臺北高等行政法院判決

原告

國立東華大學

代表人

吳茂昆（校長）

訴訟代理人

吳明益律師

被告

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁（縣長）

訴訟代理人

許正次律師

上列當事人間建築法事件，原告不服內政部中華民國101 年1 月19日台內訴字第1000256821號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件係因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟之事件，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告就坐落花蓮縣壽豐鄉○○段1075地號等79筆土地，申請興建作「D4教室、教學相關場所」用途使用之地下1 層、地上4 層1 幢1 棟1 戶建築物（下稱系爭建物），並領有被告民國98年8 月19日核發之府城建執字第98A0271 號建造執照。其後因民眾陳訴原告未經領得使用執照，已先行接水接電並擅自使用，經被告以100 年8 月9 日府建管字第1000141735號函請原告加強工程施工管理，在未完成整體建築工程及各項檢查合格取得使用執照前，停止違反法令之使用行為。嗣經被告於100 年9 月29日現場勘查，發現原告仍有未領得使用執照即擅自使用系爭建物之行為，乃以100 年11月10日府建管字第1000182460號函（下稱原處分）通知原告領取系爭建物使用執照，並告知原告已違反建築法第25條規定，依同法第86條第2 款及「花蓮縣政府違反建築法事件統一裁罰基準表」第3 項次備註欄之規定，處以系爭建物造價2/1000罰鍰195,940 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告於100 年8 月9 日以府建管字第1000141735函通知原告：「……基於公共安全考量，請貴校加強工程施工管理，在未完成整體建築工程及各項檢查合格取得使用執照前，停止違反法令之使用行為。……」等語。惟原告事前在系爭建物各出入口設有「本大樓尚在施工中，非相關人員請勿進入」警語之通知禁止使用告示，然因開學在即，各系辦公室為作教學及行政服務準備，將原有「美崙校區」行政辦公室之相關辦公設備先行備置，並行裝置，以備工程人員配置線路、測試相關設備，並無學生上課情形，即使開學之後，因尚未取得使用執照，原告亦不准許安排上課及行政使用。原告因催促廠商儘速完成取得使用執照之相關設施，其中涉及網路、電信及部分辦公設施裝設位置，均需滿足各系辦公室使用需求，自有先行由系辦公室人員到場準備、說明，以利工程人員準備管線配置及測試，俾於開學後順利進駐使用，該等作業誠屬正常程序，難謂係屬「使用」情事。

㈡依行政罰法第7 條第1 項規定，須行為人出於故意或過失之行為，始予處罰。行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，不予處罰（司法院釋字第275 號解釋、內政部營建署95年8 月30日台內營字第0950805271號函釋參照）。本件依建築法第25條第1 項規定，依同法第86條第2 款處罰「擅自使用者」，究係處罰建築物之所有權人或違規使用人，已非無疑。原告既早已在系爭建物各出入口設警語，已遵守建築法第73條規定，基於公共安全考量，原告亦加強工程施工管理，在未完成整體建築工程及各項檢查合格、取得使用執照前，禁止校內員工師生違反法令之使用行為，應無故意可言，遑論原告根本尚未申請電力，亦尚未有師生上課。

㈢訴願決定以「……其施工現場無任何施工圍籬存在，復無任何管制人員在場，整幢建築物均得通行無阻，任人進入……」等語駁回，應認係屬「過失」之主觀犯意。惟系爭建物尚屬施工階段，又多屬開放空間，施工人員進行最後完工階段，隨時皆有工程人員及相關裝備整修人員進出，殊無必要設置施工圍籬，或隨時有管制人員在場之可能，訴願決定苛責原告未盡「作為」義務，自應以原告如何違反「應作為義務」詳加認定，實難僅憑人員及物品在建築物內，即斷定為「違規使用」，推定原告有過失行為。退步言之，原告既已通令「非相關人員請勿進入」之警語，如仍有違規「使用」（假設語，原告否認）之情事及行為人，似應以各該「違規使用之行為人」為處罰對象，而非以原告為處罰對象。且本案違反建築法第25條第1 項規定，應先查明該違法狀態之行為人，按內政部88年7 月16日台88內營字第8873869 號函附會議結論㈠決議⒈之原則處理，被告及訴願決定機關違反行政自我拘束原則，俱有違誤。

㈣再依花蓮縣政府處理違反建築法事件統一裁罰基準之規定，對於僅有部分系辦公室人員出入，且係為進行開學前之測試、說明及溝通、聯繫之用，實難苛責，縱屬違失，亦應審酌實際違規使用面積，依比例而認定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等情，酌為裁罰，被告均未加以審認，亦有違失等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠原告確實有於未取得使用執照前，使用系爭建物之違法情事，有以下諸多證據可稽：

⒈原告不否認100 年11月10日取得使用執照前，的確有使用電力進行網路電信「測試」，並設置部分辦公設施裝置。原告雖聲稱為測試性質，仍屬建築法管制起造人等於取得使用執照前利用建物之行為。不論以測試、預備、檢查等名義，均不得使用未取得使用執照之建物。依建築法第73條第1 項之規定，原告逕自私接水電，進行所謂之「測試」行為，難謂無實際使用之事實。

⒉100 年9 月26日，本案經被告所屬人員（建設處建築管理科黃一峰、徐國城、涂佩伶）會同原告所屬人員（梁金盛、邱東安）、監造人（洪清安建築事務所：王光義）、承造人（鈺通營造：楊文煌、黃惠琴）進行現勘。100 年9 月29日，被告又接獲民眾電話檢舉，再度派員（建設處建築管理科涂佩伶、黃柏元）至系爭工地實勘，確實發現現場有行政人員、系辦公室人員、師生使用系爭建物，並當場拍照存證，證明領得使用執照前之使用狀態。

⒊原告前揭違法行為經媒體大幅報導，成為眾所周知之事實。

㈡原告確實違反建築法第25條、第86條第2 款之規定，並且有故意過失：

⒈行政罰法第3 條所稱之「行為人」，並不以自然人為限。原告自承「水電及部分系統櫥櫃裝設位置，均需滿足各系辦公室即將開學之使用需求，有先行由系辦公室人員到場說明、測試」等語，顯見原告為提早完成開學之準備，委託廠商裝設水電、系統櫥櫃，並要求各系辦公室人員進行測試，在在顯示原告於使用執照核發前，確實有使用之事實。其他人是否亦有違規使用之情事，與原告違反前揭規定之行為無涉。

⒉原告所屬職員明知未領得使用執照前不得為建築物之使用，顯屬故意違反行政罰法第7 條第2 項之規定，縱非明知前揭規定，亦屬應注意、能注意而不注意，有違反行政法上義務之過失。原告為國立大學，為東部最高學府，對於建築法之相關規定，實無法諉為不知，就違反行政法上義務之行為，確實具備可非難性與可歸責性。況被告基於建築管理主管機關立場，已於100 年8 月9 日以府建管字第1000141735號函通知原告，在未完成整體建築工程及各項檢查合格取得使用執照前，停止違反法令之使用行為等語。顯見被告為裁罰前，已有發函要求被告停止並改善違法情事。

㈢行政罰法第18條第1 項明定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。被告為明確違反建築法事件，兼顧裁罰之適當性、公平性並符合比例原則，以減少裁罰爭議及提升行政效率，特訂定花蓮縣政府處理違反建築法事件統一裁罰基準，依據具體情狀執行裁罰事項。根據建築法第86條第2 款，擅自使用者處以建築物造價50/1000 以下罰鍰……。而被告就擅自使用但用途與原核准用途相同者，第1 次處以實際違規使用範圍工程造價10/1000 。又針對公有建築物之建築工程，涉有未領得執照直接使用者，逕依2/1000裁罰，以減輕裁罰之金額。就相同之違法情節，原告所受以建物造價2/1000計算之裁罰，僅屬一般人民裁罰之1/5 ，已兼顧裁罰之適當性與公平性。原告主張以違規使用之面積決定裁罰金額，明顯違反建築法第86條第2 款之規定，並不足採。原告違反行政法上義務之事證明確，被告依法裁罰之程序與內容亦無裁量違法或不當之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有相關新聞報導（第1-4 頁）、100 年9 月29日現場會勘照片（第5-9 頁）、被告100年11月10日花建使照字第100C0458號使用執照存根（第11頁）、原處分（第10頁）、內政部101 年1 月19日台內訴字第1000256821號訴願決定書（第14-16 頁）影本附原處分卷；被告98年8 月19日府城建執字第98A0271 號建造執照存根（第52頁）、被告100 年8 月9 日府建管字第1000141735號函（第53頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告處以原告系爭建物造價2/1000罰鍰195,940 元，是否適法有據？

㈠按「本法所稱公有建築物，為政府機關、公營事業機構、自治團體及具有紀念性之建築物。」「公有建築應由起造機關將核定或決定之建築計畫、工程圖樣及說明書，向直轄市、縣（市）（局）主管建築機關請領建築執照。」「（第1 項）建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。（第2 項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。」「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：……二、擅自使用者，處以建築物造價50/1000 以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。……」建築法第6 條、第24條、第25條、第73條第1 項前段、第86條第2 款分別定有明文。次按內政部61年6 月10日台內營字第472762號函釋：「……公立各級學校屬政府機關之列，公立各級學校之建築物，自應屬公有建築。」又按，「花蓮縣政府違反建築法事件統一裁罰基準表」第3 項次備註欄規定：「公有建築物之建築工程，涉有未領得建築執照或直接使用建築物，逕依2/1000裁罰，不適用本項次裁罰基準。」

㈡本件原告申請興建系爭建物，領有被告98年8 月19日核發之府城建執字第98A0271 號建造執照，卻未經領得使用執照即擅自使用系爭建物，前經民眾檢舉，並經被告以100 年8 月9 日府建管字第1000141735號函，通知原告略以：「主旨：據民眾陳訴校管理學院未經領得使用執照，已先行接水接電並擅自使用，請立即停止違法之使用，請查照。說明：……

二、建築法第73條規定：『建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。』基於公共安全考量，請貴校加強工程施工管理，在未完成整體建築工程及各項檢查合格取得使用執照前，停止違反法令之使用行為。……」等語，惟嗣後經被告現場勘查，發現原告仍有未經領得使用執照即擅自使用系爭建物情事（包含工人進入系爭建物內從事裝修；辦公及課堂桌椅、書櫃家具、電腦、雜物等已進駐系爭建物；安裝電燈、電扇及冷氣，並已供校務人員及學生使用等情事），此有新聞報導、100 年9 月29日現場會勘照片等附原處分卷可稽。原告否認其有未領得使用執照即擅自使用系爭建物之事實，主張其已事前在系爭建物各出入口設有通知禁止使用之告示，因行政空間涉及網路、電信及部分辦公設施裝置，有必要先由相關人員到場說明測試，難謂使用云云。然查，依原處分卷附100 年9 月29日現場勘查拍攝之照片顯示，系爭建物內部已擺設辦公及課堂桌椅、書櫃家具、電腦、雜物等設備，並已安裝電燈、電扇及冷氣等供人使用，顯已違反建築法第25條及第73條第1 項有關建築物未經領得使用執照，不准接電及使用之規定甚明。原告雖聲稱為測試性質，惟不論係測試、預備、檢查等名義，均無礙原告業已於未領得使用執照前即已接電及使用之事實。再者原告亦自承「涉及水電裝設及部分系統櫥櫃裝設位置，均需滿足各系辦公室即將開學之使用需求，有先行由系辦公室人員到場說明、測試，俾於開學後順利進駐使用……」等語，顯見原告係為提早完成開學之準備，委託廠商裝設水電、系統櫥櫃，並要求各系辦公室人員進行測試，在在顯示原告於使用執照核發前，確實有接電及使用之事實，從而被告認定原告已違反建築法第25條規定，依同法第86條第2 款及「花蓮縣政府違反建築法事件統一裁罰基準表」第3 項次備註欄之規定，處以系爭建物造價2/1000罰鍰195,940 元，於法洵屬有據。

㈢原告請求本院向台灣電力公司花蓮分處函查原告於何時申請接電，並請求本院傳訊證人陳惠鳳專員查明會勘期間是否有違規使用辦公室及使用範圍如何等節。經查，依原處分卷附100 年9 月29日現場勘查拍攝之照片顯示，系爭建物內部所安裝之電燈已打開照明，並系爭建物內部已擺設辦公及課堂桌椅、書櫃家具、電腦、雜物等設備，且有人員在現場使用，洵堪認定本件原告確有於使用執照核發前即已接電及使用之事實，核無再依原告請求函查或傳訊證人之必要。又本件被告並未認定原告擅自接水，自亦無依原告之請求向台灣省自來水公司花蓮分處函查原告於何時申請接水之必要。

㈣查建築法第25條之規定，係指凡未經主管建築機關審查許可並發給執照之建築物，任何人均不得擅自建造、使用或拆除建築物。是以，建築物如未依規定取得使用執照，即不得違規使用，亦不論使用人是否為所有權人，均有遵守該不作為之義務，否則若謂僅所有權人有遵守之義務，則所有權人即得以將使用權讓與他人之方式使用建築物而規避上開規定之適用，顯非規範本意（最高行政法院98年度判字第1006號判決意旨參照）。如前所述，原告既自承「……有先行由系辦公室人員到場說明、測試，俾於開學後順利進駐使用……」等語，則系辦公室人員雖非系爭建物所有權人即起造人原告，惟不論使用人是否為所有權人，均有遵守該不作為之義務，否則若謂僅所有權人有遵守之義務，則所有權人即得以將使用權讓與他人之方式使用建築物而規避建築法第25條規定之適用，顯非規範本意。且依行政罰法第7 條第2 項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」之規定，原告系辦公室人員之故意、過失，推定為原告之故意、過失。原告為國立大學，乃東部最高學府，對於建築法之相關規定，實難諉為不知，況查被告為本件裁罰前，基於建築管理主管機關立場，已以100 年8 月9 日府建管字第1000141735號函通知原告加強工程施工管理，在未完成整體建築工程及各項檢查合格取得使用執照前，停止違反法令之使用行為等語，原告卻明知故為，自難解免其違規責任。

㈤又原告主張其僅有部分系辦公室人員出入，且為進行開學前之測試、說明及溝通、聯繫之用，實難苛責，縱屬違失，亦應審酌實際違規使用面積，依比例而認定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等情，酌為裁罰乙節。按行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」查被告為明確並兼顧違反建築法事件裁罰之適當性、公平性並符合比例原則，訂有花蓮縣政府處理違反建築法事件統一裁罰基準，依據建築法第86條第2 款規定，擅自使用者，係處以建築物造價50/1000 以下罰鍰，而被告就擅自使用但用途與原核准用途相同者，第1 次係處以實際違規使用範圍工程造價10/1000 ，就公有建築物之建築工程，涉有未領得執照直接使用者，則逕依2/1000裁罰，以減輕裁罰之金額，已兼顧裁罰之適當性與公平性。本件原告故意違反建築法第25條規定之情節明確，所訴以違規使用之面積決定裁罰金額，明顯違反建築法第86條第2 款係以「建築物造價」一定比例裁處罰鍰之規定，所訴核不足採。

六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告違反建築法第25條規定，依同法第86條第2 款及「花蓮縣政府違反建築法事件統一裁罰基準表」第3 項次備註欄之規定，處以原告系爭建物造價2/1000罰鍰195,940 元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，爰不經言詞辯論，予以駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭