屬土資場設置申請案處理程序已終結，即上開申請案之程序於94年9 月2 日核發許可函時終結，而被告94年9 月2 日府建管字第0940110169號函許可原告所屬土資場營運行政處分之信賴保護，應僅止於許可營運期限99年9 月1 日止，此期間被告未廢止或撤銷該行政處分。次查：嗣被告依據內政部函頒「營建剩餘土石方處理方案」之政策指導擬訂「宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例」，經宜蘭縣議會議決通過，並報奉內政部核定，被告於95年7 月7 日公布施行。有關營建剩餘土石方堆置場之設置及營運管理於該自治條例第15條至28條已有明定，前揭要點所規範事項，因已有新法規發布施行者，依宜蘭縣法規準據自治條例第24條第4 款規定，應予廢止，被告嗣於95年8 月4 日廢止該要點。是原告於99年8 月9 日申請營運展期，係另一申請案，申請程序自原告於99年8 月9 日提出申請時開啟，應適用申請營運展期當時有效之法令規定，無適用實體從舊原則之問題，亦無妨礙原告正當信賴；再者，宜蘭縣營建剩餘土石方管理自治條例第16條第4 款關於土資場設置場地聯外道路之寬度，係考量土資場營運期間大型車輛進出頻繁而有交通量及安全上之需求，故有將原宜蘭縣政府營建工程剩餘土石方資源堆置場設置及管理要點(95 年8 月4 日廢止) 所規定6 公尺寬修正為8 公尺寬，有其公益上之考量並於法有據，故被告審酌原告所屬土資場所設置當時該路段最大路幅寬度6.7 公尺，現況亦無拓寬達8 公尺，且原告所屬土資場因交通不便影響收容餘土加工、轉運再利用功能。自98年1 月起迄今未再收容及轉運餘土，現況疏於管理雜草叢生，實處於歇業狀態。依上開法規認定已未具轉運、加工再利用功能。且原告所屬土資場未再續以營運，不影響宜蘭縣餘土處理，不予准許再展延營運，於法並無違誤。足見原告此部分之主張，不足採信。（五）原告又主張：原告暫未收容餘土，係因近年臨近之冬山鄉休閒農業園區興起，地方人士向被告陳情要求停止原告所屬土資場運作，惟原告所屬土資場乃合法經營，被告於地方建設座談會中指示配合地方需求輔導遷場，原告為配合被告政策，將心力轉移至尋求新設土資場，原告所屬土資場乃暫未積極營運，並非不具轉運、加工再利用功能甚明云云。經查：因原告所屬土資場聯外道路寬度不足，營運影響當地遊客及居民交通之陳情事件，惟原告係合法經營，被告除委婉向陳情抗議民眾說明，於原許可營運期限內仍保障原告經營權益，並請原告維護當地民眾交通安全，業據被告以答辯狀陳明在卷，而被告於原許可營運期間，並未作成不利於原告之行政處分，或允其展延營運期限之處分。至於原告提議遷移於他處新設土資場，則屬另一申請案件，與本件申請營運展期係屬二事，當另依法令規定及被告整體餘土處理政策評估核處。足見原告此部分之主張，洵非可採。六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被告對於原告99年8 月9 日之申請事件，應作成准予原告所屬之土資場營運展期5 年之行政處分，均為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　 100 　年　　8 月　　23　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官王立杰法官楊得君法官許麗華上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　 100 　年　　8 月　　23　　日書記官林淑盈

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴字第991號

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