臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴更一字第139號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 02 月 14 日
• 法官: 黃秋鴻、畢乃俊、蔡紹良
• 法定代理人: 張輝煌、吳秀明
• 原告: 竹城建設股份有限公司法人
• 被告: 公平交易委員會

臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第139號101年1月31日辯論終結原 告　竹城建設股份有限公司
代　表　人　張輝煌（董事長）
訴訟代理人　陳淑芬　律師
簡嘉宏　律師
鄭華合　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　陳宏銘（兼送達代收人）
何彥蓉
侯文賢
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年8
月14日院臺訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院99年4 月2 日98年度訴字第2139號判決，原告提起上訴，經最高行政法院100 年7 月21日100 年度判字第1257號判決廢棄本院前開判決，發回本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告前於坐落桃園縣○○鄉○○○○段○○○小段383-4 等10筆地號土地上興建完成「竹城京都建案（下稱系爭建案）」數棟建築物，而自93年1 月間起，委託訴外人新理想廣告股份有限公司（下稱新理想公司）廣告銷售，被告（自101
年2 月6 日起改制為獨立機關，並變更機關名稱為「公平交易委員會」）依檢舉調查結果，審認原告於系爭建案廣告刊物即生活筆記書宣稱「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」，核屬對於商品內容為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以97年7 月9 日公處字第097088號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）100 萬元（訴外人新理想公司併受裁罰部分，非屬本件爭訟範圍）。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院99年4 月2 日98年度訴字第2139號判決（下稱本院前審判決）駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院100 年7 月21日100 年度判字第1257號判決廢棄院本院前審判決，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張略以：
㈠系爭建案為成屋銷售，其廣告物即系爭建案生活筆記書內容客觀上無使相關交易相對人陷於錯誤之虞，亦無損害消費者權益或影響不動產交易秩序之情事：
⒈公平交易法第21條所規定虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，均以足以使交易相對人陷於錯誤為必要：
依行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則（下稱公平交易法第21條案件處理原則）第5 點及第6 點規定，廣告是否有虛偽不實或引人錯誤，均需以該廣告內容之表示或表徵，是否足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定加以判斷，並非廣告內容與事實不符，即違反公平交易法第21條之規定。
⒉系爭建案為「成屋銷售」，該生活筆記書第40頁內容並無不實，且客觀上亦無使相關交易相對人陷於錯誤之虞：
⑴生活筆記書第40頁內容並無不實：
原告在100 年10月28日於系爭建案K1、K2棟所攝相片所示，目前該棟確實仍為河岸第一排建物，視野景觀並未因鄰地新蓋建物而受影響，且上開照片所示視野景觀與生活筆記書第40頁所示視野景觀仍相同，足見原告所稱「大尺度之視野景觀」，並非不實。
⑵生活筆記書第40頁內容客觀上無使相關交易相對人陷於錯誤之虞：
①「按行為時公平交易法第21條第1 項規定，事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。又違反公平交易法規定之事實，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為，復為同法第41條前段所明定。預售屋交易時，因尚無成屋，購屋者幾乎完全依售屋廣告來認識其所購建物之環境、設施、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等條件，並作為決定交易與否之依據。」、「查，預售屋之交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者幾乎完全依憑廣告來認識其所購建物之外觀、坪數、隔間、配置、用途、建材設備等，故建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤情事，將導致消費者產生錯誤認知，從而影響消費者購屋之決定，不僅對消費者權益之影響甚鉅，同時對依法從事銷售行為之同業，亦造成不公平競爭情事。」最高行政法院89年判字第2361號判決、89年判字第459 號判決，均揭示此意旨，則依上開最高行政法院判決之意旨可知，預售屋交易因無成屋可供消費者實地參觀，建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤之情事，將導致消費者錯誤認知，進而影響購屋決定，同時亦造成同業不公平競爭情事，依此判決意旨，於成屋交易之情況，消費者因可實地查訪及參觀成屋現況，以清楚認識其所購建物之外觀、坪數、隔間、配置、用途、建材設備等狀況，並非完全依憑廣告來認識其所購建物之外觀、坪數、隔間、配置、用途、建材設備等，故於成屋銷售之情況，單憑廣告即導致消費者產生錯誤認知之風險應大為降低，自不能與預售屋交易所為之廣告同視。
②原告製作之生活筆記書本係放在銷售中心供參觀者自行索取，以供作筆記本使用為主要目的，並非原告銷售廣告之主軸。且細觀該筆記書之「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」頁數所佔該筆記書內容比例僅80分之1 ，且原告之代銷人員亦未於銷售中心現場主動發放該筆記本，則僅欲參觀系爭建案之可能交易對象，始有機會接觸該生活筆記書，與一般利用傳播媒體或自行散發之銷售廣告，以一般不特定民眾為宣傳對象截然不同。
③該生活筆記書雖稱「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」，然因系爭建案既為「成屋銷售」，而非預售屋銷售，故消費者於簽約前皆得已視察成屋現況，購屋者於現場參觀成屋現況時，即可知悉系爭建案A ～J 棟之1 樓四周，均以高2.5 米之圍牆與鄰地區隔，公共設施大部分集中於K1、K2棟1 樓及地下1 、2 樓，除K1、K2棟外，其他各棟建物為中庭合院方式建築，系爭建案惟有K1、K2一棟臨河岸第一排，並且也只有K1、K2棟採用「八角窗」、「前陽台」享有大尺度視野景觀。故原告置放於現場之生活筆記書第40頁所描述之「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」係指購買K1、K2棟住戶及全區位於K1、K2棟1 樓及地下一樓之公共設施而言。而其他各棟建物（除A2、H1、I2、B2、B3、E1、E2棟其座向視角因排列技術無法突破外）則係採大尺度景觀窗面向中庭花園之中庭合院方式建築，並無享受大尺度水岸視野景觀之可能，因此本件成屋銷售之消費者並無被代銷人員誤導之可能性，更無因本件所指筆記書之記載而陷於錯誤之情形。④原告於生活筆記書第40頁之文字敘述係表示「……從住家的低台度景觀窗，能欣賞到復古風格的校園建築……還有溪水潺潺、綠鬱蔥蔥的河岸景觀」，本即已表明該廣告照片所呈現之視野景觀是由低台度窗向外觀看之景觀，並未強調每棟每戶均能有廣告照片所呈現之視野景觀，亦未強調每一扇窗均能享有臨河景觀，系爭建案本僅有K1、K2棟客廳設置前陽台及主臥室使用低台度八角景觀窗，其餘各棟為中庭合院方式建築均無此設計，系爭建案既為成屋銷售，消費者並無受誤導之虞，被告指稱K1、K2棟之臥室、浴室之窗戶視野遭到遮蔽，無法見到系爭建案廣告所稱之景觀云云，然系爭建案K1、K2棟未面向大坑溪之臥室及浴室窗戶，本無低台度窗之設計，且浴室窗戶在興建時考量隱密性，玻璃加工為霧面，本無向外欣賞景觀之功能，況臥室及浴室窗戶之位置，皆與河堤垂直，本無觀看臨河景觀之功能，系爭建案廣告並無廣告不實之問題，被告顯有誤會。
⑤且系爭建案基地四周，主要是臨15米吉林路，故當初於規劃建築設計時，共規劃11棟，其中10棟均採面對中庭之日式庭園之建築風格設計，故社區中庭以京懷石禪風庭園造景規劃，與鄰地384-11地號土地間，則以高2.5 公尺實牆予以區隔，足證原告於建築設計上從未考慮住戶於住家客廳內可利用384-11地號土地側斜取景大坑溪河景，否則原告在建築設計時，即可改由側斜面向鄰地384-11地號土地再取大坑溪河景觀之建築設計，且若原告於建築設計時有利用348-11地號土地取景大坑溪景觀之意思，自不可能再以2.5 公尺高之實牆來隔離384-11地號土地而阻隔大坑溪景觀。因此，原告就系爭建案之設計及銷售，自始至終未強調水案景觀，故全社區僅K1、K2棟因確實緊鄰大坑溪旁之10米綠帶，有採河岸景觀住宅取景之設計，其餘A ～J 棟10棟建築物則係採面向中庭花園之中庭合院方式建築。
⑥又系爭建案採成屋銷售，於銷售現場有代銷人員帶領前來洽購者詳細看屋，依實際狀況解說房屋現況，相關交易相對人得清楚認識其所購建物之外觀、坪數、隔間、配置、用途、建材設備等狀況，不致於因錯誤認知而影響購屋決定，該筆記書如何足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定？被告全未說明，顯將該生活筆記書與預售屋銷售廣告等同視之，而忽略系爭建案為成屋銷售，消費者受廣告影響之可能性極低之事實，遽認該生活筆記書已有違公平交易法第21條之規定，實有不當。該生活筆記書雖稱「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」，漏未加註「限K1、K2棟」等語，然因為成屋銷售，相關交易相對人於實地參訪後，確實可知該生活筆記書之照片確實為K 棟之窗外景觀，且K 棟確實位於水案第一排，亦符合公平交易法第21條案件處理原則第7 點第4 款所示表示或表徵具有多重合理之解釋時，其中一義為真者，即無不實之情形。
⑦況原告從未在生活筆記書第40頁中稱戶戶均享受大尺度之視野景觀，何以被告責令原告需有戶戶為水岸第一排享受大尺度之視野景觀，甚至是每戶每窗均需有如生活筆記書第40頁之視野景觀，才能在文字上描述「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」，否則即屬不實？被告之處罰標準顯然太過嚴苛，且對生活筆記書第40頁內容有擴大解釋之嫌；系爭建案既採成屋銷售，於銷售現場有代銷人員帶欲購買之客戶詳細看屋，依實際狀況解說房屋現況，相關交易相對人得清楚認識其所購建物之外觀、坪數、隔間、配置、用途、建材設備等狀況，不致於因錯誤認知而影響購屋決定，生活筆記書第40頁如何足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定？被告對於處罰之論理依據全未說明，顯將系爭筆記書第40頁內容與預售屋銷售廣告等同視之，而忽略為成屋銷售，消費者受廣告影響之可能性極低之事實，遽認系爭筆記書已有違公平交易法第21條之規定，實有不當。被告上開認定明顯違反其自訂之公平交易法第21條案件處理原則。
⑧購買房屋係一重大之經濟行為，不僅金額龐大，且對個人及家庭日後生涯規劃影響深遠，以我國房價之高，當然係經過深思熟慮後審慎為之，且個人在購屋時考慮因素眾多，所重視之點互不相同，諸如房屋總價、付款方式、地段、所屬學區、增值能力、建商之信譽、建材、交通、坪數大小、公設比、管理是否完善、自備款多寡、銀行利息高低、個人日後償債能力等，銷售廣告僅係吸引或促使消費者前往購屋動機之一，且近年購屋之相關訊息取得容易，購屋應注意之一般事項如產權、銷售方式等已成為一般消費者所熟知，銷售廣告所發揮之行銷創意，僅係吸引消費者購屋動機之一而非影響或關鍵因素，況系爭建案為成屋銷售，已如前述，消費者單憑筆記本中一頁所示「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」吸引，而未於簽約前參觀成屋現況即決定購買系爭建案，實殊難想像，該生活筆記書實非消費者決定是否交易之主要因素。最高行政法院發回判決理由亦同此意旨。
㈡原告無從預見桃園縣政府之違法行為，應無過失：
⒈被告稱「桃園縣政府於87年8 月6 日就同年7 月提出申請之384-11地號等指示建築線」云云，依臺灣桃園地方法院96年度訴字第1492號及臺灣高等法院97年度上字第1555號刑事判決認定，桃園縣政府87年7 月15日「南崁新市鎮綠帶需否指示建築線會議」之結論，並無表示南崁新市鎮都市計畫書中經核定為綠帶者，均得做道路使用，而係應依都市計畫法規定於通盤檢討時，將綠帶變更規劃為道路系統，是以緊鄰人行步道用地旁之基地雖可准予指定建築線，惟未依都市計畫法所規定之都市計畫變更程序前，仍不得供車輛通行使用，桃園縣政府於87年起即曲解上開同機關87年7 月25日會議結論，一再通令所轄機關適用至今，顯屬重大違法。
⒉相鄰384-11地號土地縱於87年已經指示建築線，然依法令綠帶不得作為道路，且相鄰384-11地號土地自原告開始興建系爭建案至取得使用執照止，均為國有土地，原告豈能預見相鄰土地將興建大樓？系爭建案於92年12月5 日取得使用執照，銷售日期為93年1 月至8 月，而相鄰384-11地號土地於93年2 月13日前仍為國有地，並於94年4 月取得建造執照，故原告製作系爭建案廣告並開始銷售系爭建案時，相鄰384-11地號土地仍為國有土地，且原告並未參與相鄰384-11地號土地之標售，如何得知相鄰384-11地號土地將出售且將興建房屋且該建物將遮蔽視野？被告認原告可得預見，實過於武斷。
⒊況本件最高行政法院發回判決意旨亦稱法律不能要求人民負有以違反法令之行政行為為基礎之注意或查證義務，臺灣桃園地方法院96年度訴字第1492號及臺灣高等法院97年度上字第1555號刑事判決既已認定桃園縣政府將已核定之綠帶准供作道路使用，構成違法，自不能要求原告預見384-11地號土地鄰接綠帶有開通道路之可能或應預見其未來會起造建物。被告逕認原告稍加查證，即得知悉桃園縣政府見解及行政先例，並進而推知相鄰空地因有可開闢對外通行道路而有建築開發之可能性，適用法規亦有不當等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告抗辯略以：
㈠按公平交易法第21條立法目的略謂：事業常為競爭之目的，於商品或其廣告上或以其他使公眾得知之方法，就商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等做虛偽不實或引人錯誤之表示，致他人誤信而與之交易遭受損害，故明定禁止。按同法第1 條規定，以及立法總說明五，可知公平交易法禁止不實廣告之目的，在於保護競爭公益、消費者公益、受不利益之競爭同業，以及受不利益之交易相對人，是以不實廣告之認定，仍應就廣告對於市場競爭秩序之影響、消費大眾誤認之可能性、進入交易之相對人權益有無受損，以及對同業有無造成不公平競爭等情事加以判斷。廣告手法固容許創意發揮，然廣告創亦不得逸脫為恣意，故公平交易法第21條規定，如廣告所強調者有使消費者將之與可得評估事項產生印象上誤認者，不僅有損消費者權益，對於競爭對手亦有失公平。
㈡原告雖以上開情詞主張原處分應予撤銷，惟：
⒈依公平交易法第21條案件處理原則第7 點、第8 點、第9
點規定，廣告是否構成虛偽不實、引人錯誤，其判斷原則係以一般交易相對人之普通注意義務，就個別廣告之表示內容整體觀察為斷，被告即係本此標準以認定原告之行為是否違法。
⒉原告印製之生活筆記書第40頁記載「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀……竹城京都緊鄰大坑溪綠帶河濱公園，具有身處水岸第一排廣角景觀的優勢，同時與南美國小隔河岸相望，所以視野不會受到阻礙」，且系爭廣告頁首雖以較大字體表示「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」，下方佐以大幅遠景拍攝之大坑溪綠帶河濱公園景緻照片，再下方以詳細文字說明「竹城京都緊鄰大坑溪綠帶河濱公園，具有身處水岸第一排廣角景觀的優勢，同時與南美國小隔河岸相望，所以視野不會受到阻礙」，末置以南美國小校園實景照片，構成系爭建案廣告之整體表示內容。⒊原處分係就系爭建案廣告整體表示之意涵綜合判斷，並非僅以「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」一語單獨觀察。經消費者對系爭建案廣告施以普通注意，均足以產生系爭建案視野不受阻礙，且不因建築棟別不同而有視野遭受不同程度阻礙之清楚認知，非如原告主張該廣告僅指K1、K2棟建物有不受阻礙之視野，其餘則不在廣告表示意涵內之多重解釋可能，自亦無「廣告客觀上有多重合理解釋，其中一義為真，即非不實」之原則適用。原告主張前揭原則於本件應有適用乙節，原告從未於原處分調查階段提出，該辯稱顯非原告初始製作廣告之真意。
㈢有關原告訴稱其系爭建案乃採成屋銷售，有成屋供參觀比對，廣告內容不生引起購屋者錯誤認知或決定之問題乙節：
⒈不論成屋或預售屋廣告，均為交易相對人作為交易決定之參考資訊，其倘有不實或引人錯誤之資訊，不僅將致交易相對人產生錯誤之認知或決定，其不當招徠效果亦對守法競爭同業形成不公平競爭，故均為公平交易法第21條所規範不實廣告之客體。原告既已投注廣告設計、印製等成本，當然知悉該廣告之作成及其內容確具有招徠效果，竟辯稱成屋銷售之承購戶並非以廣告作為認知或交易決定與否之參考依據，顯屬無稽。
⒉有關成屋及預售屋廣告，於公平交易法第21條條不實廣告之規範評價上，不宜為不同對待。公平交易法對於事業廣告行為之規制，乃著眼於市場「公平」競爭秩序之維護，進而保障消費者權益。廣告之本質在於吸引、招徠消費者，以增加事業交易之機會，則當廣告產生招徠消費者之效果，即為公平交易法介入規制市場公平競爭秩序，以及事業採行競爭行為之時點；其後，消費者是否因此廣告而與事業達成交易或未達成交易，尚非公平交易法維護市場公平競爭秩序目的所應關注之事項，是以公平交易法第21
條並未以消費者因該不實廣告陷於錯誤而達成交易為違法認定之要件；同理，廣告不實之內容亦不因消費者觀看廣告後，得否至建案現場實地了解成屋現況、查閱相關建管圖說、大樓規約或另以契約為補充說明，而可主張該不實廣告內容業經事後矯正，得據以脫免違法之責。
⒊至於原告援引之最高行政法院89年度判字第2361號及第459 號等判決意旨，係針對預售屋交易所為之相關見解，認定預售屋廣告主應確保廣告之真實，惟此並非謂成屋銷售之廣告主即無確保廣告真實之義務。原告僅憑主觀臆測以推論成屋廣告主之廣告責任，核屬有誤。
㈣有關檢舉人主張係因銷售人員保證才放心購買，並非因系爭建案廣告而以為該空地未來不會建造房屋，才購買系爭建案房屋乙節：
如前所述，廣告招徠消費者之效果，不會因為預售屋廣告或成屋廣告而有差別。依原處分乃係依據調查獲得事證，就系爭建案廣告是否和致公平交易法第21條規定之要件逐一認定，該條文並未以消費者因該不實廣告陷於錯誤而達成交易為違法認定之要件，故檢舉人縱係因現場銷售人員之保證而購買，而非因系爭建案廣告，但若無該廣告，檢舉人何以得知並要現場銷售人員保證，況有無保證之認定事實，尚非原處分論究原告違法情事所併與考量之重點，對原告違法之認定並不生影響。且原處分業就檢舉人所稱事項，因無其他事證資料得為佐證，而難認有違反公平交易法，於原處分理由欄第5點已並予載明。
㈤有關原告訴稱無從預見桃園縣政府之違法行為，應無過失乙節：
⒈依公平交易法第21條規範意旨觀之，事業如於廣告上或以其他使公眾得知之方法，就商品或服務之相關資訊為虛偽不實或引人錯誤之表示時，即違反前開規定，亦即，廣告之內容如有足以引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之客觀事實即為已足，尚不以行為人須有主觀之故意（最高行政法院93年判字第1221號判決及本院95年度訴字第1916號判決理由參照）。
⒉公平交易法第21條之「虛偽不實」或「引人錯誤」之表示並不以故意為限，亦罰及過失，原告就系爭建案廣告所為之虛偽不實或引人錯誤之表示，縱無故意，亦有過失：
⑴事業為市場競爭之主體，負有法律所課予之義務即應擔當之社會作用，其中即包含公平交易法課予其於從事競爭時，手段應符合商業倫理之社會公益義務，且基於此公益義務，衍生相關應盡之注意義務，以達維護競爭秩序之目的。具體言之，依公平交易法第21條規定，事業負有不得以虛偽不實或引人錯誤之資訊爭取交易機會之義務，故事業就其商品標示或廣告是否正確，負有確保、檢查及監督之義務，此等注意義務構成公平交易法第21條之規範內涵。
⑵事業於從事競爭活動時，如有能力施以前述注意，卻未加以注意，就違反公平交易法第21條規定之行為即屬有過失。按過失係以義務違反為前提，故事業從事競爭活動時，如有能力盡其確保、檢查、監督及防止錯誤之注意義務，卻未加注意，則其若違反公平交易法第21條規定，即有過失。
⒊原告就系爭建案廣告非無過失：
⑴購買以視野景觀為訴求之房屋買受人，並非僅以購屋時之視野景觀為交易決定之參考，而係以居住期間之視野景觀為交易決定之參考，建商採以建案視野景觀為廣告訴求，自應詳予查證系爭建案相鄰空地是否具有開發而遮蔽系爭建案視野景觀之可能。原告為系爭建案之起造人，對於建案所處環境之相關土地資訊取得與了解，相較於一般消費者具有優勢地位，透過查證即可得知相鄰空地具有建築開發之可能。惟其未盡查證義務，逕以視野景觀為廣告訴求，致交易相對人於入住後因相鄰空地遭開發而權益受損，自應負廣告不實之責。
⑵依建築法第48條第1 項本文規定，縣市主管建築機關應指定公告道路之境界線為建築線；依建築技術規則設計施工篇第2 章一般設計通則第3 條之2 本文規定，基地鄰接道路邊寬度達3 公尺以上之綠帶，應從該綠帶之邊界線退縮4 公尺以上建築，故鄰接綠帶之基地得指定建築線。桃園縣政府相關法規、函釋及87年7 月15日「南崁新市鎮綠帶需否指示建築線會議」所得「准予指定建築線」之結論，就面臨南崁都市計畫綠帶旁之建築開發行為通案處理，並於87年8 月6 日就同年7 月提出申請之384 -11 地號等指示建築線。據上，南崁都市計畫綠帶旁之建築線指示，係依法規規定及桃園縣政府相關會議結論通案辦理，與綠帶上是否開闢人車通行道路無涉，相鄰之384-11地號縱使鄰接綠帶，仍得指示建築線，且早於87年間即已指示建築線。384-11地號土地於93年2 月13日因標售而登記為私人所有，其開發建築之可能性已相對提高，故系爭建案廣告於93年1 月至7 月間製作散發，其時相鄰之384-11地號土地已有建築開發可能。原告銷售系爭建案，以視野景觀為廣告訴求，自應克盡廣告主查證及真實表示之義務，對於影響系爭建案視野景觀之鄰地建築可能性應詳加查證，原告未盡查證義務，僅據其固有認知而為廣告訴求，致交易相對人權益受損，自應負不實廣告責任。
⑶臺灣桃園地方法院96年度訴字第1492號、臺灣高等法院97年度上字第1555號刑事判決乃係就系爭建案另生有關公務員違反貪污治罪條例案件所為之判決，該判決之事實認定並無拘束被告認定系爭建案廣告製作、使用當時，系爭建案客觀所處地理環境、相關法規適用情形，並依據調查所得論處原告不實廣告責任之效力。姑且不論該刑事判決認定「緊鄰人行步道用地旁之基地雖可准予指定建築線，惟依都市計畫法所規定之都市計畫變更程序變更前，仍不得供車輛通行使用」之見解是否正確可採，於系爭建案廣告製作散發時，系爭建案所在地建築主管機關桃園縣政府確實認定南崁新市鎮都市計畫書中經核定為綠帶者，得做道路使用，並一再函知所轄機關及民眾，且未曾經中央主管機關予以糾正，則原告稍加查證即可知桃園縣政府之見解及行政先例，進而推知相鄰之384-11地號土地有建築開發之可能性。原告使用系爭建案廣告期間長達7 個月，其間並未注意相鄰土地已標售，而任令以視野為訴求之廣告散布，實難謂無過失。
㈥系爭建案於廣告銷售時、銷售後及現況為何，與原告究有何過失乙節，詳述如下：
⒈按公平交易法第21條第1 項規範意旨，最高行政法院及本院多數見解均認為，事業如於廣告上或以其他使公眾得知之方法，就商品或服務之相關資訊為虛偽不實或引人錯誤之表示時，即屬違反上揭規定，亦即廣告之內容有足以引起一般或相關大眾之錯誤認知或決定之客觀事實，即為已足，尚不以行為人有主觀故意為要件，有過失者亦包括在內。
⒉系爭建案位於桃園縣政府64年10月發布實施之南崁新市鎮都市計畫區內，土地登記坐落於桃園縣○○鄉○○○○段○○○小段383-4 等10筆地號，原告於93年1 月起以成屋銷售，迄同年7 月間銷售完畢，原告製作之系爭建案生活筆記書第40頁記載「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀……緊鄰大坑溪綠帶河濱公園，具有身處水岸第一排廣角景觀的優勢，同時與南美國小隔河岸相望，所以視野不會受到阻礙」，該生活筆記書使用期間自93年1 月起至7 月止。
⒊系爭建案鄰地384-11地號土地雖與南崁都市計畫綠帶鄰接，惟南崁都市計畫綠帶旁之建築線指示，係依法規規定及桃園縣政府相關會議結論通案辦理，相鄰建案基地縱鄰接綠帶，仍得指示建築線，且早於87年間即曾實際指示建築線，而有被建築開發之可能性，且該土地縱原為國有地，惟於93年2 月13日系爭建案廣告使用期間即已因標售而登記為私人所有，其建築開發之可能性已相對提高。
⒋被告於100 年11月14日派員至系爭建案現場實地勘查，由系爭建案南側A 、J 、I 、H 、K2棟建物頂樓向外以觀，其視野均全部或部分被相鄰建物遮蔽，自系爭建案南側由外觀之，除系爭建案K 棟之視野部分未被遮蔽外，其餘視野完全遭相鄰建案遮蔽，可證被告96年10月24日現場勘查之結果，即系爭建案南側A 、J 、I 、H 、K2棟建物視野遭受阻擋或限縮，仍持續存在至今。原告雖辯稱其「水岸第一排」之廣告詞僅指系爭建案之K1、K2棟，惟系爭建案銷售時，交易相對人以普通注意力觀察系爭建案廣告與相鄰空地上並未建築之情形，所獲認知為系爭建案南側各棟均有系爭建案所稱視野景觀，原告並未於系爭建案廣告上註明所宣稱之景觀僅K1、K2棟房屋所有。
⒌綜上，依公平交易法第21條第1 項規定，事業就其商品或廣告之標示是否正確，負有確保、檢查、監督及錯誤防止之義務，事業於從事競爭活動時，如有能力施以上揭注意而未加以注意，即違反公平交易法第21條規定，為有過失。原告本可查證知悉系爭建案鄰地得指示建築線且已標售予私人，並進而得知其日後給付內容無法與廣告相符，惟未克盡廣告主查證及真實表示義務，致系爭建案廣告就建案視野為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第1 項規定，原處分並無違誤等語。並求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為事業行銷成屋廣告表示之內容，應否擔保實況將來不變更？其擔保之責任範圍為何？亦即被告審認原告於銷售系爭建案成屋廣告中宣稱「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」事後因受鄰地建造建物阻擋其視野景觀，而與原廣告時之實況有異，構成虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條之規定，而適用同法第41條前段予以裁罰，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：
㈠按行為時公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」次按裁處時公平交易法第21條案件處理原則第5 點規定：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者。」第6 點規定：「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。」第7 點規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：㈠表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。㈡表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，倘足以引起相當數量之相關交易相對人錯誤認知或決定者，即屬引人錯誤。㈢表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素，故其是否虛偽不實或引人錯誤，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。㈣表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」第8 點規定：「前點各款判斷原則適用時應考量下列因素：㈠表示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定。㈢對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響。」第9 點規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第1 項所稱之客觀狀況，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或服務）之供給……等。」
㈡復按行政訴訟法第260 條第3 項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」而本件最高行政法院廢棄本院前審判決發回理由已揭示：⒈被告係公平交易法主管機關，其為執行該法律自得基於職權就條文用語中之不確定法律概念訂定必要之解釋性行政規則，以為認定事實，適用法律之準據。是被告頒行之公平交易法第21條案件處理原則關於「虛偽不實」、「引人錯誤」之定義，判斷表示或表徵是否「虛偽不實」或「引人錯誤」之判斷原則及考量因素，及如何之情形構成廣告「虛偽不實」或「引人錯誤」之規定，即屬解釋性行政規則( 司法院釋字第548 號解釋參照），則前引該處理原則第5 點、第7 點及第9 點就表示是否虛偽或引人錯誤，應以廣告時之客觀狀況，及相關交易相對人之認知判斷之，且以普通注意力為準，並應考慮該表示是否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷並作成交易決定，如該表示於客觀上有多重合理之解釋，而其中一義為真者，除非該表示引人錯誤之意圖明顯，否則，即不屬不實；⒉事業之表示是否虛偽或引人錯誤，應以相關交易相對人普通注意力之認知判斷之，在銷售房屋之情形，所稱相關交易相對人雖不限於已成立交易者為必要，然至少須可能購屋者。且成屋銷售與預售屋銷售不同，在預售屋銷售，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者只能憑廣告以認識其所欲購買建物之各項條件。而在成屋銷售情形，有成屋可供實地參觀，加以房屋非屬一般消費商品，售價甚高，購買房屋對一般購屋者而言係屬人生大事，有成屋可供參觀時，必實地參觀以瞭解房屋各種狀況，作為是否作成交易之依據；⒊公平交易法第21條第1 項係在禁止事業有廣告不實及引人錯誤行為，並未課事業擔保一定未來事實之發生不發生之義務，且不能要求人民負有以違反法令之行政行為為基礎之注意或查證義務等意旨（分見最高行政法院判決理由五㈠及㈡所示），則本院依上開規定，自應遵照最高行政法院發回判決所表示之法律上判斷，據為本件更審之判決基礎，方屬適法。
㈢本件原處分審認原告銷售系爭建案之廣告內容構成公平交易法第21條第1 項所稱之虛偽不實及引人錯誤之表示，無非以原告之廣告刊物宣稱「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」等語，但自94年5 月間起，系爭建案社區南側與大坑溪間之空地，即由合輝建設開發股份有限公司（下稱合輝建設公司）興建4 棟13層樓高之建物，造成系爭建案住戶原有景觀視野受到全部或部分阻擋為主要論據，此稽之原處分主文第1 項及事實欄所載可明。
㈣觀諸卷附原告之爭建案房屋廣告刊物即「生活筆記書」第40頁，確載有：「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」之辭句（見該廣告原本見外放證物袋，影本見本院前審卷第190
頁）；而自合輝建設公司於毗鄰之坐落桃園縣○○鄉○○○○段○○○小段384-11、384-25等2 筆地號土地上興建完成達觀社區建案建物後，系爭建案建物除Ｋ1 棟（含Ｋ2 棟正面）仍能保有原有景觀視野外，其他各棟景觀視野確已受到達觀社區建物阻擋之事實，為兩造所不爭執，並有卷附現場實況照片數幀（見本院更審卷第84至95頁及第111 至115 頁）、系爭建案社區各棟建物之位置及坐向平面圖（見本院前審卷第72、245 頁）及系爭建案社區與達觀建案社區相對位置圖（見本院更審卷第117 頁）可憑，固堪予認定。
㈤惟查系爭建案房屋係於92年間建造完成，於同年12月5 日取得使用執照，原告廣告銷售期間起自93年1 月起至同年7 月止，而毗鄰坐落桃園縣○○鄉○○○○段○○○小段384-11、384-25等2 筆地號土地上之達觀社區建案則至94年4 月1
日始請領建造築照，迨96年興建完成，而於同年8 月10日請領使用執照等情，亦有卷附系爭建案桃園縣政府工務局（92）桃縣工建使字第蘆1844號使用執照（見本院前審卷第61至63頁）、企劃廣告銷售承攬合約書（見本院前審卷第64至65頁及原處分卷甲1 第97至106 頁）、達觀社區94年4 月1 日（94）桃工建執照字第會蘆00779 號建照執照及95年8 月10日（95）桃縣工建使字第蘆01605 號使用執照（見原處分卷甲1 第140 至166 頁）在卷可憑，洵堪認定；足見系爭建案銷售期間，其毗鄰土地尚屬空地，並無達觀社區建案存在，其中望向大坑溪並無建物遮擋無訛。況觀之上開系爭建案社區各棟建物之位置及坐向平面圖所示，系爭建案社區最南側係由編號Ｋ1 及Ｋ2 二棟相併排列成獨立一排，面向大坑溪，其後方則由編號Ａ1 至Ｊ2 各棟建物分據四方，圍繞形成中庭合院，彼此分離成二部分，而揆諸上開廣告表示：「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」等文字，將之解讀為「系爭建案社區建物臨大坑溪岸之第一排部分，可享受大尺度之視野景觀」，仍屬一般人客觀、合理認知之範疇，則迄今該建案建物面向大坑溪第一排之編號Ｋ棟建物，確實仍能享受大尺度之視野景觀，依前引公平交易法第21條案件處理原則第7 點第4 款規定，自難認其表示有虛偽不實。
㈥再者，衡諸成屋買賣係以現實狀況作為決定交易之依據，買受人對於建商銷售廣告宣稱之條件是否屬實，並非不能經由現場瞭解、比對以判斷之，至於現有視野景觀以後能否不生變化，以及四鄰空地將來可能起造大樓與否等情狀，因屬未發生之事實，本非出賣人所能支配或擔保，除非有積極證據可資認定外，不能徒因購買者對於具複義性之廣告用詞為不同意涵解讀，嗣後發覺其主觀期待與事實不相符合，即謂出賣人有引人錯誤之意圖。本件系爭建案社區於廣告當時僅位於基地南側之Ｋ1 及Ｋ2 棟建物緊鄰大坑溪，前方已無可供建築之空地，而其他各棟建物則在北邊自成中庭合院集合體，其西南側則尚有一片空地足供建造多棟建物（即嗣後之達觀建案社區位置），此觀之前揭系爭建案社區各棟建物之位置、坐向平面圖及系爭建案社區與達觀建案社區相對位置圖可明。是以系爭建案西南側空地嗣經合輝建設公司建造達觀建案計4 棟13樓層高大樓後，固然對於Ｋ2 棟建物西側及Ａ、Ｈ、Ｉ及Ｊ棟各建物前方之視野形成阻礙無訛，但依一般人之注意能力，當其有意向購買系爭建物時，於決定交易之前，應能認知並理解系爭建案社區上開各棟建物，如西南方之空地將來起造大樓，其視野及景觀必受遮蔽無疑，尚難僅憑原告廣告刊物載稱「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」等語，即謂原告已表示該空地為原告所能支配，並擔保其現狀長期不改變，此參諸卷附上開各棟購買住戶所提出之檢舉書亦載稱：上開空地是否可能再建築房屋而擋住廣闊視野，乃其質疑及確認之重點，在銷售人員解說後，渠等經於93年3 月查詢確為公有地，才放心購置等語（見原處分卷乙第1 頁、第8 頁、第10頁、第11頁、第12頁) ，益證檢舉人係經詢問銷售人員並自行查證該空地確屬公有地，始放心購買，並非由於誤信上開廣告用語，而陷於錯誤所致。至於檢舉人指稱銷售人員曾保證該空地未來不會建造房屋乙節，並未提出證據可資佐證，自難採取。
㈦另被告雖復謂：毗鄰系爭建案之384-11地號土地雖鄰接綠帶，仍得指示建築線，且於87年間即曾實際指示建築線，而有被建築開發之可能性，且該筆國有土地於93年2 月13日即因標售登記為私人所有，其建築開發之可能性已相對提高，原告從事營造業，廣告行銷房屋，當應注意並查證其真實，且有此能力，故不能卸免其故意或過失之責任等語。然依前開所述，上開廣告用語尚難認合致於「虛偽不實」「引人錯誤」之定義，更不能因該國有土地在原告廣告作成之後，始標售予私人建造大樓，即謂原告應就此不能預料之事實應予提防擔保，先前已製作之廣告載稱「水岸第一排，享受大尺度之視野景觀」等語，係意圖引人錯誤。
六、綜上所述，本件參照前引公平交易法第21條案件處理原則第5 點、第6 點、第7 點、第8 點及第9 點等規定意旨，尚難遽認原告於上開廣告刊物宣稱「水岸第一排，享受大尺度的視野景觀」等語，即該當於公平交易法第21條第1 項所稱「虛偽不實或引人錯誤之表示」之概念。從而，原處分認原告違反公平交易法第21條之規定，而依同法第41條前段之規定予以裁罰100 萬元，並命立即停止行為，其認事用法俱有違誤，訴願決定未予糾正，於法自有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　2　　 月　　14　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　黃　秋　鴻
法 官　畢　乃　俊
法 官　蔡　紹　良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　2　　 月　　14　　日書記官　林　俞　文