臺北高等行政法院判決

103年6 月19日辯論終結

原告

臺灣省臺中農田水利會

代表人

蔡篤乾（會長）住同上

訴訟代理人

陳漢洲 律師

訴訟代理人

陳嘉宏 律師

訴訟代理人

蘇志宏

被告

經濟部

代表人

張家祝（部長）住同上

訴訟代理人

吳嘉恆

訴訟代理人

吳宗穎

訴訟代理人

張淑珍

參加人

行政院農業委員會

代表人

陳保基

訴訟代理人

向為民

上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國100 年10月6 日院臺訴字第1000103037號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第2018號判決駁回，原告不服，提起上訴，最高行政法院101 年度判字第602 號廢棄發回更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人施顏祥於訴訟進行中變更為張家祝，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告以其所領大安溪水系大安溪卓蘭圳第116565號水權狀，水權年限將於民國99年12月31日屆滿，於99年9月27日向被告所屬水利署（下稱水利署）申請水權展限登記。經水利署限期命補正申請書、申請登記平面圖、引水地點土地登記謄本、引水地點變更相關證明文件、需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，原告於99年11月23日據以補正。惟其中所提送之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表之作物種類均為水稻，與現場履勘及衛星影像顯示之作物多為果樹不符，復經水利署限期命補正需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等，原告據於100 年1 月27日補正。案經被告審查結果，以100 年3 月1 日經授水字第10020204210號公告水權變更及展限登記，公告事項一水權登記內容詳如水權登記公告事項表。公告事項表以本案變更引水地點為苗栗縣卓蘭鎮○○段○○○○○號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為596.4033公頃，3 月至11月之引用水量核定為0.5713每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。旋被告以100 年5 月10日經授水字第10020204450 號函原告，檢送核准水權年限100 年1 月1 日起至104 年12月31日止之第10116565號水權狀（下稱原處分）。原告就被告核減每年3 月至11月引用水量部分不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經本院以100 年度訴字第2018號判決駁回（下稱前程序判決）。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第602 號判決將本院前程序判決廢棄，發回本院更為審理。

三、原告主張略以：

（一）原告於日前委託發回意旨所陳之農業工程研究中心（該中心為國內唯一以農業工程及水資源研究為主的專業研究機構）進行臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析，該中心於日前提出「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」之研究報告即針對上開淡江大學研究成果指出：「……經查水利署2006年委託淡江大學執行『農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂』成果報告第32頁指出來源為張（章）光彩先生於中華民國46年12月臺灣水利期刊第5 期第4 卷所著台灣的水利行政一文( 該文經查應為中華民國47年12月臺灣水利期刊第5 卷第4 期所著) ，該論文第67頁上表的附註文字：水稻較甘蔗多用3 倍用水量；水稻較雜作、田灌溉多用4 倍水量，上述文字僅為作者概述方式至（置）於表格備註欄，經濟部水利署卻直接引用並作為現行農業水權量核算標準，有怠惰之嫌，其不合理之原因歸納如下列3 點，第1 點：該論文屬於探討台灣光復時期的水利行政問題為主軸，並非探討作物用水量的問題。第2 點：該段文字來源依據為何？是何種試驗？何時辦理？何地試驗？均無交代！第3 點：該篇論文距今已超過54年，當時台灣尚未推展長年作物栽培，因此僅提及當時期的主要作物- 水稻及甘蔗，這應為經濟部水利署地面水水權( 臨時用水) 登記申請手冊附錄十一所列灌溉率的作物別僅有水稻、甘蔗、雜作等3 種的原因，其與現行國內常見11類栽培作物別的現狀相距甚遠。農業水權量的核算對於農業灌溉事業維持正常發展與經營是何等重要，直接引用非代表性論文或研究報告作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，誠屬不適宜的引用。」依農業工程研究中心考量作物需水量、田間需水量、田間灌溉用水量、系統總灌溉用水量、土壤質地調查等因素，並就卓蘭圳幹線進行模擬演算，使用美國陸軍工兵團- 水文研究中心所發展河川分析系統（HEC-RAS Model）進行核算後發現原處分核定卓蘭圳水權範圍由0.025-1.944cms核減為0.25-0.513cms ，遭受核減水量月份為3-11月之結果，將造成依新核定水權上限值0.571cms僅能滿足至2k+731處（3-11月）、新核定之水權下限值0.025cms僅能滿足至0k+005處（12-2月）無法流達第1 支線取水。

（二）由上開情形可知被告委請非以農業專業聞名之學術機構之研究成果做為核定農業灌溉用水合理用水量範圍之依據，自難為正確之判斷，依據上開農業工程研究中心「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」之研究報告可知，就系爭卓蘭圳灌區被告之水權核定內容，被告有下列缺失：

１、未將稀釋水量比例列入估算、水理條件、灌溉及取水方式未合理考慮、被告依據之公式有上開重要參數未被考慮，與現行狀態不符。

２、不同作物需水量及用水量資料貧乏，用水尖峰期的特性亦未被考量，依農業工程研究中心研究報告指出：現行作物94.3 %為葡萄等長年作物，其用水量雖低於水稻，但是用水高峰期與水稻栽培明顯不同，例如葡萄栽培的用水高峰期發生於2-4 月、9-11月的剪枝期及結果期；高接梨主要間峰用水發生於1-3 月的接穗期及後續的結果期，然系爭水權核定亦無考量作物用水特性不同而於適當月份提供合理之水權量，於3 月至11月間均核定為每秒0.5713立方公尺，無不同時間點用水量不同之觀念，顯與前開作物用水高峰期之事實不符；再者，比較果樹及稻作的用水需求，原證六農業工程研究中心報告指出的一般果樹的年需水量約700-1,500 mm，Muhammad and Abdul(2006)說明葡萄的需水量約566-1,209 mm/ 年；經農工中心(2012)調查，並依據土壤試驗分類結果計算卓蘭圳灌區的水稻灌溉計畫需水量為2,720 mm/ 年；相較之下，果樹的需水量約為稻作的25.7-55.14 %；基於灌溉水權為考量正常情形下灌溉所需者，應以稻作水量之55.14 % 估算之，新核定的水權量均過低，不符果樹正常生長或維持正常結果所需。

３、被告未依據現場實際耕作現狀及過去實際用水記錄檢驗合理用水量。

（三）財團法人農業工程研究中心於101 年3 月13日接受原告委託辦理「台中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」計畫，該計畫乃針對卓蘭灌區（包含卓蘭圳及石壁坑圳）的作物及耕作現況，以科學為基礎的學理方法、現場調查、電腦模擬及實驗室實驗之輔助方法，歷時2.5 個月的執行時間，於同年5 月31日提出成果報告，該成果報告提出數點重要結果及結論，分別為：1.被告水利署現有計算方式不合理，公式引用失當，容易導致灌區產生缺水現象。2.被告水利屬頒佈適用於全台灣的農業水全計算步驟及方法，僅水稻、甘蔗、雜作等3 類，其餘作物無從計算，需被迫選擇以甘蔗作物計算之，以偏蓋全的作法嚴重忽略不同類別作物的生長期、作物特性、作物用水需求時間明顯不同之事實，計算結果已無公信力。3.農業水權於錯誤計算方式計算核定後之之水量經水理演算成果顯示新核定水權量過低導致無法順利於卓蘭圳渠道依現有灌溉制度及方法完成輸水灌溉，中下游灌區於輪灌制度實施時將無水可用，此一作法嚴重與水利法規範水權核定之公平正義原則背道而馳。由於後果非常嚴重，財團法人農業工程研究中心強烈建議暫緩因被告水利屬錯誤公式引用及計算下獲得之錯誤水權量的核定事宜，應以作物實際需水量為基準考量，以順利完成灌溉引水過程為前提，通盤考量上述過程可能產生的各項損耗水量，除可避免低估灌區用水需求事實外，亦可達成節省水資源之目的。

（四）財團法人農業工程研究中心針對本件疑點，詳細補充說明如下：

１、適當的降雨對於所有的作物的生長是有益的（不是指針對長年作物而以），例如水稻具耐淹特性，對於降雨有較大的承受能力、旱作物則為不耐淹的特性，發生降雨時須適當適時的排水，過大的降雨對於水稻也非全然有助益，因為降雨量只要超過田埂或田埂缺口，會溢流至排水渠道，無法蓄存利用。另外對旱作物而言（長年作物的果樹或短期作物的蔬菜類等），降雨量只要超過作物每日的需水量，應緊急排除多餘的雨量，否則作物容易因根係泡水而腐爛枯竭。一樣的降雨事件對於水稻及甘蔗的幫助是比較大的，約31.8% 的雨量可以替代灌溉用水，僅約11.3% 可利用取代果樹的灌溉用水。

２、除反駁被告提及「只要一場雷陣雨過後，就可以滿足果樹之水量需求」的錯誤論述外，被告水利署嘗試以降雨可輕易滿足果樹的觀念來說明果樹不需要較高的水權量，此乃嚴重錯誤。因為農業水權的基本精神是滿足作物栽培期間所需的最高水量，而非實際一定要取用的水量，所以雨量的因素是農田水利會或農民於作物栽培期間，依據實際發生的降雨情形，適時調整灌溉給配水時的參考因子。而非作為水權量計算或決定階段將雨量納入考量之用。農業水權量無論遭遇最好或最糟的水文條件、氣候條件、灌區條件，實際取水灌溉水量均等同於或小於農業水權量，因此農業水權是灌溉取水量的上限值，因此決定農業水權量時，各種必要的需水量及損耗量必須詳細考量，而雨量因素則不需要也不能納入水權計算的考量。

（五）依財團法人農業工程研究中心「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」研究報告第2-3 頁中指出系爭卓蘭圳灌溉總面積為646 公頃，石壁坑圳為306 公頃，兩者總共為1010公頃，當中各項作物栽培面積為該頁表2-2 所示，葡萄為464 公頃、楊桃為48公頃、水梨為263 公頃、柑橘為177 公頃、水稻為5 公頃、其他作物佔53公頃，上開報告認卓蘭圳灌溉總面積為646 公頃，與被告核定之面積596.4033公頃差距不大，合先陳明。至於單就卓蘭圳各項作物灌溉面積分別為：葡萄：約405 公頃，楊桃：約45公頃，水梨：約114 公頃，柑橘：約59公頃，其他作物（草莓、花卉等）：約23公頃。99年度卓蘭圳各項作物灌溉面積（不含休耕部分）分別如下：葡萄：約29 2公頃，楊桃：約30公頃，水梨：約165 公頃，柑橘：約110 公頃。另就參加人農業試驗所所提出「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」報告中以卓蘭圳灌區氣候條件，土壤、葡萄、水梨、楊桃、柑橘栽培方式與灌溉用水逐月推估等因素進行卓蘭圳灌區需用水量之試算之報告尊重且無意見。

（六）參最高行政法院100 年度判字1259號判決、本院99年度訴字第701 號判決意旨，本件原告申請水權展限登記案所附之資料，其用水範圍灌溉面積等本與原水權狀不同，而有變更，而被告亦直接命原告補正資料，嗣經原告依限補正，兩造會同現場履勘後，本件原告雖申請展期，但其用水範圍（灌溉面積）已經減少，原訴之聲明第一項、第二項中所請求核准作成核定原告第10116565號水權狀每年3 月至11月引用水量每秒各為1.557 、1.816 、1.747 、1.717 、1.254 、1.944 、1.883 、1.891 、1.173 立方公尺之行政處分，其乃依據原水權狀所載之用水量，核與前揭判決要旨不符。

（七）參照最高行政法院發回理由，參加人農業試驗所102 年4月18日農試化字第1020002991號函檢送「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」中表十三關於卓蘭圳灌區田間灌溉需水用量之逐月推估值、表十四春灌需求修正後的卓蘭圳灌區田間灌溉需水用量之逐月推估值均較原處分核定之需水量為多，對於此結論參加人農業試驗所102 年5 月10日農試化字第1020003718號函亦就被告答辯之各節，依據農業專業予以回應甚明，而參加人訴訟代理人亦於102 年8 月20日準備程序中表示「參加人主張以甘蔗需水量來核定果樹需水量是不合理的」，足證原處分逕以甘蔗灌溉用水量之上下限值均大於葡萄、柑橘之深根果樹之錯誤理論核定系爭水權，並未依當時卓蘭圳之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，違反第水利法17條規定之立法意旨。

（八）綜上，原處分及訴願決定顯有違誤，原告依法提起行政訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分關於核減每年3 月至11月引用水量部分均撤銷。２、被告就上開撤銷部分，應核准作成核定原告第10116565號水權狀每年3 月至11月引水用量每秒各為1.557 、1.816 、1.747 、1.717 、1.254、1.944 、1.883 、1.891 、1.173 立方公尺之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：

（一）關於各種植物之需水量部分：

１、關於需用水量以果樹比照甘蔗灌溉率計算部分，經查前經濟部水資源局配合88年「健全水權管理方案」之實施，委由淡江大學執行「事業用水合理用水量範圍之訂定」計畫，建立「事業合理用水量範圍參考資料」之計算公式；其中有關農業（灌溉）用水部分，其研究文獻資料主要係由行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所以及各作物試驗所等相關單位提供，並經由推估模式建立「各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值」，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於梨、楊桃深根果樹以及雜糧作物之需用水量。嗣於95年被告所屬水利署再次委託淡江大學辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，執行期間曾多次邀請學者、專家、各水權主管機關、行政院農業委員會、農田水利會聯合會以及各農田水利會（包括原告）參與研討，依據研究顯示，被告原於90年訂頒之「地面水水權、臨時用水登記申請須知」附錄十「各用水標的事業所必需用水量參考資」中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等三類應已符合農業用水之需求水量。被告爰參酌該計畫成果，續經行政程序簽核，於97年8 月22日修正水權登記審查作業要點第4 點第2 項時，將其納為計算其合理需用水量之附件，爰對於種植果樹者均據以一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。是以本案被告以果樹比照甘蔗之灌溉率估算需用水量係以從寬認定為原則，對原告並無不利。

２、另，經洽行政院農業委員會台中區農業改良場、農藝試驗所及台灣糖業研究所等單位，針對甘蔗、萄萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，現階段最新需用水量之相關研究數據，僅台灣糖業研究對甘蔗需用水量提供相關資料，依其資料顯示，每期甘蔗蒸發散量約在1800至2000公厘之間，視當年期之氣候變異及甘蔗產量而不同，其中每期總需水量50% 至60% 係取自有效雨量，賴人工灌溉者為700 至1000公厘。中質地土壤一作甘蔗在生長初期應灌溉兩次，每次水量30至60公厘；盛期施灌4 至6 次，後期灌溉1 至2 次，每次水量60公厘至120 公厘；一作適宜水量應在600 公厘左右。其他落葉果樹( 包括葡萄、梨子、桃子、李子、梅子、柿子、蘋果) 及楊桃、柑橘等，據行政院農業委員會台中區農業改良場、農藝試驗所等相關單位表示，臺灣地區年平均降雨量達2500公厘，栽植之果樹只要下一場午後雷陣雨即足夠其種植果樹需水量，僅於枯旱年或枯旱期，雨水灌溉不足情況下，始需人工噴灌灑水，故目前在臺灣地區無任何該等果樹需水量之相關研究。

３、至於原告提出之行政院農業委員會於83年12月委由農業工程研究中心所作「作物灌溉技術實務」研究，台灣一作甘蔗灌溉需水量約在400~600 公厘之間，一般落葉果樹的年需水量約700~1,050 公厘；然其所提一般落葉果樹年需水量究係包括灌溉需水量及有效雨量？抑或僅為灌溉需水量？無從得知。縱使依原告所提果樹最高年需水量1,050 公厘計算，本案卓蘭圳用水範圍596.4033公頃，其需用水量僅為每秒0.1986立方公尺，遠不及被告核予原告之引用水量每秒0.5713立方公尺，是故，本案被告所核給原告之引用水量，對原告並無不利。

（二）有關葡萄、柑橘類（柳丁）、梨子、楊桃等果樹之種植條件、成長習性及需用水量等相關資料，經洽詢行政院農業委員會台中區農業改良場、農藝試驗所鳳山、嘉義分所等相關研究單位表示，關於其種植條件如氣候、環境、土壤質地、種植時間、種植型態、收成時間、期作、及收成量等均有相關研究資料，惟對該等作物需用水量均係就其需水條件作概念性論述，如葡萄需用水量，於土壤保持濕潤即可；梨屬旱作作物，春天水充足即可，夏天怕水多；楊桃種植之氣候為高溫多濕；柑橘類- 柳丁之需用水量，土壤保持溼潤，2-3 天噴灌1 次等，而對於需用水量均無量化之評估值。另因臺灣地區年平均降雨量達2,500 公厘，楊桃、柑橘、葡萄、梨子等深根果樹，於其種植期間平時往往只要下一場午後雷陣雨即可滿足其所需水量，僅於枯旱年或枯旱期，雨水長期不足情況下，始需人工噴灌灑水。

（三）被告就「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」研究報告提出回應意見一節，查就梨等果樹，被告係以甘蔗之用水量核給，而如前所述有關農業（灌溉）用水部分，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於梨、楊桃等深根果樹以及雜糧作物之需用水量。故被告所核給之水量實已大於其果樹之需用水量，茲再補充說明如下：

１、依原告所提「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」研究報告第3-14頁之表3-7 長年作物灌溉需水量差異比較一覽表，其作物中包括柑橘、葡萄、洋梨及楊桃等作物之需水量資料來源，皆取自國外之相關文獻。經被告再於101 年9 月13日函請參加人提供楊桃、梨子、葡萄、柑橘、柳丁等作物栽植之需用水量資料，依參加人101 年10月9 日函復說明三略以，實務而言，水稻以外之果樹及其他旱作物灌溉用水量之採計，如以農田水利通常之營運，以溝灌或漫灌等農民較常施作之灌溉方法估計，一般估計為每日5 至8 毫米；另近年來，農委會積極推動農業旱作管路灌溉方法，倘農民已施設噴灌或滴灌之末端管路灌溉設施，則每日田間灌溉需水量約可降至3 至5毫米。是本案如依參加人所述以最大量之溝灌或漫灌方式，即每日5 至8 毫米( 公厘) 計算，本案灌溉面積596.4033公頃總需水量介於0.3451每秒立方公尺及0.5522每秒立方公尺之間，亦低於被告核給之水權量0.5713每秒立方公尺。且依被告前所提88年6 月淡江大學水資源及環境工程系所作「事業用水合理用水量範圍之訂定」之研究，其甘蔗之需水量亦係以漫灌灌溉方式核算之。況本案灌溉作物(萄萄、柑橘、梨子、楊桃) 係屬深根作物，不宜漫灌種植，再加上其所在地區大都位於山坡地，亦無溝灌之可能，故其需用水量應顯少於甘蔗之需用水量。

２、再就原告所提「臺中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」研究報告第3-12頁，一般果樹的年需水量約700 至1,500 公厘，以最大值1,500 公厘計算，本案灌溉面積596.4033公頃之需用水量為0.2837每秒立方公尺；再依研究報告第3-14頁之表3-7 長年作物灌溉需水量差異比較一覽表顯示，以需水量最多之葡萄1,209 公厘計算，本案卓蘭圳用水範圍596.4033公頃，其需用水量亦僅為0.2286每秒立方公尺，被告所核給原告之水權量0.5713每秒立方公尺，實遠高於原告所提報告果樹之最大需用水量，原告顯有誤解。

（四）關於辦理展限登記抑或變更登記及其辦理歷程，被告說明如下：

１、依水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅，但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。展限登記實係申請於未來一定期間之水權，屬「取得」登記之一種，是故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。實務上，各水利會之農業用水水權核准年限為五年，故水利會每於五年期限屆滿前，常因水文條件、氣候條件、實際用水範圍（灌溉面積）與農產之市場供需經營等因素，而有變更種植作物種類及用水範圍（灌溉面積）之情形，爰水權人於水權期限屆期辦理展限登記時，水權主管機關仍應依其實際種植種類、面積，核實其需用水量。

２、依水利法施行細則第20條規定，變更登記，指水利法第38條第3 款於水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與同法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。亦即變更登記如細則規定，係指於水權狀存續期間內，水權人主體不變下之相關變更登記。然本案原告於水權期限屆滿時，申請辦理展限，因其灌溉面積及作物種類與原水權狀記載內容不一致，且原水權因期限屆滿其權利既已消失，應無主體變更可言，故不適用上開所謂變更登記；本案被告係依水利法第17條規定，以其事業所必需核實審核其需用水量，並依水利法第27條規定辦理登記。

３、本案原告於99年9 月27日以中水管字第0990402956號函向被告提出大安溪水系卓蘭圳原第116565號農業用水水權展限登記申請，案經被告完成書件審查後，於99年10月26以經水政字00000000000 號函通知原告，在99年11月26日前補正申請書、需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等資料；原告於99年11月23日完成補正在案。

４、由於原告所送農業用水範圍地籍編號表之作物種類均為水稻，惟於現場履勘引水地點時，發現其周邊所種植者多為果樹；此外，被告並參酌上開地籍編號表，透過內政部「地籍圖資網路便民服務系統」查詢，並佐以衛星影像檢視，顯示有多筆土地所呈現之作物，並非水稻。為免因資料提供不正確，使主管機關誤判而核發水權，導致日後水權遭撤銷，進而影響農民灌溉實需，被告水利署於99年12月29日以經水政字00000000000 號函通知原告，請確實依種植之作物類別修正地籍編號表資料，並於100 年1 月29日前補正需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等資料；原告於100 年1 月27日完成補正，作物別為水稻、灌溉面積646.3657公頃。

５、依前項原告補正之用水範圍為646.3657公頃，已由原水權狀所登載之647.16公頃自行縮減0.7943公頃。唯經水利署就相關資料審查後，除灌溉之作物種類由過去登記之「水稻」變更為「果樹」者外，並將其用水範圍（灌溉面積）由申請之646.3657公頃，核減為596.4033公頃（刪減之49.9624 公頃為未符合規定者，包括：屬公有土地未敘明合法使用者之姓名、缺使用分區、使用地類別之土地資料，土地所有權人為一般公司、寺廟等私有土地或使用地類別為建築、水利、交通等用地，且未檢具作農業灌溉使用證明文件等）。

６、展限登記實係申請於未來一定期間之水權，屬取得登記之一種，是故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。

（五）關於參加人農業試驗所所提「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」報告，被告回應說明如下：

１、考量計算灌溉用水量、取水量、需水量等項目時，由於計算者所關心之重點與角度不同，對各項因子之認知將有所歧異，爰被告於95年委託淡江大學進進行「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究時，於該報告內研析國內42年至95年與灌溉原理相關之重要文獻，將各因子加以定義。其中「田間需水量」定義為作物蒸發散量與滲透損失之合計值，「作物蒸發散量」為作物蒸散量、作物蒸發量、截流、田間蒸發量等之綜合表現，「滲透損失」為入滲與深層滲漏之綜合表現。而田間需水量扣除有效雨量後為「田間用水量」，「田間用水量」再加上「渠道損失水量」後則得「總用水量」。另88年委託淡江大學辦理「事業用水合理用水量範圍之訂定計畫」初步估算不同作物可能所需水量，惟由於旱作之作物種類繁多，加以農民選擇作物之不確定性，爰於「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂研究計畫」採納各界意見，以原有之三類作物為主，並且採較寬裕的「不扣除有效雨量」方案，每日用水時間亦調整自然流方式可達24小時。

２、針對前述有效雨量與渠道損失水量、「田間需水量」之作物蒸發散量、「田間需水量」之滲透損失、「田間需水量」等意涵，被告說明如下：

⑴有效雨量方面，經前開「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫召開3 場座談會、3 次專家諮詢會議、4 次審查會議，徵詢獲得兩類主要意見。其一，認為應採計有效雨量者，主要著眼於臺灣可用水資源量不足，應儘可能考量可能之用水量，或因水庫灌區具調節水源之條件，故至少在水庫灌區應考量有效雨量；其二，認為不應採計有效雨量者，則主要認為該地區不具貯蓄設施，無法採計有效雨量。爰前開研究報告分別計算一律不扣有效雨量、一律扣有效雨量、具貯蓄設施者才扣有效雨量3 種方案。經考慮現行有關有效雨量之計算方法與是否採計尚無法達成共識，同時參考臺灣省水利局規劃總隊於77年「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告中之調查，針對臺中農田水利會灌區之用水現況中有「期作別有效雨量平均為185mm ，因灌溉水源為川流式取水，降雨之有效性對河川水源取得之影響不大」之說明，故本案之計算過程中未扣除有效雨量，與原告所提出資料並無不合。

⑵在渠道損失水量方面，前開報告彙整之「水利會各圳路渠道損失水量表」並未包含卓蘭圳之資料，爰本案之計算資料係採用申請人提供之估算數據資料，查所提供之輸水損失率40% ，與原告其他所屬圳路之輸水損失率最低為36% ，最高為47% 相比應屬合理。

⑶田間需水量之作物蒸發散量：作物蒸發散量為作物生長所需要之水量，包含作物蒸散量、作物蒸發量、截流、田間蒸發量等。目前水權登記審查作業要點附件所列核算公式採用之基礎為水稻蒸發散量利用經驗定值每日6公厘（mm/day）計算。而依據1994年國際灌溉排水協會（ICID）公布之公式，作物蒸發散量為作物蒸發散量參考值乘上作物係數（Kc），作物蒸發散量參考值係利用各地氣象資料所推估，包含溫度、風速、氣壓等氣象資料，作物係數則根據作物及其生長特性有所不同。前開「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究報告依據88~92 年氣象資料計算各月份作物蒸發散量參考值為每日2.4 至6.58公厘之間，其中，臺中氣象站為每日3.26至5.08之間；再乘上參加人農業試驗所94年發表之水稻各期作不同生育階段之作物係數0.93至1.23之間，則臺中氣象站之水稻蒸發散量為每日3.03～5.74公厘。由於臺中氣象站位於臺中市○○路，地理位置較接近內陸；梧棲氣象站則位於臺中市○○區○○路，地理位置靠近海邊之臺中港附近，故本說明以臺中氣象站結果為主。前述結果顯示，現行水稻蒸發散量以每日6 公厘計算，與國際灌溉排水協會建議公式計算之臺中氣象站水稻蒸發散量每日3.03～5.74公厘而言，係採較寬鬆之標準。

⑷田間需水量之滲透損失：滲透損失為水引注於田裡所產生之入滲與深層滲漏等損耗，其損失程度與其土壤條件有關，目前公式採用之基礎為前臺灣省水利局依據臺灣土壤特性分為11種不同土壤質地推估之滲透損失，其值介於每日2.449 ～150 公厘之間，其中壤土為每日8.791 公厘，相較於國際糧農組織建議之滲透損失，黏土為每日2 公厘、砂土為每日8 公厘、平均每日5 公厘相比，前述基準不僅符合臺灣本地土壤特性，且為較寬鬆之標準。

⑸田間需水量為作物蒸發散量與滲透損失之合計值，即水權登記審查作業要點附件所列計算公式中之灌溉率。以水稻種於壤土而言，作物蒸發散量每日6 公厘加上滲透損失每日8.791 公厘，故田間需水量合計為每日14.791公厘。經換算成每日0.01479 公尺，再乘以10,000平方公尺，換算1 公頃水稻每日需水量147.91立方公尺。如以1 秒立方公尺（cms ）水量連續放水達1 日( 即86,400秒），可以灌溉584.139 公頃，此即為灌溉率。目前前述公式採用之基礎為580 公頃/ 秒立方公尺。依據前臺灣省農田水利協進會執行秘書章光彩先生發表之「臺灣的水利行政」，引用目前計算公式中之灌溉率表，同時說明農田用水量審核參考標準，水稻較甘蔗灌溉多用三倍水量，較雜作、田灌溉多用四倍水量。爰現行甘蔗灌溉率採水稻灌溉率之三倍、雜作灌溉率採水稻灌溉率之四倍計。以甘蔗種於壤土為例，其灌溉率為1740公頃/ 秒立方公尺（580 公頃/ 秒立方公尺乘以3 ），換算田間需水量為每日4.97公厘。

３、臺灣農作物種類繁多，依據參加人之「農業生產統計年報」所示，包含稻米、甘蔗、甘藷、玉蜀黍、高粱、大豆、紅豆、落花生、茶、菸草、胡麻、檳榔、果樹23種、蔬菜35種、菇類2 種、花卉9 種等超過80種，若再考慮不同品種，則種類更多，若要逐一加以試驗、細算田間需水量實不符效益，故前述灌溉率之釐定係以主要用水之作物類別為基礎，使用時再參考國內相關研究報告之數據與資料予以計算。在臺灣省水利局規劃總隊於77年「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告中，作物類別分為0.8C.U. 、1.0C.U. 、1.2C.U. ，而C.U.為期作作物需水量水量（公厘/ 期作），係以蒸發散比乘上期作蒸發皿蒸發量而得，其中蒸發散比係採用歷年需水量試驗結果推估。依據其分類，1.2C.U. 包含如陸稻、旱作水稻、甘蔗、黃麻等，1.0C .U. 包含如甘藷、大麥、小麥、馬鈴薯、番茄、甘藍、玉米、西瓜等，0.8 C.U.包含如花生、洋蔥、大豆、高梁、茄子、蘿蔔、青椒、敏豆、青江白菜等。另，該報告之中部地區灌溉用水量推估表，以前述作物類別，配合各期作有效雨量、不同灌溉方法（分為地表灌溉法、淺根作物之噴灑灌溉法、深根作物之噴灑灌溉法、滴水灌溉法）之灌溉效率、輸水損失率25% 等推估灌溉用水量，由該表可得水稻平均單位面積每期作需17,969立方公尺，春作之坡地果樹單位面積每期作需4,900 立方公尺、夏作每期作需4,973 立方公尺、秋作每期作需4,333 立方公尺，顯示果樹大約為水稻0.241~0.276 倍之水量（不及三分之一），爰本案採較寬鬆之標準以甘蔗灌溉率加以估算之。前述計算過程雖然輸水損失率採25% 估計，但各作物均以同一假設參數計算，故不影響作物間之需水量關係。

４、經查前開「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告採用歷年需水量試驗結果推估，作物需水量坡地果樹為1.0C.U.，稻作為1.2 C.U.，兩者關係為果樹需水量約等於稻作之0.83倍。與國際灌溉排水協會建議公式比較，因同一地點之作物蒸發散量參考值為固定值，不同作物間之需水量關係則為其所乘上之作物係數，國際糧農組織(FAO) 推薦水稻總生長期平均作物係數採1.05-1.2、葡萄為0.55-0.75、柑橘為0.75，以水稻平均為1.1 、葡萄、柑橘等果樹為0.75計，則果樹需水量約等於稻作之0.68倍。故「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告採用之試驗結果乃是依據臺灣現地條件所得，屬較為寬鬆之標準。

５、另查「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文第4 頁，亦提及葡萄之作物係數在加州地區為0.51-0.85 、巴西為0.5-1.1 ，顯示各地作物特性之不同。而該文第4 頁、第7 頁、第10頁、第11頁分別推估之葡萄、寄接梨、楊桃、柑橘作物係數乃依據國際推薦或國外之數據進行假設與推估，是否適用本案卓蘭圳灌區種植作物，尚待現地試驗結果加以驗證。

６、再查「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告在不同灌溉方法之灌溉效率方面，地表灌溉法為60% 、淺根作物之噴灑灌溉法為75% 、深根作物之噴灑灌溉法為80% 、滴水灌溉法為100%，其在坡地果樹方面係以滴水灌溉法為主，與「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文採用之灌溉方法明顯不同。惟以相同為1.0 C.U.之坡地果樹而言，其分別採用地表灌溉法及噴灑灌溉法所推估而得之作物需水量為單位面積每期作需4,00 0至5,900 立方公尺，大約為水稻之0.223 至0.328 倍，尚不及三分之一，顯示本案採用甘蔗灌溉率計算應為適當。

７、「卓蘭圳灌區土地種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析」一文將果樹採用草生栽培及漫灌，實情如何需現勘確認，且其漫灌施灌效率援引美國農業部(UnitedStates Department of Agriculture,USDA)採45% 計算，明顯低於「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告( 地表灌溉)60%，仍需試驗結果加以驗證。惟其噴灌施灌效率採75% 與「臺灣地區旱作灌溉發展潛力評估」報告接近。

８、參加人農業試驗所提供種植葡萄、梨、楊桃、柑橘之合理需用水量分析，均為推估值，現階段國內尚無足夠資料分析及試驗驗證結果之正式報告。反觀被告所執行之「事業用水合理用水量範圍訂定計畫」及「農業灌溉用水合理用水範圍之檢討修訂研究計畫」等計畫，不僅主要研究文獻資料係由行政院農業委員會、臺灣省水利局規劃總隊、農田水利會聯合會、各農田水利會以及各作物試驗所等相關單位提供並參與探討，如此獲致之研究成果，既符合農業灌溉之理論依據，且為各方均肯認並能執行之成果。

９、被告於90年12月14日經(90)水字第09020224500 號函訂頒《地面水水權/ 臨時用水登記申請須知》附錄十一，為自作物蒸發散量出發計算作物需水量後，復以考量有效雨量與灌溉方式之差異得到田間灌溉用水量之上限、下限值，其中甘蔗之田間灌溉用水量之上限、下限值均大於葡萄、柑橘等深根果樹，僅少於文旦及其他類別之田間灌溉用水量。

（六）依水利法第40條規定，水權於核准年限屆滿時消滅，但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。展限登記實係申請於未來一定期間之水權，屬「取得」登記之一種，是故主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。實務上，各水利會之農業用水水權核准年限為五年，故水利會每於五年期限屆滿前，常因水文條件、氣候條件、實際用水範圍（灌溉面積）與農產之市場供需經營等因素，而有變更種植作物種類及用水範圍（灌溉面積）之情形，爰水權人於水權期限屆期辦理展限登記時，水權主管機關仍應依其實際種植種類、面積，核實其需用水量，本案被告係依水利法第17條規定，以其事業所必需核實審核其需用水量，並依水利法第27條規定辦理登記。另有關水權變更登記部分，依水利法施行細則第20條規定，變更登記，指本法第38條第3 款於水權人不改變主體情形下，其姓名、名稱或其代表人之更改，與本法第38條第4 款至第14款及第16款原記載內容之更改。亦即水權變更登記如水利法施行細則規定，係指於水權存續期間內，水權人主體不變下之相關變更登記。然本案原告於水權期限屆滿時，申請辦理展限登記，原水權因期限屆滿其權利既已消失，應無主體變更可言，故不適用上開所謂水權變更登記。

（七）按水權登記審查作業要點第4 點第1 項規定，其所稱「覈實」之法律依據一節，經查，水權登記審查作業要點係依據行政程序法第159 條規定而訂定，依同法第160 條規定應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。前開要點所稱「覈實」係依據水利法第17、21條及水利法施行細則第11、15條規定，就其事業合理需水量，並應考量該流域之水文豐枯、環保基流量、下上游既有水權人權益及尚可使用水量。即主管機關，依前述水利法相關規定，重新就各申請水權登記之需求面( 事業合理需水量) 及供給面( 水文豐枯、環保基流量、下上游既有水權權益及尚可使用水量等) 之綜合實際審查作為。

（八）綜上所述，本案原告申請水權登記之用水範圍由原水權狀所登載647.16公頃縮減為596.4033公頃，且因其種植作物由水稻變更為「果樹」，經被告依水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定，重新核算其需用水量為0.5713每秒立方公尺，據以核減其3 月至11月之引用水量，以符水利法第17條之規定，所為處分並無違法，訴願決定亦無違誤。原告主張無理由，原處分及訴願決定應予維持。為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、又行政院農業委員會為「農田之灌溉」權責機關，本院前曾裁定其為獨立參加人，參加本件訴訟，渠陳述略以：

（一）本案除了引用國外作物需水量外，卓蘭圳灌區果樹的栽培方式，以及灌區的土壤、氣候條件等皆列入考量。卓蘭圳灌區果樹田間灌溉需水量之估算條件設定為：(1) 草生栽培；(2) 葡萄、水梨、柑橘、楊桃4 種果樹的種植比率分別為48.52%、27.91%、18.50%、5.07% ；(3) 果園30% 採用自由漫灌，70% 採用固定噴灌方式進行灌溉；(4) 為產期調節需要，果園有催芽與催花用水。卓蘭圳灌區水稻，田間灌溉需水量計算條件之設定，係採用被告以及原告的資料；若種植甘蔗，田間灌溉需水量之計算則採用台灣糖業研究所的資料。結果顯示：灌區果樹田間灌溉需水量最高為2,524 厘米/ 年、秋植甘蔗田間灌溉需水量最高為2,674 厘米/ 年；皆低於兩期作水稻的3,233 厘米/ 年。惟甘蔗及果樹之年需水量，並非為水稻的1/3 ，且在水稻停灌期間，甘蔗及果樹等旱作亦有灌溉需求。本案由於國內有關果樹灌溉需水量的研究資料不足，又因為國內、國外栽培方式的不同，國外的資料實在也不能全盤引用，所以推估的結果需要實際上的驗證。

（二）「作物需水量」等於土地的「蒸發量」與作物的「蒸散量」之和，稱之為「作物蒸發散量」(crop evapotranspira-tion) 。作物蒸發散量受到土壤- 作物- 氣候連續體系內諸多因子之影響。降雨能被作物利用的水量，稱之為有效降雨量，ETcrop減去有效降雨量則為「灌溉需水量」。灌區的土壤，依據新竹苗栗縣土壤調查報告所繪製的土壤圖輯資料顯示，是栗子園系(SU)和內柵系(NS)兩個類別，皆為淺土。栗子園系土壤，剖面深度僅有15-35 公分；內柵系剖面深度40-50 公分2 。土層淺薄則土壤保水能力弱，過多的降雨量將以逕流的方式損失；簡言之，淺層土壤利用為果樹栽培，可以利用的雨量偏低。本案，基於「灌溉水源為川流式取水，降雨之有效性對河川水源取得之影響不大」之緣由，被告及原告於卓蘭圳灌區水權的計算過程中，皆不計算有效降雨量3,4 。亦即，卓蘭圳灌區由大安溪引水，降雨量只能直接於田間利用而無法蓄存，灌溉用水計畫中並未扣除。「灌溉需水量」加上灌溉操作所發生的水分損失，稱之為「田間灌溉需水量」。灌溉操作之滲漏損失，在水稻田以滲漏而降低之「水深」為計算標準；在旱田，因為灌溉不均勻所導致的深層滲漏損失，則以「灌溉效率」為計算標準。因此，本案不同作物田間灌溉需水量的比較，需要釐清的項目是作物蒸發散量的大小以及田間灌溉滲漏損失的多寡。

（三）參加人製作「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃年度間3 至11月分田間灌溉需水量」表單（本院卷第330頁）內容如下：

１、水稻：3 月521 公厘，4 月378 公厘，5 月417 公厘，6月376 公厘，7 月280 公厘，8 月404 公厘，9 月395 公厘，10月347 公厘，11月115 公厘。

２、秋植甘蔗：3 月138 公厘，4 月146 公厘，5 月279 公厘，6 月351 公厘，7 月354 公厘，8 月245 公厘，9 月329公厘，10月337 公厘，11月298 公厘。

３、葡萄：3 月203 公厘，4 月230 公厘，5 月272 公厘，6月277 公厘，7 月233 公厘，8 月234 公厘，9 月229 公厘，10月216 公厘，11月205 公厘。

４、梨：3 月224 公厘，4 月251 公厘，5 月295 公厘，6 月300 公厘，7 月302 公厘，8 月276 公厘，9 月229 公厘，10月180 公厘，11月171 公厘。

５、柑橘：3 月173 公厘，4 月178 公厘，5 月193 公厘，6月196 公厘，7 月198 公厘，8 月180 公厘，9 月162 公厘，10月153 公厘，11月145 公厘。

６、楊桃：3 月264 公厘，4 月230 公厘，5 月227 公厘，6月231 公厘，7 月256 公厘，8 月276 公厘，9 月248 公厘，10月234 公厘，11月222 公厘。

六、按兩造之聲明陳述同前，因此本件首要爭點乃被告對原告展延水權之申請，所為變更及展限登記，並將原水權狀3 月至11月之引用水量核定為0.5713每秒立方公尺之原處分是否合法？

（一）按本件行為時應適用之法律及本院見解：

１、水利法第2條至第4條規定如下：「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力。」「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第12條規定：「（第1 項）主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。（第2 項）前項農田水利會為公法人，其組織通則另定之。」第15條、第17條、第18條第1項規定：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「用水標的之順序如下：一家用及公共給水。二農業用水。三水力用水。四工業用水。五水運。六其他用途。」第27條第1 項、第28條第1 項、第29條第1 項規定：「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權登記，應向直轄市、縣（市）主管機關為之，水源流經二縣（市）以上者，應向中央主管機關為之；流經二省（市）以上者，應向中央主管機關為之。」「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出下列文件，向主管機關申請之：一申請書。二證明登記原因文件或水權狀。三其他依法應提出之書據圖式。」第33條、第34條及第36條分別規定：「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」「（第1 項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人：一揭示於申請登記之水權所在顯著地方。二揭示於主管機關之公告地方。（第2 項）前項公告之揭示期間，不得少於十五日。」「（第1 項）依前二條公告後，利害關係人得於十五日內，附具理由及證據，向主管機關提出異議。（第2 項）前項期間，自主管機關公告之日起算。」第37條、第38條規定：「（第1 項）水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。但直轄市或縣（市）主管機關發給水權狀時，應層轉或報請中央主管機關驗印備案。（第2 項）前項水權狀，由中央主管機關製定之。」「水權狀應記載下列事項：一登記號數及水權狀號數。二申請年、月、日及號數。三水權人姓名。四核准水權年限。五用水標的。六引用水源。七用水範圍。八使用方法。九引水地點。十、退水地點。十一、引用水量。十二水頭高度（水力用）。十三水井深度（地下水用）。十四用水時間。十五登記主管機關。十六其他應行記載事項。」第39條、第40條規定：「（第1 項）水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。（第2 項）前項設備及用水情形，主管機關得隨時派員檢查。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」

２、水利法施行細則第2條、第9條規定：「本法所稱地面水，指流動或停瀦於地面上之水；地下水，指流動或停瀦於地面以下之水。」「本法所稱農業用水，指農林漁牧業用水．．．等用水。」第11條規定：「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。」第31條、第32條規定：「主管機關依本法第三十三條……規定派員履勘時，得通知申請人及利害關係人到場。」「主管機關依本法第三十四條規定辦理公告時，應於同日將公告影本以掛號郵寄通知申請人及前條之利害關係人。」第34條、第35條規定：「主管機關對於利害關係人依本法第三十六條第一項規定提出之異議，必要時得派員會同利害關係人及申請人覆勘。」「前條覆勘完畢後，主管機關應於三十日內審查決定，必要時得依本法第九十七條規定評議決定之。」

３、水權登記審查作業作業要點（下簡稱作業要點）第1 點、第4 點規定：「為辦理水權登記審查事宜，特訂定本作業要點。」「（第1 項）主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。（第2 項）前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」上開附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定：「一公共用水：……。二農業用水：(一) 灌溉用水：依下列土壤分類之灌溉率（公頃/ 秒立方公尺）核算：『……壤質砂土、砂質壤土……；灌溉率：稻作、甘蔗、雜作。』灌溉率為田間需水量＝作物蒸發散量＋滲透損失。」

４、依據上開水利法等法律可知，水為天然資源，屬於國家所有；亦為民生所必需、作物生長之所繫；惟因天然資源有限，加以天候雨水之不確定性，自應惜之、愛之，並重視水資源的有效利用。故團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限；而用水標的之順序，除家用及公共給水為第一順位者外，應以農業用水為優先（第二順位）。是主管機關於審核水權之引用水量時，自應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量「覈實核給」之。本件原告申請展延（農業用水）水權時，被告亦應依上開說明「覈實核給」之。

５、再按經濟部組織法第11條規定：「經濟部設……水利署；其組織以法律定之。」而經濟部水利署組織條例第1 條、第2 條規定：「本條例依經濟部組織法第十一條規定制定之。」「經濟部水利署掌理下列事項：……。二、水利與自來水事業之調查、規劃及興辦之審議、協調與督導事項。三、河川流域保育經理之整體調查規劃、治理計畫之擬訂及水土資源經理分工協調事項。四……。五、水資源調查、開發、利用、保育、經營管理及統籌調配事項。六、水權登記、管理及監督事項。七……。十一、執行農田水利事業興辦、管理、審議、協調及接受委託督導農田水利事業團體事項。十二其他有關水利行政事項。另行政院農業委員會組織條例第1 條、第4 條規定：「行政院為配合國家建設，設農業委員會，主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務。」「本會設下列各處、室：……六、農田水利處。」第12條之2 規定：「農田水利處掌理下列事項：……三、關於農田水利會之監督、輔導及其有關業務之策劃、督導及推動事項。四關於灌溉、農田排水、農地重劃等農田水利計畫與重要農業工程之策劃、督導及配合事項。五、……其他有關農田水利及農業工程事項。」因此由上開經濟部組織法及行政院農業委員會組織條例等法律可知，本件被告固掌理有關水權之登記、管理及監督等事項。惟關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項，則為權責機關農委會掌理。

（二）事實概要欄記載及下列事實為兩造所不爭執，並有下開證據可查，自足認為真實。

１、原告領有大安溪水系大安溪卓蘭圳第116565號水權狀，水權年限於99年12月31日屆滿。原告乃於99年9 月27日提出系爭水權展限登記之申請（原處分卷第1-5 頁）。

２、99年10月26日，被告所屬水利署以經水政字第09951264040 號函，限期命原告補正申請書、申請登記平面圖、引水地點土地登記謄本、引水地點變更相關證明文件、需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等資料（原處分卷第6- 9頁）。99年11月23日原告函被告所屬水利署據以補正（原處分卷第10-14 頁）。

３、99年9 月28日被告會同原告及台灣自來水股份有限公司等單位現場履勘（履勘報告詳原處分卷第18-20 頁）結果略以：①灌溉面積由原告原申請之646.3657公頃（原水權狀所登載之647.16公頃，自行減縮0.7943公頃）變更為466.6656公頃，所減少之權溉面積179.7001公頃，屬未合規定部分。②原告由請時農作物種類為水稻，惟於現場履勘引水地點時，發現週邊所種植者為果樹，亦與衛星影像（原處分卷第21頁）顯示之作物多為果樹不符。③上開資料不正確部分，請原告限期補正。嗣被告所屬水利署於99年12月29日函請原告限期補正需用水量計算表、農業用水範圍地籍編號表等（原處分卷第15-17 頁）。

４、100 年1 月27日，原告依據上開函，補正卓蘭圳農業用水範圍地籍編號表，需用水量計算表等補正（原處分卷第22-25 頁）。

５、被告審查結果，以100 年3 月1 日經授水字第10020204210 號公告水權變更及展限登記，公告事項一水權登記內容詳如水權登記公告事項表，以本案變更引水地點為苗栗縣卓蘭鎮○○段○○○○○號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為596.4033公頃，3 月至11月之引用水量核定為0. 5713每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記（原處分卷第26、27頁）。

６、100 年5 月10日被告以經授水字第10020204450 號函原告，檢送核准00000000號水權狀一張予原告（原處分卷第60頁）。上開水權狀載明：核准水權年限：限100 年1 月1日起至104 年12月31日止。用水標的：農業用水。另載明，本案變更引水地點為苗栗縣卓蘭鎮○○段○○○○○號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為596.4033公頃（由原告原申請之646.3657公頃，即原告將原水權狀所登載之647.16公頃，自行減縮0.7943公頃，而補正用水範圍為646.3657公頃，核減變更為596.4033公頃，而刪減灌溉面積49.9624 公頃）；另3 月至11月引用水量核定為0.5713每秒立方公尺。同時另外載明，本案水權限已屆，一併辦理展限登記（原處分卷第61頁）。

７、原告對原處分核減原水權狀每年3 月至11月引用水量部分不服，提起訴願，依被告於訴願程序答辯理由略以，原告本件灌溉區作物種類由過去登記之水稻變更為果樹。被告依水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件「各用水標的事業所需用水量參考資料」, 按核減後用水範圍灌溉面積、作物種類（果樹，比照甘蔗之需用水量約為水稻的三分之一）以及壤土之權溉率，重新原告需用水量之合理上限（3 月至11月）為0.5713每秒立方公尺，即由原告由請最低之每秒1.173 至最高之1.944 每秒立方公尺，均核減為0.5713每秒立方公尺（詳訴願卷被告訴願答辯書）。

８、系爭00000000號水權狀即卓蘭工作站灌區之農作物，經調查統計，約94.3% 栽種葡萄、水梨、柑橘、楊桃等長年作物；水稻及其他作物僅分別佔灌區面積之0.5%、5.2%；故以果樹為該灌區之主要代表性作物，有關本件水權狀灌溉區內果樹灌溉率計算部分有下開資料：

⑴前經濟部水資源局配合88年「健全水權管理方案」之實施，委由淡江大學執行「事業用水合理用水量範圍之訂定」計畫，建立「事業合理用水量範圍參考資料」之計算公式；其中有關農業（灌溉）用水部分（研究基礎之文獻資料主要係由行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所以及各作物試驗所等相關單位提供），經由推估模式建立「各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值」，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於梨、楊桃深根果樹以及雜糧作物之需用水量（研究報告詳原處分卷第102-124 頁）。

⑵被告所屬水利署95年委託淡江大學辦理「農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂」研究計畫（研究報告詳原處分卷第125- 168頁），針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，執行期間曾多次邀請學者、專家、各水權主管機關、行政院農業委員會、農田水利會聯合會以及各農田水利會（包括原告）參與研討。依據研究顯示，被告原於90年訂頒之「地面水水權、臨時用水登記申請須知」附錄十「各用水標的事業所必需用水量參考資料」中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等三類應已符合農業用水之需求水量。被告爰參酌該計畫成果，續經行政程序簽核，於97年8 月22日修正水權登記審查作業要點第4 點第2 項時，將其納為計算其合理需用水量之附件，爰對於種植果樹者均據以一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。

⑶101 年11月23日，原告委託財團法人農業工程研究中心進行「台中農田水利會卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析」研究計畫，該計畫乃針對卓蘭灌區（包含卓蘭圳及石壁坑圳）的作物及耕作現況作成研究報告（本院卷第100-115 頁）。依該研究報告第3-12頁顯示，一般果樹的年需水量約700 至1,500 公厘，以最大值1,500 公厘計算，本案灌溉面積596.4033公頃之需用水量為0.2837每秒立方公尺；再依研究報告第3-14頁之表3-7 長年作物灌溉需水量差異比較一覽表顯示，以需水量最多之葡萄1,209 公厘計算，本案卓蘭圳用水範圍596.4033公頃，其需用水量亦僅為0.2286每秒立方公尺。

⑷本件經最高行政法院發回更審後，本院裁定命行政院農業委員會獨立參加訴訟，參加人依本院指示，於102 年2 月11日由其所屬農業試驗所檢送「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」（本院卷第310 頁至316 頁）一份。最終調查分析結果顯示：本案卓蘭圳灌區果樹田間灌溉年需水量最高為2,524 厘米/ 年，低於秋植甘蔗年最高需水之2.674厘米/ 年，亦低於兩期作水稻的3,233 厘米/ 年；惟甘蔗及果樹之田間灌溉年需水量，並非為水稻的1/3 ，且在水稻停灌期間，甘蔗及果樹等旱作亦有灌溉需求。

⑸參加人依本院指示，再依上開分析報告作成「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃年度間3 至11 月 分田間灌溉需水量」表單（本院卷第330 頁）內容如下：

①水稻：3 月521 公釐，4 月378 公釐，5 月417 公釐，6 月376 公釐，7 月280 公釐，8 月404 公釐，9 月395公釐，10月347 公釐，11月115 公釐。

②秋植甘蔗：3 月138 公釐，4 月146 公釐，5 月279 公釐，6 月351 公釐，7 月354 公釐，8 月245 公釐，9 月3 29公釐，10月337 公釐，11月298 公釐。

③葡萄：3 月203 公釐，4 月230 公釐，5 月272 公釐，6 月277 公釐，7 月233 公釐，8 月234 公釐，9 月229公釐，10月216 公釐，11月205 公釐。

④梨：3 月224 公釐，4 月251 公釐，5 月295 公釐，6月300 公釐，7 月302 公釐，8 月276 公釐，9 月229 公釐，10月180 公釐，11月171 公釐。

⑤柑橘：3 月173 公釐，4 月178 公釐，5 月193 公釐，6 月196 公釐，7 月198 公釐，8 月180 公釐，9 月162公釐，10月153 公釐，11月145 公釐。

⑥楊桃：3 月264 公釐，4 月230 公釐，5 月227 公釐，6 月231 公釐，7 月256 公釐，8 月276 公釐，9 月248公釐，10月234 公釐，11月222 公釐。

９、本案被告核准展限登記並變更水權後，即開始依照新水權狀（自100 年1 月1 日起）之水量供水，原告自承灌區內所耕種之葡萄等果樹並未因較少之供水量，而導致減收（本院卷第255 頁）。

（三）本件最高行政法院發回要旨略以「……原判決認甘蔗之需用水量大於葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹，係以經濟部水資源局88年6 月委由淡江大學水資源及環境工程系所作『事業用水合理用水量範圍之訂定』之研究結果─甘蔗灌溉用水量之上下限值均大於葡萄、柑橘之深根果樹為據。惟依上訴人於原審提出農委會於83年12月委由農業工程研究中心所作『作物灌溉技術實務』研究，台灣一作甘蔗灌溉需水量約在400~600 公厘之間，一般落葉果樹的年需水量約在700~1,050mm ，上訴人據以主張原處分以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，核定其每月每日必需引用水量約為每秒0. 5713 立方公尺，明顯少於農業工程研究中心所研究得出一般果樹之年需水量，有所違誤。原判決對上訴人此項攸關判決結果之攻擊防禦方法，未敘明何以不採之理由，並遽未准上訴人此部分調查證據之聲請，而駁回上訴人之訴，判決不備理由。……」。

（四）如前述被告固掌理有關水權之登記、管理及監督等事項；然關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項，權責機關則為參加人農委會。經查本院101年10月22日準備程序時，參加人即農田灌溉主管機關即明確表示「事實上，葡萄、柑橘、梨子、楊桃等作物並沒有國內實驗資料，但灌溉不能單以作物計算，還牽涉氣候、土壤、管理方式，我認為兩造都是以工程（即土木水利）角度觀之……」，並當庭提出「甘蔗、葡萄、柑橘、梨子、楊桃等作物之灌溉用水量分析」附卷，嗣本院於同時準備程序囑請參加人應就本件原告申請台中卓蘭地區「果樹」栽種用水包括針對當地氣候等等作客觀研析，並提出研析報告到院（詳本院卷第67至70頁）。嗣參加人於102 年4 月29日準備程序庭提出「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」（本院卷第155 頁至169 頁），嗣於102 年3 月7日再提出補充說明（本院卷第170 頁至171 頁），再於105 年5 月10日發函本院（詳本院第234 頁至237 頁）針對被告102 年4 月16日質疑前開「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」部分，再詳為說明。102 年8 月7 日再針對兩造於訴訟中主張之用水量計算之不同點再詳予說明（本院卷第246 頁至249 頁），嗣於103 年5 月14日依本院指示再依據上開研究報告製作「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃年度間3 至11月分田間灌溉需水量」表單（本院卷第329 頁至330 頁）。綜上事實經過及參加人為農田灌溉之權責主管機關之法律見解，本件系爭水權狀有關農作物（主要為果樹）灌溉需水量研究調查報告，自以本件參加人提出之前開「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」可採。至於兩造提出之其他研究報告，即非權責機關提出，又非針對本件水權狀所示灌區及作物種類分析，本院自無行採據，應先敘明。

（五）查被告原處分認本件原水權狀，每年3 月至11月引用水量減為為0.5713每秒立方公尺（原為每秒1.173 至1.944 每秒立方公尺間）之理由，乃以本件灌溉區作物種類由過去登記之水稻變更為果樹，被告依前開作業要點第4 點第2項附件「各用水標的事業所需用水量參考資料」，依用水範圍灌溉面積，壤土之灌溉率及灌區內農作物為果樹（比照甘蔗之需用水量，即約為水稻的三分之一）等。然查：１、查系爭00000000號水權狀即卓蘭工作站灌區之農作物，約94.3% 栽種葡萄、水梨、柑橘、楊桃等樹；水稻及其他作物僅分別佔灌區面積之0.5%、5.2%，且並未種植甘蔗等事實為詳如前述。又行為時作業要點第4 點第2 項附件之灌溉率僅就稻作、甘蔗及雜作為規定，並未規定本件涉及葡萄、柑橘、梨子、楊桃等果樹之灌溉率比照甘蔗，因此被告比照甘蔗之需用水量為本件訟爭每年3月至11月引用水量之原處分，本難認完全符合上開法令規範。

２、次查本件經最高行政法院發回後，由農業主管機關即參加人（參照前開法律規定關於「農田之灌溉」、排水與其他有關農田水利、農業工程等事項之權責機關）調查製作之「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」結果雖顯示：「本案卓蘭圳灌區果樹田間灌溉年需水量最高為2,524 厘米/ 年，低於秋植甘蔗年最高需水之2.674 厘米/ 年，亦低於兩期作水稻的3,233 厘米/ 年」但亦載明「惟甘蔗及果樹之田間灌溉年需水量，並非為水稻的1/3 ，且在水稻停灌期間，甘蔗及果樹等旱作亦有灌溉需求。」因此原處分以「全年論」甘蔗灌溉需水量大於本件灌區內種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹固非無誤，然在水稻停灌期間，則因包括甘蔗在內及本件葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹仍有灌溉需求，需水量自大於水稻。而本件原告起訴訟爭之年度3 至11月之引水量，即包括甘蔗與原水權灌區內種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹需水量亦各有高低，核與原處分核定之齊一引水量（即0.5713每秒立方公尺）不符，因此本件原處分，並不符合前述『覈實核給』之要件，而不合法。

３、次查如前述參加人之研究資料結果：「灌區果樹田間灌溉需水量最高為2,524 厘米/ 年、秋植甘蔗田間灌溉需水量最高為2, 674厘米/ 年；皆低於兩期作水稻的3,233 厘米/ 年。惟甘蔗及果樹之年需水量，並非為水稻的1/3 ，且在水稻停灌期間，甘蔗及果樹等旱作亦有灌溉需求」，因此原告聲明第2 項請求被告，作成核定原告第10116565號水權狀每年3 月至11月引水用量每秒各為1.557 、1.816、1. 747、1.717 、1.254 、1.944 、1.883 、1.891 、1.173 立方公尺（即原水權狀核給引水量）之行政處分，亦因①原水權狀每年3 月至11月上開引水用量，乃以農作物為水稻，已與本件申請時灌區內94.3% 栽種葡萄、水梨、柑橘、楊桃等果樹完全不同；②灌溉面積由原水權狀647.16公頃縮減至596.40 33 公頃等原因；自應認原告上開請求自屬無據，應予駁回。

４、再查參加人依上開分析報告作成「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、葡萄、梨、柑橘、楊桃年度間3 至11月分田間灌溉需水量」表單內容詳如上述，年度間3 至11月份甘蔗灌溉需水量，並非全部大於本件灌區內主要種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹灌溉需水量，甚至如3 月、4 月份甘蔗灌溉需水量甚至低於葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹需水量。而原處分逕以甘蔗需水量為據，且未考量甘蔗需水量逐月不同（本件訟爭之3 至11月份亦不同），亦未考量本件灌區內主要種植果樹即葡萄、梨、柑橘、楊桃等需水量於訟爭之3 至11月亦逐月不同等上開事證，而僅以單一標準甘蔗灌溉需水量為本件引用水量標準即0.57 13 每秒立方公尺，經核不符前開「應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量『覈實核給』」之要件，故原處分裁量顯有違誤，應予撤銷。

（六）末查本件灌區內之主要種植之葡萄、梨、柑橘、楊桃等果樹3 至11月份灌溉需水量，業據權責主管機關即參加人調查如前述，因此被告自應審酌各該主要種植之果樹及其他農作物在本件灌區內所占比例，灌區內壤土之灌溉率，輸水損失率，及「參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量」等各種情況，重為裁量覈實核給本件原告申請之用水量。

七、再按水利法第27條規定：「（第1 項）水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。（第2 項）前項規定，於航行天然通航水道者，不適用之。」而水權「申請變更登記」之程序則規定在水利法施行細則第23條：「依本法第二十九條第一項規定提出水權登記申請者，其申請人如下：……三、水權變更登記，由水權人申請之。……」、第29條規定：「申請人依本法第二十九條規定申請水權登記時，申請書及其相關書件有下列情形者，主管機關應於收受申請書起十五日內通知其補正：一、申請書內容填註不明。

二、證明文件不完備。三、由代理人申請登記而未附委任書。四、其他不合法令規定之程式。四、水權消滅登記，由水權人申請之。」而依水利法第40條規定之「申請展限登記」，而其申請程序則規定於水利法施行細則第36條：「（第1項）水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前三個月起六十日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新申請取得水權案件處理。（第2 項）水權人於前項規定期限內申請展限登記者，於其水權年限屆滿後主管機關准駁前，得依原水權狀記載事項引取用水。」足證水權人申請「水權變更登記」及「申請展限登記」為二種不同之申請案，且適用申請程序亦不相同。本件依卷附資料，原告登記申請書「登記類別」欄及「引用水量」欄所載，乃向被告申請「展限登記」，並無申請「變更登記」，亦經原告於本院準備程序中所是認，因此本件被告以原告有申請「水權變更登記」為基礎所為之原處分，亦有違法，應併敘明。

八、末按行政訴訟法第200 條規定：「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」本件原處分核減原告系爭水權年限內每年3 月至11月引用水量部分，有不符合『覈實核給』之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予撤銷；且本件原告申請水權展期，並非申請變更，原處分併為「水權變更登記」亦有誤會。參照前揭規定，本件被告重為處分時，除應調查本件原告申請事項為何？併另參照農業主管機關權責範圍（「農田之灌溉」）製作之「卓蘭圳灌區環境條件下水稻、甘蔗、圖、梨、柑橘、楊桃等作物灌溉需水量之比較分析報告」，調查審酌本件灌區內主要果樹葡萄、梨、柑橘、楊桃占農作物比率及每月3至11月逐月需水量，灌區內壤土之灌溉率，輸水損失率，參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及原告灌區內總體需用水量等一切情事加以核定，爰判決如主文第一項所示。至原告其餘之請求並無理由，應予駁回詳如上述，爰判決如主文第2 項所示。又本件事證已經明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經斟酌，亦不影響上開判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭