臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)100年度訴更一字第45號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 05 月 15 日
• 法官: 黃秋鴻、程怡怡、蔡紹良
• 法定代理人: 高清愿、吳麒麟、韓家宇、陳翼圖、吳秀明
• 原告: 大統益股份有限公司法人、統一企業股份有限公司法人、美藍雷股份有限公司法人、大成長城企業股份有限公司法人、泰華油脂工業股份有限公司法人
• 被告: 公平交易委員會

臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第45號101年5月1日辯論終結原 告　大統益股份有限公司
代　表　人　高清愿（董事長）
原 告　統一企業股份有限公司
代　表　人　高清愿（董事長）
原 告　美藍雷股份有限公司
代　表　人　吳麒麟（董事長）
原 告　大成長城企業股份有限公司
代　表　人　韓家宇（董事長）
原 告　泰華油脂工業股份有限公司
代　表　人　陳翼圖（董事長）
共 同
訴訟代理人　蔡文斌　律師
王盛鐸　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　孫綺君
王性淵
楊佳慧
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年4
月9 日院臺訴字第0980084024號訴願決定，提起行政訴訟，本院前以98年9 月10日98年度訴字第1134號判決駁回原告之訴，經最高行政法院100 年3 月17日100 年度判字第379 號判決廢棄本院前開判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人於起訴時為湯金全，於訴訟繫屬中變更為吳秀明，已據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
原告大統益股份有限公司（下稱大統益公司）、統一企業股份有限公司（下稱統一公司）、大成長城企業股份有限公司（下稱大成長城公司）、泰華油脂工業股份有限公司（下稱泰華公司）與原告美藍雷股份有限公司（下稱美藍雷公司）均為黃豆進口業者，前曾報經被告許可合船進口黃豆，嗣於核准期限屆至後，未經申請即先後於96年6 月25日與同年7
月25日合船進口黃豆，渠等各家事業先後2 次進口黃豆之數量分別如下：原告大統益公司各為22,767公噸與22,971公噸、原告統一公司各為17,902公噸與17,686公噸、原告大成長城公司各為2,928 公噸與4,065 公噸、原告泰華公司各為3,794 公噸與3,557 公噸、原告美藍雷公司各為9,049 公噸與10,672公噸，原經被告審認原告等5 家黃豆進口業者於93、94及95年度合計市場占有率分別為53.83 ％、48.68 ％及48.45 ％，市場力極大，渠等合船進口黃豆之行為已足以影響國內黃豆進口市場之功能，違反公平交易法第14條第1 項本文之規定，以96年12月4 日公處字第096175號處分書（下稱前處分）命原告停止該行為，並對原告各裁處新臺幣（下同）500 萬元罰鍰，原告不服提起訴願，經行政院97年8 月4
日院臺訴字第0970088272號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分，責由被告於2 個月內另為適法處分，嗣被告重為審查認定原告等5 家黃豆進口業者於93、94及95年度合計市場占有率分別為48.76 ％、47.04 ％及50.72 ％，渠等上開行為仍違反公平交易法第14條第1 項本文之規定，而適用公平交易法第4l條本文規定，以97年10月1 日公處字第097132號處分書（下稱原處分）命原告自原處分送達之次日起立即停止前項聯合行為，並裁處原告大統益公司罰鍰500 萬元、原告統一公司罰鍰300 萬元、原告美藍雷公司罰鍰160 萬元、原告大成長城公司罰鍰70萬元及原告泰華公司罰鍰60萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，前經本院以98年度訴字第1134號判決（下稱本院前審判決）駁回原告之訴，經最高行政法院100 年度判字第379 號判決（下稱最高行政法院廢棄判決）廢棄本院前審判決，發回本院更為審理。
三、原告起訴主張略以：
㈠原告二度合船進口黃豆之行為，均不屬公平交易法第7 條及第14條本文規定之聯合行為，應無同法第14條但書須經許可規定之適用，原處分顯有事實涵攝與法律適用之錯誤：
⒈觀之公平交易法第7 條第1 項、第2 項、第14條第1 項第5 款及第41條前段之規定可知，聯合行為的構成要件包括：⑴聯合行為的主體：係指有競爭關係之事業間，亦即處於同一產銷階段之水平競爭事業間；⑵聯合行為的合意方式：契約、協議或其他方式之合意；⑶聯合行為的內容：共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為；⑷聯合行為對特定市場之影響：以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。而公平交易法第14條第1 項但書，係指事業有同項7 款列舉情形之一，且有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，得為聯合行為。故公平交易法第14條第1 項第5 款所謂「為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者」，只是中央主管機關據以許可事業為聯合行為時所得考量的條件之一，並非當然即屬「聯合行為」，就國外商品之輸入採取共同行為者是否構成「聯合行為」，仍應符合同法第7 條第1 項、第2 項所規定之要件，此為文義、論理及體系上當然之解釋。若事業所為行為非屬聯合行為，即無須申請中央主管機關許可。又認定聯合行為是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除斟酌參加聯合行為者之「市場占有率」外，尚宜就「參加聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於生產、交易關係的影響」等因素，作整體衡量，始能窺其全貌。單純「以合船方式進口黃豆行為」並非公平交易法第7 條第1 項規定「聯合行為」的內容，必須進一步有共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為，始足當之，有最高行政法院廢棄判決理由意旨可稽。
⒉被告前處分認定原告係「聯合採購合船進口」，經原告主張原告僅「合船進口」並無「聯合採購」，係屬「單純託運之共同行為」，並非限制競爭行為，迥異於向來國內大宗物資之「聯合採購（併同）合船進口」之聯合行為，被告事實涵攝與法律適用錯誤，而提起訴願，經前訴願決定撤銷前處分，被告作成原處分方變更事實為「合船進口行為」，毫無提及「聯合採購行為」。嗣後歷審之本件事實亦僅為「合船進口」行為，而無「聯合採購」行為。惟被告於本件更審答辯時卻將事實認定為「合船採購進口黃豆」行為，不僅逸脫原處分認定之「合船進口」行為事實，且與歷審事實不符。故被告基於錯誤事實所為答辯理由之可採性，已不言可喻。被告憑持原告100 年1 月12日申請延展合船採購進口黃豆許可期限而提出之申請書，誤導本件事實係「合船採購進口黃豆」行為，本院前審判決雖經最高行政法院以「若事業所為行為非屬聯合行為，即無須申請中央主管機關許可」為理由予以廢棄，但於本件終局判決確定前，原告仍須因循舊例向被告申請許可，故申請書始有上開迎合被告申請許可要求之措詞，然原告申請書特於聯合行為內容第5 點第1 項及第3 項分別載明：「各參與事業共同安排船期，自由登記進口量，合船運輸黃豆」、「各參與事業之CNF Basis 相同，但芝加哥黃豆期貨下單，則由各公司自行為之，故最後進口成本不相同。」顯見本件事實僅為「合船進口」行為，不涉及「聯合採購」行為；況依被告答辯意旨，被告顯然訴訟上自認原告之行為並非公平交易法第7 條第1 項所例示之「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等」之行為，而僅以「合船進口」行為係屬對於事業活動之相互約束，認定為聯合行為。本件「合船進口」行為既無「進一步有共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為」，僅係單純「以合船方式進口黃豆行為」，揆諸最高行政法院廢棄判決發回意旨，本件「合船進口」行為並非公平交易法之聯合行為，至為明確。
⒊原告合船進口黃豆之行為係由各事業主體各自獨立在芝加哥期貨市場下單採購，因下單時點不同，各家採購價格不同，產地、數量均不同。各事業主體間互不干涉影響，並無聯合採買之協議，亦無限制進口配額，並不具有限制競爭之目的，原告共同託運之合意與限制市場競爭無關聯性，顯不足以影響市場功能，故本件並非違法聯合行為。此有共同託運契約、合船採購明細表可證原告合船進口黃豆之行為僅係各事業主體利用同一海上運送人運輸設備之單純共同託運黃豆行為。準此，原告並無聯合採購行為，而僅係單純託運之共同行為，並非限制競爭行為，迥異於向來國內大宗物資之「聯合採購（併同）合船進口」之聯合行為，依最高行政法院廢棄判決發回理由意旨，原告連續2 次合船進口黃豆之行為不屬公平交易法第7 條及第14條本文規定之聯合行為。另有關被告辯稱原告就合船進口時每船次、各進口人之登記採購量、實際採購量、採購價格、各原告每月進口量、銷貨量、庫存量等資料，予以傳達、修正並記錄，以作為次一船期各原告之預定進口量，藉以修正船期及數量噸數，完成合船之作業程序云云，純屬子虛烏有，被告羅織構陷，並未舉證以實其說，顯不可採。
⒋原告過去未能明辨單純合船進口行為之行為本質非屬違法聯合行為，因而一向依公平交易法第14條規定，以「聯合採購合船進口」之名，向被告申請許可合船進口黃豆行為，誠屬原告因不諳法律，致事實涵攝法律過程發生錯誤；然被告就本件「單純合船進口」行為之事實，亦未能明辨「共同託運」行為與「聯合採購合船進口」行為之本質上差異，同有事實涵攝、法律適用之錯誤。原處分以「大宗物資之聯合採購合船進口，相關業者莫不事前向被告申請聯合行為之例外許可，原告亦曾向被告提出合船進口黃豆之申請」為由，逕認原告合船進口黃豆之行為係屬聯合行為，未從行為本質上正面論斷是否成立聯合行為，僅以申請聯合行為之例外許可為由，即率斷原告之行為成立聯合行為，顯有「倒果為因」之嚴重論理辨證謬誤。此由行政院院會於97年3 月19日、同年3 月26日第12次、第13次穩定物價工作小組會議，議決有關合船進口行為是否列為聯合行為，請被告評估並持續檢討、就大宗物資合船進口問題，請被告依實際情況，作出務實認定，確已隱喻有「合船進口行為是否非屬聯合行為」之疑義，故議決被告須務實檢討「合船進口行為是否非屬聯合行為」，本件之時空背景既存有上開重大爭議，原處分即應審慎正面界定原告合船進口黃豆之行為是否成立聯合行為，始為正辦。
⒌本件黃豆進口市場，早已全面開放，進口完全自由化，並無任何進口配額與進口資格限制。任何人欲進口黃豆，都可自由地以散裝或貨櫃型態進口，故國內黃豆進口市場並非屬一封閉市場，並不存在輸入自然障礙、法令障礙及企業自行設立等障礙，斷無發生輸入聯合壟斷（即輸入卡特爾）之可能。參照公平交易法7 條第1 至3 項、第14條第1 項之立法理由，暨本院92年度訴字第1132號判決理由，本件原告合船進口黃豆行為，並不會排擠他人進口黃豆空間，也不會干擾國內黃豆進口市場功能，並未共同決定商品或服務之價格，或利用限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等「競爭參數」，相互約束事業活動以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，應不屬限制競爭之聯合行為，而為不影響相關競爭參數之事業合作行為，應無公平交易法第7 條及第14條規定之適用。
⒍另比較歐體競爭法規，依歐洲聯盟法制之歐體條約第三篇第六部分第一章「競爭規則」專章，1968年7 月29日執委會「關於事業合作協議、決議及互為一致行為通知」用以向各界說明其執行歐體條約第81條第1 項之立場，免於以個案處分之方式澄清法律狀況，並希望借此使事業不再需要向其提出否定證明之申請，進而消除事業申報系爭協議之必要。執委會例示（而非窮盡列舉）其認為僅以共同使用製造、倉儲及運輸設備為標的之協議，為不構成限制競爭之8 種協議類型之一，被告研究報告及學者均採相同見解，亦即，聯合進口行為雖可依據公平交易法第14條第5
款向被告申請許可，但如果只是「合船」而非「聯合採購」，應不生違反公平交易法之問題。況被告前任代表人呂榮海亦曾指出「採購及其聯合之效果係在國外，我國公平交易法對其是否有規範之必要，顯有疑義」，準此，本件合船進口行為僅係以共同使用運輸設備為標的之協議，為不構成限制競爭之8 種協議類型之一，僅為「合船」而非「聯合採購」，為事業為節省成本或提高效率所為不具限制性之共同行為，並無排除或禁止參與之公司個別從事相同之事業活動，本質上不屬違法聯合行為，而非「輸入卡特爾」，應不生違反公平交易法之問題。
⒎綜上，本件合船進口黃豆之行為不屬公平交易法第7 條及第14條本文規定之聯合行為，當無同法第14條但書須經許可規定之適用，原處分顯有事實涵攝與法律適用之錯誤。㈡原告並無居於市場競爭優勢地位，濫用經濟力限制競爭之行為，原告二度合船進口黃豆之行為並不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，原處分顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤：
⒈參照被告91年12月之研究報告，「若只是限制聯合行為當事人間的競爭，尚不充分，必須是對商品或服務之價格、產量、創新、選擇或品質足以產生負面效果之限制市場競爭行為，才是應加以禁止之聯合行為。系爭協議是否有此種負面市場效果，必須考慮協議之性質、聯合行為人加總之市場力量及市場結構。……首先必須分析聯合行為人加總之市場力量。若該力量不大，不大可能產生限制競爭之效果，沒有必要再作分析。聯合行為人加總之市場力量雖然很大，但是除了其中市場力量最大的行為人之外，其他行為人之市場力量均不大而且並未掌握重要資源，則亦不能由此推論其聯合行為會對市場競爭產生限制效果。此外，亦應考慮市場的集中程度，就此可採用〝赫芬得—赫希曼指數〞Herfindahl- Hirschman Index ）—即全體競爭者市場占有率之平方之總合，若低於1000，則市場集中度低；若位於1000～1800，則市場集中度中等；超過1800，表示市場集中度高—或前幾家領導廠商之總市場占有率作為指標。再就是應考慮市場占有率長期的穩定性、市場進入障礙、進入市場之可能性、買受人/ 供應商之抗衡力量以及產品之性質（例如同質性或成熟性）。」次按「行為時公平交易法第7 條、同法施行細則第5 條，對於事業（含同業公會）之商業活動，是否足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能之聯合行為，係以不確定法律概念予以規範，固應尊重主管機關相當程度之判斷餘地。惟主管機關之判斷所根據之事實，是否符合論理法則或經驗法則，原審法院有衡情斟酌之權，如經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為主管機關判斷受處分人違法事實所憑之證據，有取樣不當或所引數據有運算上之顯然疏失，而為主管機關據為判斷之基礎者，其所為之處分即有適用法規不當之違法，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。」、「認定聯合行為之約定，對於市場足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除參加聯合行為者之『市場占有率』外，尚有『參加聯合行為者數目』、『參加聯合行為者與不參加者間之數目比例』、及『對於交易關係的影響』等，作整體衡量。」此有最高行政法院93年判字第1588號、92年度判字第1336號判決及本件最高行政法院廢棄判決意旨可資參照。
⒉本件合船運送進口行為不屬限制競爭之聯合行為，而為不影響相關競爭參數之事業合作行為，並無公平交易法第14條及第7 條規定之適用，已如前述；原處分之市場界定為「國內黃豆進口市場」，則本件產品市場為「黃豆進口市場」，地理市場為「全國」，自應以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，故以「行為標準」計算推斷原告二度合船進口黃豆之行為是否居於市場競爭優勢地位、是否濫用經濟力限制競爭、是否足以影響國內黃豆進口市場之功能，自應分別以該二度合船進口黃豆之進口量與當年度全國黃豆總進口量相比較，始為正辦。原告二度合船進口黃豆，合計進口量分別為56,440及58,951公噸，然96年度全國黃豆總進口量為2,379,531 公噸（參見96年我國進出口貨物數量與價值（正本）查詢表，），單船黃豆進口量分別僅占96年度全國黃豆總進口量之2.37％及2.48％，顯不足以影響市場功能，足證原處分未以96年度全國黃豆總進口量為計算基準，以評估市場功能之影響，係基於錯誤計算基準，且訴願決定非以「年計」而以「到港當月」為取樣計算基準，均顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤。又原處分及訴願決定均僅以參加聯合行為者之「市場占有率」為唯一衡量標準，未依「參加聯合行為者數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」、及「對於交易關係的影響」等，作整體衡量，亦有違最高行政法院廢棄判決意旨。準此，原告並無居於市場競爭優勢地位，濫用經濟力限制競爭之行為，原告連續2 次合船進口黃豆之行為，並不足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，原處分顯有取樣不當或所引數據有運算上顯然疏失之違誤。
㈢被告答辯理由顯然齟齬矛盾，不足採信：
⒈依最高行政法院廢棄判決發回意旨，認定聯合行為是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除斟酌參加聯合行為者之「市場占有率」外，尚宜就「參加聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於生產、交易關係的影響」等因素，作整體衡量，始能窺其全貌。
⒉被告既謂「本案所涉及之國內黃豆進口市場既呈現半數進口量均集中於少數事業之況，則參與聯合行為事業之數目暨參加者與不參加者間之家數比率等衡量指標，即因無法對應呈現各事業採購進口黃豆行為對市場功能之影響力，而失其參考價值」，卻又謂「是綜合審酌原告等5 家事業之市場占有率、參與聯合行為事業之數目、參加聯合行為者與不參加者間之數目比例及對於生產、交易關係之影響等衡量指標，確足以認定本案原告等5 家事業於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能。」；被告既指：「參與聯合行為事業之數目」、「參加者與不參加者間之家數比率」等衡量指標，不具參考價值，又如何得以綜合審酌「參與聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」等衡量指標，而認定原告之行為足以影響國內黃豆進口市場功能？其理由顯然齟齬矛盾，足見被告仍以「市場占有率」為唯一判斷標準。
⒊被告將國際黃豆期貨市場行情突然大幅攀升，導致國內黃豆進口市場出現短期異常波動之情形，不當歸咎於原告2
次合船進口黃豆量占到港當月全國黃豆總進口之22.61 ％及24.84 ％，被告顯然違反不當聯結禁止原則。
㈣聯合行為之禁止與社會倫理或機能所以有矛盾，乃因人類社會生活本來即建立在人類互信合作之上，此種互信合作一向被譽為社會生活中之美德，今突然將此種以合作為基礎之聯合行為認為當然違法，自與既有社會倫理系統或社會正常運轉機能產生衝突；非正確分辨不當與正當之聯合行為，修正原倫理系統，使之切合現代市場秩序之需求，聯合行為之管制規定難以與健全的經濟活動相切合。如欲化解此市場與倫理之矛盾，需藉助柔軟細膩之制度及相關措施，將聯合行為適當類型化並給予合理差別待遇，不能訴諸於簡單籠統構成要件及苛刻法律效果所勾畫出來的粗魯蠻力。鑑於歐美各國紛紛頒佈鼓勵事業水平合作之準則反映相同價值轉向，對於事業間提升整體經濟與公共利益之合作行為，不僅不應禁止，反應加以鼓勵。被告一向誤認合船進口行為本質上即屬聯合行為，而不細究是否構成公平交易法可罰之聯合行為，因陳舊習，採取全面事前審查制，一律須經被告核准，不當擴大解釋聯合行為之適用範圍，逸脫公平交易法之立法意旨，侵害人民受憲法保障之營業自由權，矗立我國經濟發展之障壁。綜上所陳，原處分顯有諸多違背法令之處，訴願決定竟未糾正而予以維持，同有違誤。
㈤公平交易法第14條規定之聯合行為，當限於以故意為歸責條件，過失行為即屬不罰，原處分書之裁罰顯然違反行政罰法第4 條處罰法定原則之規定：
⒈按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件（司法院大法官釋字第275 號解釋參照）。次按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第4 條、第7 條第1 項分別定有明文。行政罰法第4 條明定處罰法定主義，限於法律有明定者始得處罰。然公平交易法並非所有條文規定均以故意過失責任為處罰基礎，此見本院90年度訴字第2958號判決意旨：「按公平交易法第24條規定，『除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。』……該條條文中規定『欺罔』二字，在文義解釋上，當要求表示者主觀上有故意陷他人於錯誤。是故，關於欺罔之構成要件理應包括故意在內，即該條應以故意為歸責條件。乃原處分與原訴願決定認為『行為是否構成欺罔，應以一般人之標準衡量，且無須以發生實際交易行為為要件，只須行為於客觀上構成欺罔即屬該當』，並謂『無需探求事業於主觀上有無陷人於錯誤之故意』云云，容有誤解。」即為適例。同理，公平交易法第14條規定之聯合行為，解釋上應當限於「故意」之行為，而不及於過失之情形。蓋公平交易法所欲歸責之「限制競爭行為」或「不正競爭行為」，均以從事經濟活動者主觀上具有排除正當自由競爭秩序之意圖存在為前提，因此才有事前預防或事後導正之必要，故公平交易法上之「限制競爭行為」或「不正競爭行為」實難以想像存有過失之情形，應以故意為其責任條件，至屬灼然。
⒉原告自始僅因未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有業務疏失，且原告係自承於96年6 月25日及96年7 月25日連續2 次合船進口黃豆，足證原告僅屬「應注意能注意而不注意」之過失而不具法敵對之違規故意甚明。是以，原告是否有聯合行為之故意，自有深入推究之餘地。被告未為細究聯合行為本質上限於故意始具主觀上之可歸責性，而不思不處罰過失，即推論原告之動機為規避被告監督而惡性重大，遽論原告縱無故意，亦有重大疏失，主觀上仍具高度之可非難性，逕為裁罰處分，顯然違反行政罰法第4 條處罰法定原則之明文。縱論公平交易法第14條規定係以故意或過失為要件，本於故意責任與過失責任之可歸責性程度上之區別，原告之過失行為之可罰性自應輕於故意行為之可罰性，行政裁罰不應等量齊觀，不分故意責任與過失責任而同一裁罰標準。基此，原處分亦有違反平等原則與比例原則之違法情事。
㈥原處分顯然違反比例原則且有裁量濫用之裁量瑕疵：
⒈按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。」又公平交易法第14條第1 項本文規定，事業不得為聯合行為。第41條前段規定，被告對於違反公平交易法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」。另按「被告該另創之裁罰標準除陳稱以原告及其他各被處分人之灌氣數量、不當得利核估、違法期間、是否主謀等為較明確之考量要素外，其他於該裁處罰鍰額度參考表上所列各應考慮之要素如：違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度，均付之闕如，另如：違法事業之規模、經營狀況、營業額，及違法事業之市場地位，亦僅空泛敘述，並無具體評價，已有裁量不足。」（本院93年訴字第3226號判決參照）
⒉原處分書僅單純抄錄公平交易法施行細則第36條規定，至於本件事實與上開裁量要件間之涵攝過程，未見被告說明，原告已無法由處分書知悉罰鍰計算是否正確，與公平交易法施行細則第36條所定量處罰鍰之審酌因素，被告裁量是否具有不正當聯結，亦未具體敘明其評量時所依據之事實、證據及法規涵攝過程，顯已構成裁量不足之重大瑕疵。
⒊按「行政機關在進行裁量時，如對於裁量之前提要件事實認定有錯誤或將事實涵攝於構成要件有錯誤時，其行政裁量處分即有違法瑕疵，固不待言。」、「如行政機關並不是惟一根據裁量規定的法律目的進行裁量；或者在具體案件上，進行利益衡量時，未充分考慮有關行使裁量權的基準性觀點（根據該裁量規定，應就各種公益及私益妥為衡量），漏未斟酌涉案因素，或追求不當目的，即均構成裁量濫用。換言之，如果裁量權的行使，有不當的、輕易的輕視原本最應重視的各種要素、各種價值，且其結果，當然應予考慮的事項未予考慮、或原本不應納入考慮的事項予以納入考慮，或原本不應過度評價之事項予以過度評價，致影響其決定時，即構成裁量違法瑕疵」、另按「行政裁量逾越權限或是濫用權限者，亦屬違法（行政訴訟法第201 條）（另行政程序法第10條參照），根據不實事項或未經證明之事實作成裁量決定，即屬濫用裁量權限。」此有最高行政法院96年判字第1796號判決可稽。原告之合船進口行為並非違法聯合行為，而僅係單純託運之共同行為，已如上述。被告不察，顯然對於裁量之前提要件事實認定有錯誤且將事實涵攝於構成要件發生錯誤，其行政裁量處分即有違法瑕疵。且被告量處罰鍰之審酌因素，未具體敘明其評量時所依據之事實、證據及法規涵攝過程，亦屬濫用裁量權限之重大瑕疵。
⒋按「行政程序法第7 條規定：『行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』此即行政法上之比例原則，對應公平交易法第41條係規定『得』限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並『得』處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，可知公平交易法之規範目的，並非必須均對違法事業行為皆處以罰鍰之處分為必要，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定自明。」（本院95年訴字第1048號、95年訴字第1063號判決參照）法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限，然裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。按行政訴訟法第4 條第2 項規定「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，同法第201 條規定「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，則行政機關所為之行政處分，如有裁量逾越、裁量濫用之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。
⒌被告對於違反公平交易法規定之事業，依同法第41條前段規定，係「得」限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並「得」處5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰。法條之所以規定「得」而非「應」，乃因公平交易法所欲規範之經濟行為種類繁多，無法逐一以具體文字列舉涵括，為使執法機關即被告得以處理諸多複雜之經濟行為，俾維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮（同法第1 條規定參照），故該法之規範條文乃充滿著許多高度抽象或不確定之法律概念及經濟概念。聯合行為之成立，必須透過經濟分析模型之經濟分析，並參酌國外執法經驗後，方得以判斷認定。公平交易法第41條所規定之處罰方式，既已明訂並非一有違法行為即必予罰鍰之處分，而是得選擇僅命違法事業為停止、改正行為，或是除命為停止、改正行為外並課處罰鍰之處分。被告針對初次違反公平交易法之事業，除依公平交易法第41條前段規定，命停止行為外，應由被告依法裁量具體個案情形是否有處以罰鍰必要，如經裁量認定有罰鍰必要，始依相關考量因素課處罰鍰，而非一有違法行為，未經裁量，立刻逕行決定應處之罰鍰額度。原告僅因未注意致疏忽核准已到期而合船進口，誠有過失，嗣後原告重為申請合船裝運方式進口黃豆，亦經被告於97年3 月14日以公聯字第097001號許可決定書予以許可，期限自97年3 月13日起至100 年3 月12日止計3 年。足見對於原告因未注意致疏忽核准已到期而合船進口之過失行為，僅以命停止、改正、補正或警示即足以導正之，殊無課處原告罰鍰之必要。故自原處分之理由觀之，被告根本略去有否罰鍰必要之裁量，直接設定應予罰款之立場。是依行政程序法第7 條規定，若僅命停止、改正即足以導正事業違反公平交易法之行為時，行政機關自應選擇對人民損害最少之方法為行政處分，而無再課罰鍰處分之必要。是故，原處分顯然構成裁量瑕疵之違法，違反行政程序法第7 條、第9 條、第10條規定自明等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
四、被告答辯略謂：
㈠公平交易法第7 條第1 項屬例示性規定，聯合行為之合意內容不以共同決定價格或數量為限，倘同一競爭階段之數事業經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能者，縱渠等約束之事業活動內容非公平交易法第7 條第1 項所例示之「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」，仍屬公平交易法規範之聯合行為：
⒈公平交易法第7 條第1 項至第3 項已就聯合行為之意義，明文規定。準此，我國公平交易法所規範之聯合行為之構成要件有4 ：⒈主體為同一產銷階段之數事業；⒉合意方式包括契約、協議或其他雖無法律上拘束力，但事實上可導致共同行為之意思聯絡；⒊以「相互約束商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等事業活動」之限制競爭行為，作為例示合意之內容；⒋足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。
⒉再公平交易法第7 條第1 項規定之「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」均屬同條項所稱「相互約束事業活動」之一種，惟除此之外，同一產銷階段之數事業亦可能經由合意而約束其他類型之事業活動，進而影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，故為貫徹公平交易法對於聯合行為之規範目的，除共同決定價格或數量等常見類型外，既然其他事業活動之相互約束亦可能對市場功能造成影響，自應併予規範。是上開規定實屬一例示性規定，係立法者鑑於事業經由合意而相互約束事業活動並足以影響市場功能之類型繁多，無從一一列舉，故以「相互約束事業活動」統括說明聯合行為之合意內容，並以共同決定價格或數量等常見類型，作為相互約束事業活動之舉例。是以，倘同一競爭階段之數事業經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能者，縱渠等約束之事業活動內容非公平交易法第7 條第1 項所例示之「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區」，仍屬公平交易法規範之聯合行為。
⒊有關公平交易法第7 條第1 項屬例示性規定，聯合行為之合意內容不以共同決定價格或數量為限乙節，除有學者專文論述外，前行政法院86年度判字第219 號判決就被告對於春源鋼鐵工業股份有限公司等事業共同縮短交易票期及中部汽車玻璃研究發展協會集體杯葛非會員廠商等事業「共同縮短票期」與「集體杯葛」之行為，認定均屬經由合意而共同約束事業活動之行為，違反公平交易法第14條第1 項聯合行為之禁止規定，而予以處分乙案，亦表示：「故事業以價格條件爭取交易機會，是否屬於公平交易法第7 條之聯合行為，應同時考量所有影響價格之因素。而上開影響商品交易價格之因素，實務上除需考量市場供需情況外，尚包含成本差異、交易數額、信用風險、其他交易條件如票期久暫、廣告支持、資訊分享、技術回饋等因素，未可一概而論。交易雙方對於交易條件之計算，均足以直接、間接影響其價格之形成。故水平事業間若共同為前述交易條件之約束行為，而發生限制競爭之效果時，自應論為共同對於價格之干預，又倘有事實上可導致共同行為之意思聯絡存在，即屬公平交易法第7 條所稱之聯合行為……。」之法律見解，可資參照。再從比較法觀點言之，美國、歐盟、德國及日本等國競爭法對於聯合行為均採廣為包納之立場，未將適用範圍限縮於特定之合意內容或類型。足見學界、實務及比較法上均一致肯認公平交易法第7 條第1 項屬例示性規定，故同一競爭階段之數事業倘經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能，即構成聯合行為。
㈡原告均為黃豆進口事業，渠等合船進口黃豆係採取共同安排船期，自由登記進口量，合船運輸黃豆，並接洽供應商提供報價（包括原料價格及運費），業經合意後立約完成，渠等於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確屬公平交易法第7 條所規範之聯合行為：
⒈我國黃豆多仰賴國外進口，主要產地國為美國、巴西及阿根廷，我國黃豆進口事業之採購進口方式係於產地國下單購買後，以海運方式裝船並運輸到港。惟因黃豆進口方式包括各事業自行以散裝大船或貨櫃船進口、以專船銷售（Parcel）方式進口及數事業合船採購進口等，而不同進口方式之船期、船隻所能裝載數量及所需運費（包括產地國之內陸運費及國際海運費）均有顯著差異，且因黃豆之採購單價會因各事業之下單日期及採購量多寡而有不同，故前開不同進口方式之船期及採購量之差異亦連帶影響各事業之實際採購價格。是國內黃豆進口事業採購進口黃豆過程中，足以影響最終黃豆進口價格及數量之交易條件實屬眾多，各事業既依照自身之營運考量而選擇不同之交易條件，最終之黃豆進口之價格及數量當然有異。
⒉依原告為申請延展合船採購進口黃豆之許可期限，而於100 年1 月向被告提出之申請書內容可知，渠等合船採購進口黃豆之流程係：各參與合船之事業共同安排船期、登記各事業之進口量、共同與國外榖物供應商接洽並請其提供CNF Basis 報價（報價內容包括黃豆原料價格、產地國內陸運費及海運費）、簽約、共同裝運黃豆並合船運輸到港。是在合船採購進口黃豆之過程中，參與合船之數事業必須就該船次之船期（包括裝船日、開航日及到港日）、各家登記採購量、CNF Basis 價格（包括黃豆原料價格、產地國內陸運費及海運費）、裝船載運方式及裝、卸港口等部分均達成合意，始能完成。而黃豆採購進口之船期、採購量、CNF Basis 價格、裝船載運方式及裝、卸港口等，均為各事業於採購進口過程中應自行決定之重要交易條件，並為足以影響最終黃豆進口價格及數量之關鍵性因素，於市場交易機制下，各事業本應基於自身營運考量自行決定各該交易條件並參與競爭；惟原告卻於96年間6 、7 月間連續2 次合船採購進口黃豆，顯係連續2 次就前開重要交易條件達成合意，核屬對於事業活動之相互約束，依公平交易法第7 條第1 項規定，確屬同一產銷階段之數事業經由合意而相互約束事業活動之聯合行為。
⒊至於原告稱本件係單純合船進口行為，被告誤認為合船採購進口行為云云，按公平交易法第5 條第3 項規定，所謂特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。國內黃豆歷來多係仰賴國外進口，而進口方式可分為合船進口及自行進口2 種，並無原告稱「單純合船進口」及「合船採購進口」之名稱問題，爰未有法律適用之錯誤，又本件聯合行為主體即原告均為黃豆進口事業，其涉及市場應為國內黃豆進口市場，是以原告經合意而以合船進口黃豆之方式，就國外商品之輸入採取共同行為，而相互約束彼此事業之活動，被告之認事用法並無違誤。⒋至於原告主張依最高行政法院廢棄判決發回意旨，本件單純以合船方式進口並非公平交易法之聯合行為乙節：原告合船進口黃豆係採取共同安排船期，自由登記進口量，合船運輸黃豆，並接洽供應商提供報價（包括原料價格及運費），業經合意後立約完成。又原告就合船進口時每船次、各進口人之登記採購量、實際採購量、採購裝船期、裝貨港名稱、自裝貨港開航日期、貨船抵港日期、採購價格、原告各公司每月進口量、銷售量、庫存量等資料，予以傳達、修正並紀錄，爰作為次一船期原告各公司之預定進口量，藉以修正船期及數量噸數，完成合船之作業程序。綜觀其行為、過程，皆合致公平交易法之聯合行為，而原告指稱單純以合船方式進口行為並非公平交易法之聯合行為之說法，係斷章取義，曲解最高行政法院廢棄判決意旨，核不足採。
㈢原告於96年6 、7 月間，國際黃豆期貨行情突然大幅攀升，帶動國內沙拉油及黃豆粉（為飼料之重要成分）等黃豆製成品價格持續上揚之現貨市場價格異常波動之際，連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能：
⒈按公平交易法第7 條第2 項規定所稱足以影響市場功能，係以事業經由合意所為之限制競爭行為，客觀上具有影響市場供需功能之抽象危險性即為已足，不以實際市場供需功能受影響為必要。依被告產業資料庫統計資料顯示，原告均為國內大型黃豆進口業者，合計市場占有率於93、94及95年度均近5 成，其中，原告大統益公司、統一公司及大成長城公司均為國內黃豆市場市占率前10大之事業，大統益公司及統一公司更分別立於前開市場之第1 、2 位，顯見原告確實具有相當大之市場力，倘渠等經由合意而相互約束事業活動，客觀上確實具有破壞市場競爭機制、使之偏離交易秩序正常運作之抽象危險性。其次，96年間國內從事黃豆採購進口之業者雖有102 家，惟對照同年度市場占有率資料可知，原告雖僅占國內黃豆進口事業總家數之4.9 ％，然合計市場占有率卻高達48.33 ％，顯見原告以外之黃豆進口業者多屬小型業者，對於國內黃豆進口市場之影響力遠低於原告。是以，本件所涉及之國內黃豆進口市場既呈現半數進口量均集中於少數事業之情況，則參與聯合行為事業之數目暨參加者與不參加者間之家數比率等衡量指標，即因無法對應呈現各事業採購進口黃豆行為對市場功能之影響力，而失其參考價值。是綜合審酌原告之市場占有率、參與聯合行為事業之數目、參加聯合行為者與不參加者間之數目比例及對於生產、交易關係之影響等衡量指標，確足以認定原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能。
⒉再者，96年6 、7 月間，國際黃豆期貨行情突然大幅攀升，帶動國內沙拉油及黃豆粉（為飼料之重要成分）等黃豆製成品價格持續上揚，而值此現貨市場價格異常波動之際，因既有之市場調節機制受到嚴重衝擊，為爭取因應之時效性，國內黃豆製成品上中下游業者莫不密切關注各月到港黃豆之價格高低及數量多寡，並依前開價、量變化即時調整國內沙拉油及黃豆粉之供需情形。是被告以原告於96年6 月25日及7 月25日連續2 次合船進口黃豆，其進口量分別為56,440及58,951公噸，並分別於同年8 月及9 月間到港，依國內黃豆進口市場特性，前開2 合船之價、量狀況即具指標性，相關業者將對應採取調整措施，而依海關進出口統計資料，前開2 次合船之進口量分別占到港當月全國黃豆總進口量之22.61 ％及24.84 ％，幾近當月國內進口量之1/4 等情，而認定原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆進口市場功能，亦屬有據。原告辯稱本件應以渠等2 次合船採購進口黃豆之進口量占全年度全國黃豆總進口量之比率，作為衡量渠等行為影響程度之基準云云，卻對當時國內黃豆進口市場出現短期異常波動之情形避而不談。且原告於前合船進口黃豆聯合行為許可期間，其合計市場占有率分別為53.83
％（93年）、48.68 ％（94年）及48.45 ％（95年），市場力極大，是渠等合船進口黃豆之行為，確實足以影響國內黃豆進口市場之功能。原告指稱被告以市場占有率為唯一判斷標準之說法，並不確實。
⒊又國內黃豆進口市場雖屬自由開放市場，事業之進口資格及數量均未受限制，惟我國黃豆進口事業之採購進口方式包括各事業自行以散裝大船或貨櫃船進口、以專船銷售（Parcel）方式進口及數事業合船採購進口等，而依原告申請延展合船採購進口黃豆許可期限而提出之申請書所載，合船採購進口黃豆不但具有提高採購議價能力、降低進口成本、分散採購風險、減輕倉儲及資金壓力等效益，且相較於自行採購進口黃豆，合船採購約可節省每公噸17.08
美元之運費。是縱國內黃豆進口市場非屬封閉市場，惟因合船採購進口黃豆足以大幅降低事業之進口成本、相對提高市場競爭優勢，故對於其他水平競爭事業而言，原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，足使原告能於市場上以較有利之價格參與競爭，更具市場優勢而足以影響國內黃豆進口市場功能。原告辯稱國內黃豆進口市場已全面開放，本件合船採購進口黃豆之行為對競爭對手並無影響，亦不致干擾國內黃豆進口市場功能云云，實屬避重就輕之詞，不足採信。
㈣原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確違反公平交易法第14條第1 項本文之規定：
⒈公平交易法第14條第1 項係採「聯合行為原則禁止，例外許可」之規範方式。是倘同一產銷階段之數事業經由合意而相互約束事業活動，並足以影響市場功能，即屬同法第7 條所規範之聯合行為，依第14條第1 項本文規定，原則上應予禁止，僅於該聯合行為屬於同條項但書所列7 款類型之一，並有益於整體經濟及公共利益，經被告事前許可者，始得例外為之。
⒉原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，核屬同一產銷階段之數事業經由合意而相互約束事業活動，並足以影響國內黃豆進口市場功能，前開行為不但該當公平交易法第7 條聯合行為之構成要件，亦屬同法第14條第項第5 款規定之「為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者」，依第14條第1 項規定，非經被告例外予以許可，否則均為違法。是原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆，復未經被告例外予以許可，當然違反同法第14條第1 項本文之禁止規定。
⒊且自公平交易法81年施行以來，有關小麥、黃豆、玉米、大麥等大宗物資之合船採購進口行為，相關業者均依公平交易法第14條第1 項規定，事前向被告申請聯合行為之例外許可，國內另一組合船採購進口黃豆之福懋油脂股份有限公司等事業亦曾多次向被告申請許可，即便原告自身亦曾於86、89及92年間向被告申請合船採購進口黃豆之許可及許可期限之延展；此外，原處分作成後，原告復於97年間再度向被告申請合船採購進口黃豆之許可，並於100 年間申請延展許可期限及報備加入大順興製油股份有限公司。足見合船採購進口黃豆之行為確屬公平交易法第7 條規範之聯合行為，應依同法第14條第1 項規定向被告申請例外許可乙節，實為包括原告在內之大宗物資相關業者所一致肯認。原告辯稱合船採購進口黃豆非屬聯合行為，渠等係基於歷年來相沿成習之錯誤，始向被告申請許可云云，不但與多數大宗物資業者之認知完全不同，更與渠等多次向被告申請聯合行為例外許可及延展許可期限之行為自相矛盾，不足採信。
⒋原告雖辯稱行政院穩定物價工作小組第12次及第13次會議決議，請被告就大宗物資合船採購進口行為是否列為聯合行為妥為評估，足見合船採購進口行為是否為聯合行為應有檢討必要云云。惟細究前開決議內容可知，針對合船採購進口行為是否確屬公平交易法所規範之聯合行為乙節，行政院並未作出任何認定，僅指示被告應依實際情況妥為評估；是前開決議內容，或可納入未來公平交易法修法時之討論議題之一，然於現行公平交易法規範架構下，原告於96年間連續2 次合船採購進口黃豆之行為，確違反公平交易法第14條第1 項本文有關聯合行為之禁止規定，當無疑義。
⒌原告復辯稱歐盟執委會認為僅以共同使用製造、倉儲及運輸設備為標的之協議，不構成限制競爭之協議云云。惟合船採購進口黃豆之過程中，參與合船之數事業必須就該船次之船期（包括裝船日、開航日及到港日）、各家登記採購量、CNF Basis 價格（包括黃豆原料價格、產地國內陸運費及海運費）、裝船載運方式及裝、卸港口等重要交易條件均達成合意並相互約束，並可獲取提高採購議價能力、降低進口成本、分散採購風險、減輕倉儲及資金壓力等利益，進而取得競爭上之優勢，此與歐盟執委會所稱單純共同使用製造、倉儲或運輸設備之情形，係屬二事，非當然得比附援用。況針對同一產銷階段之數事業合船採購進口商品之「輸入卡特爾」，世界各先進國家多已廢止相關例外許可之規定（意謂各國咸認輸入卡特爾屬重大之聯合行為，不得經由事前許可而豁免其違法性），如德國限制競爭防止法於1999年第6 次修法時，即鑑於經由輸入卡特爾所獲得之經濟利益多被卡特爾成員所獨享，而不移轉給下一層級之交易市場，以致原本由外國出賣人享有之獨占利益變成輸入卡特爾成員之獨占利益，故將輸入卡特爾自聯合行為之例外許可類型中刪除（Rehbinder in Immenga/Mestmacker , §6Rdnr. 1-4 (2. Aufl.,199 2).）；日
本獨占禁止法及進出口交易法亦分別於1999及1997年刪除輸入卡特爾之規定。原告不當援引歐盟執委會之認定標準，復無視各先進國家嚴格禁止輸入卡特爾之立法趨勢，意在混淆視聽，全無可採。
㈤原告明知合船採購進口行為依法應事前申請許可，卻於96年間連續2 次合船採購進口黃豆，主觀上確具可非難性：
⒈依行政罰法第7 條第1 項之規定，是倘行為人出於主觀上之故意或過失，而從事違反行政法上義務之行為，該行為即具可非難性，依法得予處罰。另按公平交易法之立法宗旨在維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮（公平交易法第1 條規定參照），又綜觀公平交易法整體規範，並無任一條文明定聯合行為之處罰應以故意為限；是為達成公平交易法維護交易秩序之立法宗旨，舉凡事業從事之經濟活動足以影響交易秩序者，即應予以規制，至該事業主觀上究係出於故意或過失，尚非所問。
⒉原告前曾於86年間向被告申請合船採購進口黃豆之例外許可，並於89及92年間2 次申請延展許可期限，復於95年間向被告申報原告美藍雷公司加入前開合船採購進口之許可，顯見渠等確實熟知公平交易法規定。是原告明知依公平交易法規定，合船採購進口黃豆行為應事前向被告申請許可，卻於96年間連續2 次合船採購進口黃豆，揆諸一般常理，渠等顯係基於不當獲取競爭優勢地位之目的，連續2
度從事合船採購進口黃豆之違法聯合行為，主觀上尚難謂全無故意。
⒊原告雖辯稱係因內部作業疏忽，致未事前向被告申請合船採購進口黃豆之許可云云。惟因原告均係國內大型黃豆進口業者，卻連續2 次發生渠等所稱「作業疏失」，致未申請許可即於96年間2 次合船採購進口黃豆，嗣後又基於同一「作業疏失」，而未循例向被告函報前開2 次合船採購進口情形，衡諸一般常理，殊難想像，前開辯詞實不足採。又被告於本件調查過程中，曾於96年10月29日主動發函提醒原告倘欲合船採購進口黃豆，應另向被告申請聯合行為之許可，惟迄96年底原告仍未提出申請。是被告認定渠等係基於規避被告監督之動機，故意從事本件違法合船採購進口黃豆之行為，實非無憑。
⒋退步言之，縱認原告確係因內部作業疏忽，未申請許可即於96年間連續2 次合船採購進口黃豆，惟原告確實熟知公平交易法規定，又已多次依法提出相關申請並函報進、銷資料，則審酌渠等於96年間突然因「作業疏失」而未申請許可即連續2 次合船採購進口黃豆，復因同一「作業疏失」而未循例向被告函報前開連續2 次合船採購進口資料，致被告於96年國內黃豆及沙拉油市場波動最為劇烈之際，無從確實掌握、監控各事業之黃豆進、銷量及價格變化等情，原告縱無故意，亦有重大過失，主觀上仍具高度之可非難性。被告依法予以處分，確屬適法適當。
㈥被告為有效達成維護市場競爭秩序之目的，對原告處以罰鍰，確屬合法妥適：
⒈依行政程序法第2 條第1 項規定，行政行為之方式繁多，包括作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令及行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等。又考量現代行政活動複雜多樣，為達行政目的，行政機關處理個案時，應審酌個案具體狀況及所欲達成之執法目的，彈性應變作適當決定，此乃立法者賦予行政機關之自我決定空間。
⒉原告雖辯稱渠等係出於過失而未經申報即從事本案之合船採購進口黃豆行為，應無課處罰鍰之必要云云。惟公平交易法自81年施行迄今已十餘年，事業多已熟知公平交易法相關規定，原告亦曾於86年間向被告申請合船採購進口黃豆之例外許可，並於89及92年間2 次申請延展許可期限，復於95年間向被告申報原告美藍雷公司加入前開合船採購進口之許可，足證原告實已充分瞭解公平交易法有關聯合行為之規範，違法事證明確。是被告鑑於原告連續2 次合船採購進口黃豆之違法聯合行為對市場功能影響甚鉅，倘不立即遏止並處罰鍰，實不足以有效達成維護市場交易秩序之執法目的，而依公平交易法第7 條、第14條及第41條第1 項規定作成行政處分，命原告立即停止違法行為並處罰鍰，確屬合法妥適。
㈦被告綜合審酌行政罰法第18條第1 項及公平交易法施行細則第36條所列各項因素，分別處原告60萬元至500 萬元不等之罰鍰，並無不當：被告審理本件事實時，係依行政罰法第18條第1 項及公平交易法施行細則第36條規定，就原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益，違法行為對交易秩序之危害程度，違法行為危害交易秩序之持續期間，因違法行為所得利益，事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位，違法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰，違法後悛悔實據及配合調查等態度、原告違法行為應受責難程度、原告之資力與其他因素等充分審酌，經被告委員會議綜合審議判斷後處以罰鍰。又前開裁處罰鍰之審酌因素，被告於原處分書中均已逐一分析載明。原告辯稱原處分僅空泛抄錄法條，無從知悉罰鍰之審酌因素云云，洵不足採等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點首為原告合船進口黃豆之行為是否屬於公平交易法第7 條規定之聯合行為，而違反第14條第1 項本文之規定？次為若原告之行為成立聯合行為，被告裁處罰鍰有無違反比例原則或其他裁量濫用之情事？
六、本院判斷如下：
㈠按公平交易法第7 條第1 項至第3 項規定：「（第1 項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2 項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。（第3 項）第1 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」第14條第1 項規定：「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，並經中央主管機關許可者，不在此限：一、為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品規格或型式者。二、為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率，而共同研究開發商品或市場者。三、為促進事業合理經營，而分別作專業發展者。四、為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定者。五、為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者。六、經濟不景氣期間，商品市場價格低於平均生產成本，致該行業之事業，難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產銷數量、設備或價格之共同行為者。七、為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為者。」裁處時同法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
㈡次按「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院；前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示；受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為行政訴訟法第260 條所明定。所謂法律上判斷係指依該個案事實應如何適用法令而言，易言之，最高行政法院所為廢棄理由如已對該個案所涉相關法律概念為詮釋，或就具體事實與法律構成要件合致性之涵攝，表示其法律見解者，高等行政法院更為審判時，如未為不同事實之認定，依上開規定，即應以最高行政法院廢棄理由所示之法律上判斷作為判決基礎（最高行政法院99年度裁字第3019號裁定意旨參照）。本件最高行政法院廢棄判決理由所示如下：⒈公平交易法第14條第1 項但書，係指事業有同項7 款列舉情形之一，且有益於整體經濟與公共利益，經申請中央主管機關許可者，得為聯合行為。故公平交易法第14條第1 項第5 款所謂「為加強貿易效能，而就國外商品之輸入採取共同行為者」，只是中央主管機關據以許可事業為聯合行為時所得考量的條件之一，並非當然即屬「聯合行為」，就國外商品之輸入採取共同行為者是否構成「聯合行為」，仍應符合同法第7 條第1 項、第2 項所規定之要件，此為文義、論理及體系上當然之解釋；若事業所為行為非屬聯合行為，即無須申請中央主管機關許可。又認定聯合行為是否足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者，除斟酌參加聯合行為者之「市場占有率」外，尚宜就「參加聯合行為事業之數目」、「參加聯合行為者與不參加者間之數目比例」及「對於生產、交易關係的影響」等因素，作整體衡量，始能窺其全貌（見最高行政法院廢棄判決理由六㈠所示）；⒉單純「以合船方式進口黃豆行為」並非公平交易法第7 條第1 項規定「聯合行為」的內容，必須進一步有共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之行為，始足當之；本件原處分僅以原告於96年6 月25日及96年7 月25日連續2 次合船進口黃豆，即認定其構成「聯合行為」之內容，前審判決未查明原告有何共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等相互約束事業活動之具體行為，遽認系爭合船進口黃豆行為即屬「聯合行為」的內容，其適用法律及涵攝事實，容有未洽（見最高行政法院廢棄判決理由六㈡所示）等法律上判斷，本院自應據為更為判決之基礎。
㈢經查：本件原告等5 家事業均為黃豆進口業者，分別於96年6 月25日與同年7 月25日2 次未申經被告許可即合船進口黃豆，其中原告大統益公司進口之數量各為22,767公噸與22,971公噸、原告統一公司各為17,902公噸與17,686公噸、原告大成長城公司各為2,928 公噸與4,065 公噸、原告泰華公司各為3,794 公噸與3,557 公噸、原告美藍雷公司各為9,049
公噸與10,672公噸，而原告5 家之93、94及95年度合計黃豆進口市場占有率依序為48.76 ％、47.04 ％及50.72 ％等情，有原告大統益公司96年10月3 日96高業字第103 號函、原告統一公司96年10月4 日統總字第96329 號函、原告大成長城公司96年10月8 日（96）成管字第96100 號函、原告泰華公司96年10月4 日高縣泰油（96）字第017 號函、原告美藍雷公司96年10月11日（96）美藍雷字第96011 號函（分見原處分卷甲第11頁至第21頁）及原告等5 家事業93年至95年進口黃豆之市場占有率明細表（見原處分卷乙第200 至202 頁）在卷可稽，足認屬實。
㈣本件原處分認定原告上開2 次未申經核准即合船進口黃豆之行為，屬於公平交易法7 條規定之聯合行為，違反同法第14條第1 項本文之規定，而予以裁罰，無非以：⒈原告雖於被告進行調查後，申請延展先前之許可期限，但不影響渠等先前違法聯合行為之成立；⒉認定事實：原告均為黃豆進口事業，具水平競爭關係，渠等競爭區域為國內黃豆進口市場，而就國外商品之輸入採取共同行為，於96年6 月25日及7 月25日二度合船進口黃豆，合計進口量分別為56,440及58,951公噸，屬於公平交易法第7 條規定之聯合行為，因未於期限內向被告提出申請許可，與同法第14條第1 項但書之規定不合致，而違反同條項本文之禁止規定；⒊依97年度更新之統計資料，原告等事業於國內黃豆進口市場之合計市場占有率於93、94及95年度依序高達48.76 ％、47.04 ％及50.72 ％，市場力極大，渠等合船進口黃豆之行為，已足以影響國內黃豆進口市場之功能；⒋原告先前曾向被告申請合船進口黃豆之例外許可，並2 次申請延展許可及中途申報原告美藍雷公司加入合船許可，可見渠等主觀上尚難謂全無故意，縱非故意亦有重大疏失，主觀上仍具高度之可非難性；⒌原告於96年國內黃豆及沙拉油市場異常波動期間連續2 次合船進口黃豆，藉以獲取降低採購、倉儲及運輸等多項成本之利益，且進口後又未循例向被告函報前開合船進口之進、銷資料，致被告對於96年國內黃豆及沙拉油市場波動最為劇烈之際，全年無從確實掌握、監控各該業者黃豆之進、銷量及價格變化，是原告之行為對市場功能之影響確屬重大等理由，資為主要論據，此有原處分在卷可稽（見本院前審卷第63至71頁）。
㈤惟按聯合行為固不以公平交易法第7 條第1 項例示之行為態樣為限，且行為是否足以影響市場功能，亦非以實際上發生影響市場功能之結果為必要，而以具危險性為已足。但揆諸上開最高行政法院廢棄判決意旨所示，事業間合意事業活動之形式行為，若依其合意本質、市場狀況等因素觀之，對於經濟活動效率之提昇具有關聯性，或為促成競爭力所必須，並無不當限制競爭之效果者，自不具聯合行為該當性，縱使各該事業未依公平交易法第14條第1 項但書規定，申經被告許可，仍不能因此即謂其屬於同法第7 條規定之聯合行為，而違反同法第14條第1 項本文規定。又按行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」準此以論，行政處分自須記載認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、事實與違規要件之涵攝過程，及行使法定裁量權所斟酌之因素等事項，如論述之主要事實、理由及所依據法令有欠缺或不合致情形，且已足以影響行政處分之結論(
主旨) 者，即構成行政處分違法而應予撤銷之事由。
㈥本件被告雖辯稱其係認定原告等5 家事業有共同採購合船進口云云（見本院更審卷第85頁），然稽之原處分所載，其所認定之違法行為事實係原告未經申請許可即合船進口黃豆，並無敘述共同採購之具體事證，是被告所辯，顯與原處分所載述之事實不符，無從憑採。縱使被告所辯非虛，其未將據為裁罰基礎之違法事實記載於處分書，亦顯與上開行政程序法第96條第1 項第2 項之規定相違。再者，公平交易法第14條第1 項本文禁止聯合行為，旨在避免交易市場之供需功能因事業間不當限制競爭而發生不正常之現象，則原處分若認定原告間為降低運輸成本，而合船進口黃豆之行為，核與公平交易法第7 條第1 項例示之反競爭行為無異，確實為法秩序所不許，自應就其行為對於國內黃豆交易市場之價格或其他交易條件足以產生負面效果，應視為限制市場競爭之行為，予以充分論述。核諸原處分所認定合船進口黃豆之行為性質，乃數事業間合意將各自採購之黃豆利用同一船具載運至國內港口，但該行為對國外之黃豆交易市場及運送服務市場可能產生如何之影響，原非我國公平交易法之地域效力所及；且渠等行為固可能因此降低運輸及倉儲成本，且有增加國內黃豆進口總量之可能，但我國政府已無管制黃豆進口總量或對各事業配額進口之統制措施，為兩造所不爭執，則被告以原告未經申請許可即合船進口將使被告無從確實掌握、監控各事業之黃豆進、銷量及價格變化，且原告先前係申經被許可始實施合船進口行為等情詞，作為原告行為構成聯合行為之論據，理由自有不足。是原處分就認定聯合行為成立有關之事實、理由及其違規構成要件涵攝過程等事項之載述，既無從認定已達於與主旨相合致之程度，自屬違法而應予撤銷之事由。
七、綜上所述，本件不得因原告先前就合船進口黃豆行為均申請被告許可，遽謂渠等事後未申經許可，逕行實施之，即違反公平交易法第14條第1 項本文之規定，被告尚須就渠等合船進口黃豆之行為，確足以影響國內黃豆交易市場功能，予以實質認定，始可據以裁罰。是原處分關於原告違法之行為事實、理由及法令適用之涵攝過程等事項，因有載述不完備，致無從認定與主旨相合致之情形，核諸上開說明，自構成違法，應予撤銷之事由，訴願決定未予糾正，於法自有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　5　　 月　　15　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　黃　秋　鴻
法 官　程 怡 怡
法　官　蔡　紹　良
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　101 　年　　5 　　月　　16　　日書記官　林　俞　文